Противодействие коррупции в образовательной деятельности

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 августа 2022 г.

Акцентируется внимание на проявлениях коррупции в образовательной деятельности в Республике Беларусь.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● единый перечень административных процедур, осуществляемых в отношении субъектов хозяйствования, утв. постановлением Совета Министров от 24.09.2021 № 548 (далее – Единый перечень)

Сложность решения задачи эффективного противодействия коррупционным преступлениям обусловлена рядом объективных причин, к числу которых надлежит причислить то, что обозначенная проблема должна решаться комплексно путем синтеза достижений многих отраслей научных знаний.

Методологическим инструментом повышения эффективности системы противодействия коррупции способна стать правовая политика государства, отдельные направления которой будут реально влиять на процесс ее распространения. Рассмотрение правовых вопросов в плоскости социальной технологии предполагает, что уголовная политика противодействия коррупции должна выстраиваться с позиции не только ее системности, но и функциональности.

Современная уголовная политика в сфере противодействия коррупции не является достаточно системной и функциональной, а потому возникает множество проблем в современной правовой регламентации противодействия коррупционным преступлениям, что требует их научной проработки в целях повышения качества законодательства и создания соответствующих рекомендаций по его применению.

Общая характеристика правонарушений в сфере образовательной деятельности

Состояние законности в учреждениях образования Республики Беларусь, степень криминальной пораженности и динамику коррупционных проявлений в сфере образовательной деятельности наглядно демонстрируют данные государственной статистики.

В числе зарегистрированных преступных деяний коррупционной направленности в сфере образования факты взяточничества и хищений путем злоупотребления служебными полномочиями составляют порядка 97,5 % от всех зарегистрированных преступных деяний коррупционной направленности в указанной сфере.

Пример 1.

Так, заведующая отделением повышения квалификации и переподготовки руководящих работников и специалистов со средним медицинским образованием учреждения образования М. получила от рентгенлаборанта областной клинической больницы Ч. в качестве взятки продукты питания за выдачу ей направления для прохождения курса повышения квалификации.

Директор учреждения образования С., злоупотребляя служебными полномочиями, дал указание подчиненным сотрудникам на приобретение, а затем незаконное списание якобы на установку в учебные аудитории данного учреждения электротоваров.

Директор средней школы Б. совершила хищение ноутбука, мобильного телефона и иного имущества, причинив ущерб учреждению образования.

Должностными лицами учреждений образования совершались преступления коррупционной направленности и других видов. Ежегодно правоохранительными органами в сфере образования выявляются случаи преступного злоупотребления властью или служебными полномочиями, а также факты превышения должностными лицами власти или служебных полномочий.

Пример 2.

Так, директор детско-юношеской спортивной школы по плаванию Ш., злоупотребляя служебными полномочиями, из корыстной заинтересованности дал незаконное указание тренеру-преподавателю Т. о проведении тренировочного процесса с учениками школы вместо него, а зарплату Ш. получал сам, причинив существенный вред правам и законным интересам Т.

Помимо коррупционных преступных деяний в сфере образования выявляется значительное число других преступлений экономической направленности, преимущественно корыстного характера.

Ежегодно в указанной сфере раскрывается более 40 преступлений экономической направленности (не считая коррупционных), большинство из которых составляют преступные деяния против собственности и интересов службы. В их числе: служебные подлоги, факты присвоений и растрат, служебной халатности, а также мошенничества, относящиеся к преступлениям экономической направленности по субъекту преступного деяния (лицо, совершившее мошенничество, в ходе выполнения трудовых обязанностей имело непосредственный доступ к предмету преступного посягательства или использовало свое служебное положение).

В результате хищений и других корыстных преступлений учреждениям образования причиняется значительный материальный ущерб, в т.ч. выявляются преступления, где размер ущерба определяется как крупный и особо крупный.

Анализ коррупционных преступлений в сфере образования свидетельствует, что свыше половины таких правонарушений связано со взяточничеством за оказание содействия при поступлении в учебные заведения и особенно за прием экзаменов и зачетов в образовательных учреждениях различной ведомственной подчиненности.

Факторы, содействующие коррупционным проявлениям

Следует выделить следующие факторы, порождающие правовые проблемы противодействия коррупции в сфере оказания образовательных услуг:

● неурегулированность порядка деятельности органов управления образованием при оказании услуг в сфере образования;

● наличие пограничных сфер, для правового регулирования которых требуется либо вторжение в компетенцию иного органа исполнительной власти, либо взаимодействие с ним;

● соединение де-юре фактически нескольких услуг в рамках одной услуги;

● выделение в виде отдельного этапа в механизме оказания услуги ряда необходимых действий, предполагаемых самим фактом осуществления данной услуги, и придание им некой самостоятельности;

● наличие двух законодательно закрепленных механизмов обращения за образовательной услугой, существенное значение для заявителей по которым имеет очередность подачи документов;

● отсутствие НПА, определяющего вид правового акта, который необходимо принять в определенной совокупности ситуаций в рамках образовательных правоотношений, порядка его принятия органом исполнительной власти;

● коррупционный характер самих норм права, которые необходимо применять;

● неконкретность нормативного предписания в законе, указывающего только на необходимость принятия правового акта без определения его содержательной составляющей, что позволяет осуществлять двойственное толкование;

● создание подразделений в структуре образовательной организации (цель – обеспечение прозрачности, открытости, гласности деятельности), например, студенческих советов и форм самоуправления, фактически находящихся под контролем создавшей их образовательной организации;

● информационная закрытость процедур, сопутствующих оказанию (отказу в оказании) образовательной услуги.

Фактором, детерминирующим коррупционные проявления, также можно назвать информационную закрытость органов управления образованием и процедур оказания образовательных услуг. Конечно, следует отметить, что гласность и публичность данным процедурам придают информационно-телекоммуникационные технологии. Однако оперативная информация, служащая основой для принятия решений в отношении участников образовательных правоотношений, остается не вполне доступной.

Как представляется, приведенный перечень не является исчерпывающим, однако основная задача выявления перечисленных факторов в рассматриваемом контексте – поиск правовых возможностей их недопущения или минимизации.

Анализ состояния законодательного регулирования правоотношений в сфере образовательной деятельности

Как показывают материалы изучения практики законодательного регулирования правоотношений в сфере образовательной деятельности, в НПА по вопросам регулирования порядка проведения государственной аккредитации учреждений образования, лицензирования образовательной деятельности и выдачи разрешений на открытие подготовки специалистов по новым специальностям имеются нечеткие и неоднозначные конструктивные элементы, способные провоцировать криминогенные риски вследствие альтернативного характера требований к процедурам аккредитации, лицензирования и получения разрешений на осуществление переподготовки, а также завышенных сроков проведения этих процедур.

Содержащиеся в существующих формулировках нормативные положения, касающиеся условий допуска к лицензируемой деятельности в сфере образования и порядка проведения проверок законности ее осуществления, не могут гарантировать предотвращения случаев выдачи лицензий недобросовестным, некомпетентным и не соответствующим лицензионным требованиям лицам.

Основу многочисленных нарушений и злоупотреблений в сфере образования продолжает составлять неоднозначность правового регулирования вопросов текущей и итоговой аттестации обучающихся в учреждениях образования.

Невозможность осуществления жесткого контроля со стороны должностных лиц образовательных учреждений за ходом и результатами приема экзаменов и зачетов вследствие необязательности письменной формы их проведения объективно может быть отнесена к рискам криминогенного характера, поскольку создает благоприятные условия для взяточничества при приеме экзаменов и зачетов у учащихся и студентов.

Усматриваются элементы коррупциогенности в отдельных НПА, касающихся вопросов распределения выпускников учреждений образования.

Закрепление в законодательстве положений о возможности распределения выпускников в иные организации по мере удовлетворения потребностей в специалистах госорганизаций является не чем иным, как преднамеренным созданием правовых оснований для направления при желании на работу специалистов на выпадающих из общего ряда неопределенных условиях, что, как правило, происходит из корыстной или иной личной заинтересованности.

Нормы, соблюдение, применение и исполнение которых могут способствовать возникновению криминогенных последствий, содержатся также и в некоторых других НПА, регулирующих правоотношения в сфере образовательной деятельности.

Распространенный характер преступлений, связанных со взяточничеством за прием экзаменов и зачетов в образовательных учреждениях, в значительной мере обусловлен недостаточным нормативным закреплением в правовых актах механизма контроля со стороны должностных лиц учебных заведений за этим процессом, а также отсутствием прозрачного порядка осуществления преподавателями юридически значимых действий и вызванной этим большой свободой усмотрения.

Проблемные позиции в нормативном регулировании порядка проведения государственной аккредитации учреждений образования, лицензирования образовательной деятельности и выдачи разрешений на открытие подготовки специалистов по новым специальностям

Ряд НПА о государственной аккредитации учреждений образования обращает на себя внимание недостаточной логикой построения его положений по признакам приоритетности регулируемых отношений, неравнозначностью стартовых нормативных требований к статусу претендентов на аккредитацию, непрозрачностью и формализмом контрольных процедур, неоправданно длительными сроками рассмотрения материалов и принятия решений об аккредитации.

Несоразмерно завышенным, в частности, является установленный п. 10.1 Единого перечня для вынесения решения о государственной аккредитации срок – 3 мес.

С точки зрения наличия в рассматриваемых НПА конструктивных элементов, провоцирующих криминогенные риски, есть все основания констатировать, что явно завышенный срок для принятия решения об аккредитации открывает перед должностными лицами Департамента контроля качества образования Минобразования широкие возможности по стимулированию претендентов на аккредитацию к решению вопросов на основе коррупционных соглашений.

Правовое регулирование вопросов лицензирования образовательной деятельности не содержит однозначных нормативных положений, касающихся условий допуска к этой деятельности и порядка проведения проверок законности ее осуществления.

Пунктом 337 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утв. Указом Президента от 01.09.2010 № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности», предусмотрено лишь право (а не обязанность) Минобразования до принятия решения о выдаче лицензии провести оценку соответствия возможностей соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям.

Практика применения указанной нормы может иметь негативные последствия в виде выдачи лицензий недобросовестным, некомпетентным и не соответствующим лицензионным требованиям лицам, поскольку на представителей Минобразования не возлагается даже формальная обязанность, а, следовательно, и ответственность за предотвращение случаев проникновения таких лиц в сферу лицензируемой деятельности.

Также внушает опасение предоставление Минобразования в контексте всей этой нормы только права на оценку соответствия возможностей соискателя лицензии лицензионным требованиям и условиям. Действуя в правовом коридоре, обозначенном указанной нормой, чиновник Минобразования имеет реальную возможность закрыть глаза на нарушения соискателем лицензии лицензионных требований, и ничто не мешает ему сделать это преднамеренно за обещание вознаграждения.

Также не содержится однозначных нормативных положений, касающихся условий проверки достоверности сведений и документов, представленных родителями в дошкольное учреждение для освобождения от платы за питание детей либо ее снижение, в Положении о порядке взимания платы за питание детей, получающих дошкольное образование, специальное образование на уровне дошкольного образования, утв. постановлением Совета Министров от 29.02.2008 № 307 (далее – Положение № 307). Пункт 5 Положения № 307 в существующей формулировке заключает в себе криминогенный риск, поэтому слово «вправе» должно быть заменено на слово «обязан».

Криминогенные аспекты, связанные с практикой юридического оформления учреждений, обеспечивающих получение дошкольного, среднего специального образования, повышение квалификации и переподготовку кадров

В Положении об учреждении дошкольного образования, утв. постановлением Минобразования от 25.07.2011 № 150 (далее – Положение № 150), нормы, касающиеся вопросов зачисления детей в дошкольные учреждения, не имеют должной четкости и прозрачности.

Пунктом 45 Положения № 150 установлено, что прием лица в учреждение дошкольного образования осуществляется при наличии в нем свободных мест и на основании:

● заявления законного представителя воспитанника;

● направления в госучреждение образования для освоения содержания образовательной программы дошкольного образования, образовательной программы специального образования на уровне дошкольного образования, образовательной программы специального образования на уровне дошкольного образования для лиц с интеллектуальной недостаточностью, выданного местным исполнительным и распорядительным органом по месту нахождения госучреждения дошкольного образования;

● медсправки о состоянии здоровья;

● заключения ВКК (для санаторных яслей-садов, санаторных детских садов, санаторных групп);

● заключения государственного центра коррекционно-развивающего обучения и реабилитации (для специальных групп, групп интегрированного обучения и воспитания).

Прием лиц в учреждение дошкольного образования оформляется приказом руководителя учреждения дошкольного образования.

Проблемные моменты в правовом регулировании аттестации обучающихся в учреждениях образования

В законодательстве Республики Беларусь об образовании не определены с должной степенью четкости и однозначности вопросы аттестации учащихся (текущей, промежуточной, итоговой), осуществляемой в целях определения соответствия результатов учебной деятельности учащихся требованиям образовательных стандартов и учебных программ.

Так, согласно правилам проведения аттестации обучающихся при освоении содержания соответствующих образовательных программ, утверждаемым Минобразования, экзамены и зачеты в вузах преподавателями принимаются единолично.

Указанное обстоятельство затрудняет контроль со стороны должностных лиц образовательных учреждений за ходом и результатами приема экзаменов и зачетов, т.к. Минобразования не предусмотрена в обязательном порядке письменная форма проведения экзаменов либо иные меры фактического контроля за указанным процессом, препятствующие противоправному поведению преподавателей и обучаемых.

Пример 3.

Так, преподаватель университета А. за благоприятное решение вопроса, связанного со сдачей экзамена студентами В. и П., получил в качестве взятки денежные средства в размере соответственно 100 и 300 USD. Аналогичные факты взяточничества установлены и со стороны других преподавателей.

Отмеченные положения указанного НПА по реальным объективным признакам могут быть отнесены к рискам криминогенного характера, т.к. создают благоприятные условия для взяточничества при приеме экзаменов и зачетов у студентов.

В целях минимизации фактов коррупционных соглашений между преподавателями и студентами вузов представляется необходимым в гл. 2 Правил проведения аттестации студентов, курсантов, слушателей при освоении содержания образовательных программ высшего образования, утв. постановлением Минобразования от 29.05.2012 № 53, внести изменения, предусмотрев в нем комиссионный порядок принятия экзамена.

Требуют совершенствования правового регулирования также положения Инструкции о порядке организации и проведения кандидатского экзамена по специальной дисциплине, в том числе при его повторной сдаче, сдачи кандидатских экзаменов и кандидатских зачетов (дифференцированных зачетов) по общеобразовательным дисциплинам, а также экзамена в объеме общеобразовательной программы учреждения высшего образования, утв. постановлением Минобразования от 29.01.2014 № 8 (далее – Инструкция № 8). Так, п. 4 Инструкции № 8 установлено, что учреждение может принять решение о повторной сдаче экзамена в случае, если кандидатские экзамены сданы более 10 лет назад.

В рассматриваемой ситуации, помимо вышеупомянутых неоднозначных правовых положений, отсутствует регламентация вопросов порядка и условий принятия решения о повторной сдаче экзамена. Подобная неопределенность дает возможность должностным лицам таких учреждений по своему усмотрению толковать предписания Инструкции № 8 и на основе коррупционных сделок подтверждать статус кандидатских экзаменов вне зависимости от сроков их сдачи.

В интересах аннулирования этого коррупциогенного элемента рассматриваемой нормы необходимо предусмотреть обязательный порядок повторного приема кандидатского экзамена в случае его сдачи более 10 лет назад.

Спорные позиции в вопросах регулирования распределения выпускников учреждений образования, получивших послевузовское, высшее, среднее специальное или профессионально-техническое образование

Элементы коррупциогенности усматриваются в отдельных НПА, касающихся вопросов распределения выпускников учреждений образования.

Пунктом 12 Положения о порядке распределения, перераспределения, направления на работу, последующего направления на работу выпускников, получивших послевузовское, высшее, среднее специальное или профессионально-техническое образование, утв. постановлением Совета Министров от 22.06.2011 № 821 (далее – Положение № 821), установлено, что выпускники распределяются в соответствии с полученной специальностью (направлением специальности, специализацией) и присвоенной квалификацией с учетом поданных в учреждение образования организациями – заказчиками кадров заявок на подготовку и заключенных с организациями – заказчиками кадров договоров о взаимодействии.

Базовая организация имеет преимущественное право на удовлетворение своей потребности в специалистах с высшим образованием, специалистах и рабочих со средним специальным образованием, рабочих и служащих с профессионально-техническим образованием из числа выпускников соответствующего учреждения образования. При наличии нескольких базовых организаций удовлетворение их потребностей в специалистах с высшим образованием, специалистах и рабочих со средним специальным образованием, рабочих и служащих с профессионально-техническим образованием осуществляется в порядке очередности, определяемой исходя из даты заключения соответствующих договоров о взаимодействии.

После удовлетворения потребностей в специалистах, рабочих (служащих) организаций – заказчиков кадров осуществляется распределение выпускников в соответствии с полученной специальностью (направлением специальности, специализацией) и присвоенной квалификацией в иные организации на основании их письменных запросов.

Пунктом 14 Положения № 821 предусмотрено, что комиссия принимает решение о распределении выпускника с учетом его результатов успеваемости, участия в научно-исследовательской, общественной работе, состояния здоровья и семейного положения, места жительства семьи, места прохождения производственной и преддипломной практики, а также рекомендации учреждения образования о наиболее целесообразном направлении выпускника на работу и его личных пожеланий.

Содержащееся в указанном пункте положение об учете при направлении на работу выпускника рекомендаций учреждения образования о наиболее целесообразном его направлении на работу представляется не вполне логичным и последовательным. Прямая прерогатива комиссии по распределению заключается в обязанности учесть все квалификационные, социальные и личностные характеристики распределяемого выпускника, которые в совокупности и составляют наиболее объективную и всесторонне взвешенную рекомендацию о его целесообразном использовании, даваемую входящими в состав комиссии представителями учреждения образования в лице ее председателя и членов.

При отсутствии в указанной норме процедурных требований к оформлению таких рекомендаций учреждения образования и условий, когда они могут быть фактически учтены, указанное правовое излишество объективно превращается в узаконенный повод для оказания влияния на решение комиссии по распределению, в т.ч. и на основе коррупционного соглашения.

Коррупциогенные риски в сфере осуществления административных процедур и других направлениях образовательной деятельности

Существенным условием, способствующим возникновению коррупции, является легальная возможность затягивания бюрократического процесса при совершении административных процедур, в частности установление больших сроков согласования рекламных объявлений об учебе, списков выезжающих на оздоровление.

Так, согласно п. 8.14.3. Единого перечня предусмотрено, что срок согласования размещаемых на территории Республики Беларусь информационных (рекламных) объявлений об учебе граждан за пределами Республики Беларусь может составлять 1 мес. при необходимости запроса сведений и (или) документов от других госорганов, иных организаций.

Такой же продолжительности срок совершения административной процедуры установлен п. 9.25.1, 9.25.2 Единого перечня при согласовании списков детей, выезжающих на оздоровление за рубеж в составе общих и специальных организованных групп, и сопровождающих их лиц.

Установление больших сроков совершения административных процедур, в отдельных случаях явно непропорциональных их сложности, с неизбежностью будет вынуждать заинтересованных лиц искать пути ускорения этого процесса на основании всевозможных коррупционных соглашений.

В целях устранения таких предпосылок необходимо пересмотреть сроки совершения административных процедур исходя из реальных временных затрат на их выполнение, а также законодательно предусмотреть легальную возможность ускоренного порядка совершения процедуры за дополнительную плату.