Конфликт интересов в свете Закона от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» и конфликт интересов педагогического работника: проблемы разграничения

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 12 октября 2022 г.

Приводится сравнительный анализ положений Закона от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» и Кодекса об образовании с целью установления взаимосвязи конфликта интересов в свете Закона от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» и конфликта интересов педагогического работника.

СОДЕРЖАНИЕ

Пункт 1. Общие положения

Пункт 2. Конфликт интересов в свете Закона № 305-З

Подпункт 2.1. Понятие конфликта интересов в теории борьбы с коррупцией и в Законе № 305-З: сходства и отличия

Подпункт 2.2. Субъекты конфликта интересов в свете Закона № 305-З

Подпункт 2.3. Личные интересы государственного должностного лица

Пункт 3. Конфликт интересов педработника

Подпункт 3.1. Понятие конфликта интересов педработника

Подпункт 3.2. Педработники и педагогическая деятельность

Подпункт 3.3. Педработники, являющиеся государственными должностными или приравненными к ним лицами

Подпункт 3.4. Личная заинтересованность педработника

Подпункт 3.5. Интересы обучающихся, законных представителей несовершеннолетних обучающихся

Подпункт 3.6. Участники образовательных отношений

Подпункт 3.7. Профессиональные обязанности педработника

Пункт 4. Конфликт интересов в свете Закона № 305-З и конфликт интересов педработника – разные правовые институты

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Кодекс об образовании (далее – Кодекс)

● Закон от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» (далее – Закон № 305-З)

● Закон от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 130-З)

● Положение о комиссии по разрешению конфликта интересов педагогического работника, утв. постановлением Минобразования от 23.08.2022 № 281 (далее – Положение № 281; Постановление № 281)

Пункт 1. Общие положения

Законом от 14.01.2022 № 154-З «Об изменении Кодекса Республики Беларусь об образовании» Кодекс изложен в новой редакции, которая вступила в силу с 01.09.2022.

В новой редакции Кодекса впервые введен институт конфликта интересов педработника и определен порядок разрешения такого конфликта.

В развитие соответствующих нормативных правовых предписаний Кодекса Минобразования принято Постановление № 281, которым утверждено Положение № 281.

Предусмотренное Кодексом определение термина «конфликт интересов педагогического работника», а также установленный Кодексом и Положением № 281 порядок разрешения такого конфликта имеют некоторое сходство с определением термина «конфликт интересов», закрепленным в Законе № 305-З, и установленным Законом № 305-З порядком предотвращения и урегулирования соответствующего конфликта.

В результате возникает вопрос о том, связаны ли между собой конфликт интересов в свете Закона № 305-З и конфликт интересов педработника.

Для ответа на указанный вопрос в настоящем материале проведен сравнительный анализ соответствующих положений Закона № 305-З и Кодекса.

Пункт 2. Конфликт интересов в свете Закона № 305-З

Подпункт 2.1. Понятие конфликта интересов в теории борьбы с коррупцией и в Законе № 305-З: сходства и отличия

Институт конфликта интересов давно известен в теории борьбы с коррупцией и не является изобретением белорусского законодателя, а управление конфликтом интересов во многих государствах выступает в качестве одного из важных инструментов предупреждения коррупции в деятельности должностных лиц.

В теории борьбы с коррупцией конфликт интересов рассматривается как ситуация, когда есть основания полагать, что должностное лицо при исполнении служебных (трудовых) обязанностей (далее – служебные обязанности) под влиянием своих собственных личных интересов или личных интересов близких ему лиц не в состоянии действовать объективно и беспристрастно и может принять решение или совершить другие действия по службе (работе), нарушающие законные интересы граждан, организаций, общества или государства.

Таким образом, в основе конфликта интересов лежит противоречие между личными интересами должностного лица или близких ему лиц и законными интересами граждан, организаций, общества или государства.

В Законе № 305-З вместо термина «должностное лицо» используются специальные термины: «государственное должностное лицо», «лицо, приравненное к государственному должностному лицу» и «иностранное должностное лицо».

Конфликт интересов в свете Закона № 305-З имеет следующие характерные особенности:

● субъектом конфликта является государственное должностное лицо;

● конфликт возникает или может возникнуть в связи с исполнением государственным должностным лицом своих служебных обязанностей;

● сущность конфликта заключается в том, что имеющиеся у государственного должностного лица, его супруга (супруги), близких родственников или свойственников (далее – родственники) личные интересы влияют или могут повлиять на надлежащее исполнение государственным должностным лицом своих служебных обязанностей при принятии им решения или участии в принятии решения либо совершении других действий по службе (работе);

● конфликт подлежит предотвращению или урегулированию.

Таким образом, понимание конфликта интересов в Законе № 305-З несколько отличается от его понимания в теории борьбы с коррупцией:

● в Законе № 305-З устанавливается правовое регулирование конфликта интересов только в деятельности государственных должностных лиц;

● круг близких лиц, под влиянием личных интересов которых у государственного должностного лица возникает или может возникнуть конфликт интересов, ограничен его родственниками.

Подпункт 2.2. Субъекты конфликта интересов в свете Закона № 305-З

Исчерпывающий перечень лиц, которые являются государственными должностными лицами, предусмотрен в абз. 3 ст. 1 Закона № 305-З и включает в т.ч. лиц, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающих должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей в госорганизациях и организациях, в уставных фондах которых 50 и более процентов долей (акций) находится в собственности государства и (или) его административно-территориальных единиц (далее – организации с долей государства в уставном фонде 50 и более процентов).

То, что Закон № 305-З устанавливает правовое регулирование конфликта интересов применительно только к государственным должностным лицам, не означает, что аналогичный конфликт интересов не может возникнуть в деятельности лиц, приравненных к государственным должностным лицам.

Подпункт 2.3. Личные интересы государственного должностного лица

В Законе № 305-З, в т.ч. в рамках правового регулирования конфликта интересов, широко применяется термин «личные интересы», который надлежащим образом не истолкован.

В практике применения положений Закона № 305-З о конфликте интересов под личными интересами государственного должностного лица и его родственников понимаются любые имущественные и неимущественные интересы, сопряженные с возможностью получения:

● материальной выгоды (получение наличных денежных средств, начисление процентов по банковским счетам, увеличение стоимости имеющегося в собственности имущества, приобретение нового имущества, получение услуг имущественного характера и т.п.);

● нематериальной выгоды, связанной с различными нематериальными благами (жизнь, здоровье, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и др.).

Пункт 3. Конфликт интересов педработника

Подпункт 3.1. Понятие конфликта интересов педработника

Из положений подп. 1.12 п. 1 ст. 1, ст. 35 Кодекса следует, что конфликт интересов педработника имеет следующие характерные особенности:

● субъектом конфликта является педработник;

● конфликт возникает или может возникнуть в связи с исполнением педработником профессиональных обязанностей при осуществлении педагогической деятельности;

● сущность конфликта заключается в том, что имеющаяся у педработника личная заинтересованность (заинтересованность в получении имущества или иной выгоды) влияет или может повлиять на надлежащее исполнение этим работником профессиональных обязанностей вследствие противоречия между его личной заинтересованностью и интересами обучающихся, законных представителей несовершеннолетних обучающихся;

● такой конфликт подлежит разрешению путем урегулирования разногласий между участниками образовательных отношений.

Подпункт 3.2. Педработники и педагогическая деятельность

Из ст. 50 Кодекса следует, что педработниками признаются физлица, которые осуществляют педагогическую деятельность.

При этом под педагогической деятельностью в ст. 50 Кодекса понимается в т.ч. деятельность по:

● реализации содержания образовательных программ, программ воспитания;

● руководству образовательной деятельностью учреждения образования, его обособленных подразделений, структурных подразделений.

Из положений Кодекса и НПА Минобразования (постановление Минобразования от 03.06.2019 № 71 «Об оплате труда работников в сфере образования», постановление Минобразования от 02.09.2020 № 224 «Об особенностях организации и оплаты труда педагогических работников» и др.) усматривается, что к должностям педработников учреждений образования относятся, например, должности ректора (директора), проректора (заместителя директора), декана, заведующего кафедрой, преподавателя, доцента, профессора, учителя.

Подпункт 3.3. Педработники, являющиеся государственными должностными или приравненными к ним лицами

Анализ квалификационных характеристик должностей педработников (постановление Минтруда и соцзащиты от 29.07.2020 № 69 «Об утверждении выпуска 28 Единого квалификационного справочника должностей служащих») свидетельствует о том, что некоторые педработники являются государственными должностными или приравненными к ним лицами. Например, ректор (директор), проректор (заместитель директора), декан, заведующий кафедрой в силу занимаемой должности уполномочены на выполнение организационно-распорядительных обязанностей и являются:

● в государственных учреждениях образования – государственными должностными лицами;

● в частных учреждениях образования – лицами, приравненными к государственным должностным лицам.

Основными обязанностями преподавателя, доцента, профессора, учителя являются обязанности по обучению, воспитанию, образованию и развитию обучающихся с применением специальных педагогических средств и методов:

● подготовка и проведение учебных занятий;

● руководство курсовыми и дипломными работами;

● проверка контрольных работ и др.

Такие обязанности на практике иногда именуются профессиональными обязанностями в области педагогической деятельности, не относятся к организационно-распорядительным или административно-хозяйственным обязанностям, и их выполнение не сопряжено с совершением юридически значимых действий.

Поэтому при выполнении профессиональных обязанностей в области педагогической деятельности преподаватель, доцент, профессор, учитель не являются ни государственными должностными, ни приравненными к ним лицами, т.е. имеют статус недолжностного лица.

В то же время преподаватель, доцент, профессор, учитель приобретают статус лица, приравненного к государственному должностному лицу, когда наряду с выполнением профессиональных обязанностей в области педагогической деятельности в силу занимаемой должности или по специальному полномочию совершают юридически значимые действия, например, по участию в работе приемной или государственной экзаменационной комиссии, принятию зачетов и курсовых экзаменов.

Ректор (директор), проректор (заместитель директора), декан, заведующий кафедрой государственного (частного) учреждения образования при выполнении профессиональных обязанностей в области педагогической деятельности временно утрачивают статус государственного должностного лица (лица, приравненного к государственному должностному лицу) и приобретают статус недолжностного лица.

Участвуя в работе приемной или государственной экзаменационной комиссии, принимая зачеты и курсовые экзамены, ректор (директор), проректор (заместитель директора), декан, заведующий кафедрой:

● государственного учреждения образования – временно утрачивают статус государственного должностного лица и приобретают статус лица, приравненного к государственному должностному лицу;

● частного учреждения образования – сохраняют статус лица, приравненного к государственному должностному лицу.

Подпункт 3.4. Личная заинтересованность педработника

Предусмотренное подп. 1.12 п. 1 ст. 1 Кодекса определение термина «конфликт интересов педагогического работника» содержит неистолкованные понятия, что может привести к разночтениям при квалификации конкретных ситуаций как ситуаций конфликта интересов педработника.

Так, из определения указанного термина усматривается, что конфликт интересов педработника сопряжен с возникновением у такого работника в связи с исполнением профессиональных обязанностей при осуществлении педагогической деятельности личной заинтересованности, т.е. заинтересованности в получении имущества или иной выгоды.

Однако в Кодексе не разъясняется, что следует понимать под иной выгодой – только материальную выгоду либо как материальную выгоду, так и нематериальную.

Анализ примерного перечня ситуаций, которые могут привести к возникновению конфликта интересов педработника, предусмотренного п. 27 Положения № 281 (далее – примерный перечень), позволяет заключить, что под иной выгодой в подп. 1.12 п. 1 ст. 1 Кодекса понимается и материальная, и нематериальная выгода.

Подпункт 3.5. Интересы обучающихся, законных представителей несовершеннолетних обучающихся

Согласно Кодексу конфликт интересов педработника возникает или может возникнуть только в случае, если личная заинтересованность такого работника влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им профессиональных обязанностей вследствие противоречия этой заинтересованности интересам обучающихся, законных представителей несовершеннолетних обучающихся.

В результате из Кодекса следует, что если личная заинтересованность педработника не противоречит интересам обучающихся, законных представителей несовершеннолетних обучающихся, то такая заинтересованность не может повлиять на надлежащее исполнение педработником профессиональных обязанностей, и возникновение соответствующего конфликта интересов исключено.

Пример.

Законный представитель несовершеннолетнего обучающегося преподносит педработнику подарки ко дню рождения, другим событиям личного характера в ожидании особого расположения к несовершеннолетнему обучающемуся в процессе обучения, в т.ч. в вопросах дисциплины и при выставлении текущих оценок. Такой интерес законного представителя несовершеннолетнего обучающегося является незаконным.

В таком случае возникает вопрос: о каких интересах обучающихся, законных представителей несовершеннолетних обучающихся идет речь в Кодексе? 

Поскольку одним из принципов нормотворческой деятельности является защита законных интересов граждан (абз. 5 п. 1 ст. 6 Закона № 130-З), имеются основания утверждать, что:

● в Кодекс не могли быть включены нормы, защищающие незаконные интересы обучающихся, законных представителей несовершеннолетних обучающихся;

● в рамках института конфликта интересов педработника имеются в виду только законные интересы обучающихся, законных представителей несовершеннолетних обучающихся.

Однако следует учитывать и то, что терминология НПА должна быть однозначной и исключать возможность ее различного толкования (абз. 6 п. 1 ст. 28, п. 1 ст. 30 Закона № 130-З).

Подпункт 3.6. Участники образовательных отношений

В подп. 1.24 п. 1 ст. 30, подп. 1.3 п. 1 ст. 33 и ч. 1 п. 1 ст. 35 Кодекса, п. 3, 5, 27, 31, 36 Положения № 281 в рамках правового регулирования конфликта интересов педработника используется термин «участники образовательных отношений».

При этом из Кодекса и Положения № 281 следует в т.ч. то, что:

● конфликт интересов педработника разрешается путем урегулирования разногласий между участниками образовательных отношений;

● для урегулирования таких разногласий создается комиссия по разрешению конфликта интересов педработника;

● возникновение таких разногласий является основанием для обращения в указанную комиссию обучающихся, законных представителей несовершеннолетних обучающихся.

В то же время в Кодексе (подп. 1.36 п. 1 ст. 1, п. 1 ст. 5 и другие нормативные правовые предписания Кодекса):

● термин «участники образовательных отношений» не истолкован и в иных нормах, не связанных с конфликтом интересов педработника, не используется;

● используются понятия «субъекты образовательных отношений» и «участники образовательного процесса»;

● к субъектам образовательных отношений отнесены в т.ч. участники образовательного процесса;

● к участникам образовательного процесса отнесены обучающиеся, законные представители несовершеннолетних обучающихся и педработники.

Подпункт 3.7. Профессиональные обязанности педработника

В подп. 1.12 п. 1 ст. 1 Кодекса в определении термина «конфликт интересов педагогического работника» используется понятие «профессиональные обязанности педагогического работника», которое в Кодексе не толкуется и ни в одной другой норме Кодекса не встречается.

В то же время правильное понимание этого понятия имеет важное значение, поскольку из Кодекса следует, что конфликт интересов педработника возникает только тогда, когда личная заинтересованность такого работника влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им профессиональных обязанностей при осуществлении педагогической деятельности.

С учетом изложенной практики правоприменения полагаем, что не все обязанности педработника при осуществлении педагогической деятельности являются его профессиональными обязанностями, а в подп. 1.12 п. 1 ст. 1 Кодекса речь идет о профессиональных обязанностях педработника, к которым:

1) относятся обязанности по обучению, воспитанию, образованию и развитию обучающихся с применением специальных педагогических средств и методов;

2) не относятся:

● организационно-распорядительные и административно-хозяйственные обязанности;

● иные обязанности, сопряженные с совершением юридически значимых действий (участие в работе приемной или государственной экзаменационной комиссии, принятие зачетов и курсовых экзаменов и др.).

Такой вывод подтверждает и примерный перечень, в который включены ситуации, когда педработник (абз. 2, 3 п. 27 Положения № 281):

● занимается обучением одних и тех же обучающихся по учебным предметам, модулям, учебным дисциплинам при осуществлении педагогической деятельности и при оказании платных консультативных услуг по этим же учебным предметам, модулям, учебным дисциплинам;

● осуществляет репетиторство обучающихся класса, в котором он осуществляет педагогическую деятельность.

О правильности такого вывода свидетельствует включение в примерный перечень и ситуации, когда педработник получает услуги от участников образовательных отношений (абз. 5 п. 27 Положения № 281). Поскольку в соответствии с абз. 9 ч. 1 ст. 17, абз. 2 ч. 5 ст. 17, абз. 7 ч. 1 ст. 37 Закона № 305-З государственным должностным и приравненным к ним лицам в связи с исполнением служебных обязанностей запрещено получать услуги, а нарушение этого запрета является коррупционным правонарушением. Педработники при исполнении обязанностей государственного должностного или приравненного к нему лица не могут быть субъектами конфликта интересов педработника в случаях, предусмотренных абз. 5 п. 27 Положения № 281.

Пункт 4. Конфликт интересов в свете Закона № 305-З и конфликт интересов педработника – разные правовые институты

С учетом вышеизложенного анализа положений Закона № 305-З и Кодекса полагаем, что конфликт интересов в свете Закона № 305-З и конфликт интересов педработника – это разные правовые институты.

Принципиальные отличия конфликта интересов в свете Закона № 305-З и конфликта интересов педработника представлены в таблице.