Изменения в лицензировании деятельности в области промышленной безопасности

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 20 января 2023 г.

Акцентируется внимание на вопросах лицензирования деятельности в области промышленной безопасности с учетом изменений, внесенных в законодательство о лицензировании.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Закон от 14.10.2022 № 213-З «О лицензировании» (далее – Закон № 213-З)

● Закон от 05.01.2016 № 354-З «О промышленной безопасности» (далее – Закон № 354-З)

● Закон от 12.07.2022 № 189-З «Об изменении Закона Республики Беларусь «О магистральном трубопроводном транспорте» (далее – Закон № 189-З)

● Положение о лицензировании отдельных видов деятельности, утв. Указом Президента от 01.09.2010 № 450 (далее – Положение № 450, Указ № 450)

Общие положения

Закон № 213-З сохраняет основные подходы к лицензированию, закрепленные в Указе № 450, обеспечивает преемственность базовых принципов лицензирования, системно и комплексно регулирует всю сферу лицензирования.

Согласно ст. 18 Закона № 354-З лицензирование деятельности в области промышленной безопасности осуществляется в случаях и порядке, установленных законодательством о лицензировании.

Перечень лицензируемых видов деятельности, порядок их лицензирования устанавливает Закон № 213-З. В гл. 15 Закона № 213-З определен порядок лицензирования деятельности в области промышленной безопасности.

Лицензирование деятельности в области промышленной безопасности осуществляется в целях обеспечения защиты государственных и общественных интересов, жизни, здоровья, прав и законных интересов граждан.

Деятельность в области промышленной безопасности относится к деятельности, представляющей повышенную опасность для жизни и здоровья граждан и связанной с высоким риском нарушения прав и законных интересов потребителей товаров (работ, услуг), третьих лиц. Неограниченное право осуществления дельности в области промышленной безопасности создало бы угрозу национальной и общественной безопасности, при этом вышеуказанные цели не могут быть достигнуты иным образом, кроме лицензирования.

Полномочия лицензируемого органа и его структурного подразделения в области лицензирования промышленной безопасности

Согласно ст. 84 Закона № 213-З лицензирующим органом, уполномоченным осуществлять лицензирование деятельности в области промышленной безопасности, является МЧС.

Согласно ст. 12 Закона № 213-З лицензирующий орган:

● принимает решения по вопросам лицензирования (за исключением случаев, когда принятие такого решения Законом № 213-З отнесено к компетенции суда);

● определяет порядок проведения оценки и (или) экспертизы соответствия возможностей соискателя лицензии долицензионным требованиям, лицензиата лицензионным требованиям, квалификационного экзамена;

● вносит в единый реестр лицензий (далее – ЕРЛ) информацию о предоставленных лицензиях, их изменении, приостановлении, возобновлении, прекращении, а также иные сведения, предусмотренные Законом № 213-З;

● осуществляет контроль за выполнением лицензиатами законодательства о лицензировании, в т.ч. лицензионных требований;

● осуществляет иные полномочия в сфере лицензирования, предусмотренные Законом № 213-З и иными законодательными актами.

Статьей 88 Закона № 213-З устанавливаются полномочия структурного подразделения – Департамента по надзору за безопасным ведением работ в промышленности МЧС (далее – Госпромнадзор).

Заявление о предоставлении, об изменении лицензии, уведомление об устранении нарушений, повлекших за собой вынесение предписания об устранении лицензиатом нарушений законодательства о лицензировании или приостановление лицензии, а также уведомление о прекращении осуществления лицензируемого вида деятельности представляются соискателем лицензии, лицензиатом в Госпромнадзор.

Госпромнадзор в соответствии с Законом № 213-З:

● назначает и проводит экспертизу соответствия возможностей соискателя лицензии долицензионным требованиям, лицензиата лицензионным требованиям;

● извещает соискателя лицензии, лицензиата о принятых в отношении них лицензирующим органом решениях;

● удостоверяется в устранении лицензиатом нарушений, повлекших за собой вынесение предписания об устранении лицензиатом нарушений законодательства о лицензировании или приостановление лицензии;

● рассматривает вопрос о прекращении лицензии в изложенном ниже порядке (установлен п. 4 ст. 39 Закона № 213-З) и направляет соответствующие предложения в МЧС.

Вопрос о прекращении лицензии рассматривается лицензирующим органом в присутствии лицензиата. О времени и месте рассмотрения вопроса о прекращении лицензии, а также об основаниях для его рассмотрения лицензирующий орган уведомляет лицензиата не позднее чем за 5 рабочих дней до рассмотрения этого вопроса по последнему известному лицензирующему органу почтовому адресу, адресу места нахождения посредством почтовой связи, в т.ч. заказным письмом с заказным уведомлением о получении, либо в виде электронного документа через единый портал электронных услуг общегосударственной автоматизированной информационной системы (далее – единый портал электронных услуг).

В случае неявки лицензиата вопрос о прекращении лицензии рассматривается в его отсутствие.

При невозможности присутствия лицензиата при рассмотрении вопроса о прекращении лицензии лицензиат имеет право не позднее чем за 2 рабочих дня до рассмотрения этого вопроса представить в лицензирующий орган свое мнение о прекращении лицензии в письменной форме или в виде электронного документа через единый портал электронных услуг;

● обеспечивает формирование ЕРЛ в части лицензируемого вида деятельности.

Госпромнадзор, его областные и Минское городское управления в случае выявления нарушений законодательства о лицензировании, лицензионных требований при осуществлении ими государственного надзора за организацией работ в отношении опасных производственных объектов и (или) потенциально опасных объектов при осуществлении деятельности в области промышленной безопасности направляют в МЧС информацию о выявленных нарушениях, на основании которой лицензирующим органом принимается одно из решений, указанных в п. 2 и 3 ст. 35 Закона № 213-З:

● лицензирующий орган выносит лицензиату предписание об устранении лицензиатом нарушений законодательства о лицензировании и устанавливает срок для его устранения, который не может превышать 6 мес. При выявлении грубого нарушения законодательства о лицензировании лицензирующий орган одновременно с вынесением такого предписания вправе приостановить лицензию до устранения выявленного грубого нарушения законодательства о лицензировании, но не более чем на 6 мес., либо принять решение о прекращении лицензии в порядке, установленном п. 4 ст. 39 Закона № 213-З;

● лицензирующий орган, кроме принятия одного из решений, предусмотренных подп. 2.1 п. 2 ст. 35 Закона № 213-З, вправе в соответствии с законодательством о контрольной (надзорной) деятельности принять решение о проведении мониторинга, либо о включении проверки лицензиата в план выборочных проверок, либо о назначении внеплановой проверки.

В ст. 87 Закона № 213-З рассматривается ограничение права на осуществление лицензируемого вида деятельности, т.е. при выявлении каких фактов лицензия не может быть предоставлена, изменена лицу, обратившемуся за:

● предоставлением лицензии в течение 1 года со дня вступления в силу принятого решения о прекращении его лицензии в целом на осуществление лицензируемого вида деятельности;

● обратившемуся за изменением лицензии в части расширения перечня работ и (или) услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, в т.ч. по обособленному подразделению, в течение 1 года со дня вступления в силу принятого решения о прекращении его лицензии в отношении этих работ и (или) услуг, обособленных подразделений;

● обратившемуся за предоставлением лицензии в течение 1 года со дня прекращения лицензии на основании уведомления о прекращении осуществления лицензируемого вида деятельности, если это уведомление было направлено в период действия вынесенного предписания об устранении лицензиатом нарушений законодательства о лицензировании либо приостановления лицензии.

Работы и (или) услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности

Необходимость лицензии для работ, выполняемых субъектом промышленной безопасности (юрлицами, иностранными организациями), устанавливается ст. 86 Закона № 213-З, которая для лицензируемого вида деятельности включает следующие составляющие работы и (или) услуги:

1) деятельность, связанная с промышленными взрывчатыми веществами, а также с пиротехническими изделиями:

● изготовление, хранение промышленных взрывчатых веществ, а также уничтожение непригодных для хранения и применения промышленных взрывчатых веществ (либо выборка из указанного перечня работ);

● выполнение взрывных работ в подземных горных выработках и на поверхности рудников (объектов горнорудной и нерудной промышленности), в цехах и на участках добычи нефти, в карьерах, при сейсморазведочных, прострелочно-взрывных и иных работах в газовых, водяных и других скважинах, при рыхлении мерзлых грунтов, разрушении льда и заторов, на болотах, при подводных работах, разрушении горячих массивов, в сооружениях промышленного и гражданского назначения при обработке материалов (резка, сварка, упрочнение и др.) энергией взрыва, при валке зданий и сооружений, леса, корчевке пней, дроблении фундаментов и спекшейся руды, борьбе с лесными пожарами, проведении тоннелей и строительстве метрополитена, использовании промышленных взрывчатых веществ в научных и учебных целях (либо выборка из указанного перечня работ) (согласно п. 136 Положения № 450);

● изготовление пиротехнических изделий;

2) деятельность, связанная с опасными производственными объектами, потенциально опасными объектами, техническими устройствами:

● эксплуатация опасных производственных объектов, относящихся в соответствии с законодательством к объектам I и II типов опасности (за исключением объектов, на которых ведутся работы, связанные с промышленными взрывчатыми веществами, а также с пиротехническими изделиями);

● проектирование, монтаж, наладка, обслуживание, техническое диагностирование, ремонт потенциально опасных объектов, технических устройств (либо выборка из указанного перечня работ, услуг);

● проектирование, монтаж объектов магистральных трубопроводов, газораспределительной системы и газопотребления (либо выборка из указанного перечня объектов).

Для целей перечисленных лицензируемых видов деятельности Закон № 213-З ст. 85 расширяет понятийный аппарат:

● вводит не используемые в Указе № 450 термины «изготовление пиротехнических изделий», «пиротехнические изделия»;

● уточняет термин «изготовление промышленных взрывчатых веществ», устанавливая изготовление на объектах, указанных в п. 6 табл. 2 приложения 1 к Закону № 354-З;

● дополняет понятийный аппарат термином «промышленные взрывчатые вещества»;

● исправляет неясности правового регулирования, вводя объединяющий термин «потенциально опасные объекты и технические устройства» с совершенно новой по сравнению с Указом № 450 трактовкой – объекты и устройства, включенные в перечень потенциально опасных объектов и эксплуатируемых на них технических устройств, выполнение работ и (или) оказание услуг в отношении которых подлежат лицензированию (далее – Перечень), согласно приложению 2 к Закону № 213-З.

Возникающие на практике вопросы с определением Перечня в рамках деятельности в области промышленной безопасности явились основанием для включения в Закон № 213-З уникального для законодательных актов приложения 2. Перечень позволяет систематизировать, а в отдельных случаях и оптимизировать перечень потенциально опасных объектов и технических устройств, подлежащих указанию в лицензии, и упростить для соискателей лицензии и лицензиатов подготовку заявления при обращении за получением лицензии, внесением в нее изменений

Поэтому из общей совокупности потенциально опасных объектов и технических устройств во избежание двойного регулирования в этой области нет смысла в выделении отдельных терминов «котельные» и «технические устройства», как это было сделано в Указе № 450, или уточнений п. 137 Положения № 450, для выполнения каких работ и (или) оказания услуг не требуется получения лицензии.

Например, не подлежат лицензированию работы (услуги) по проектированию большинства технических устройств и потенциально опасных объектов; избирательно лицензируются работы (услуги) по монтажу, наладке, ремонту, обслуживанию и техническому диагностированию потенциально опасных объектов, технических устройств; оптимизирован перечень технических устройств оборудования, работающего под избыточным давлением, объектов по добыче и обогащению полезных ископаемых, объектов металлургического, прокатного и литейного производства, объектов газораспределительной системы и газопотребления и т.д.

Так, согласно п. 4.2 приложения 2 к Закону № 213-З в отношении котельных, в т.ч. передвижных транспортабельных и блочно-модульных, мощностью более 200 кВт независимо от мощности установленных в них котлов, использующих газообразные, жидкие и твердые виды топлива, лицензируемыми работами и (или) услугами в области промышленной безопасности являются проектирование, монтаж, наладка, ремонт, обслуживание, но не техническое диагностирование.

Долицензионные и лицензионные требования, предъявляемые к соискателям лицензии, и лицензионные требования, предъявляемые к лицензиатам

Законом № 213-З конкретизированы долицензионные и лицензионные требования, предъявляемые к соискателям лицензии, и лицензионные требования, предъявляемые к лицензиатам.

Долицензионные требования (ст. 89 Закона № 213-З) сокращены, в отличие от лицензионных требований и условий, предъявляемых к соискателю лицензии (п. 138 Положения № 450), не включают требования о назначении не менее двух лиц, ответственных за ведение работ при выполнении работ и (или) оказании услуг лицензируемого вида деятельности, а также о наличии программ (планов) технического переоснащения производств, предусматривающих замену и модернизацию технологических линий.

Долицензионное требование о наличии в штате работников теперь сформулировано следующим образом: «наличие в штате не менее 3 работников (технических руководителей, специалистов, рабочих), обеспечивающих в полном объеме выполнение заявленных работ, оказание услуг, для которых эта работа является основным местом работы, имеющих квалификацию для осуществления лицензируемого вида деятельности, прошедших подготовку и проверку знаний по вопросам промышленной безопасности в порядке и случаях, установленных Министерством по чрезвычайным ситуациям», что позволяет соискателям лицензии и лицензиатам объективнее оценивать количество необходимых для выполнения тех или иных заявленных к лицензированию работ (услуг) работников при подготовке к прохождению экспертизы соответствия.

Статья 90 Закона № 213-З вносит изменения в лицензионные требования по сравнению с п. 139 Положения № 450.

Экспертиза соответствия возможностей лицензиата лицензионным требованиям для работ и (или) услуг, составляющих деятельность, связанную с опасными производственными объектами, потенциально опасными объектами, техническими устройствами, проводится не реже 1 раза в 3 года (до 01.01.2023 – не реже 1 раза в 2 года). Периодичность проведения экспертизы увеличена в рамках либерализации бизнеса в соответствии с Декретом Президента от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства».

Требование п. 139 Положения № 450 о соблюдении сроков проведения технического диагностирования и (или) технического освидетельствования эксплуатируемого оборудования (потенциально опасных объектов, подлежащих регистрации в Госпромнадзоре, а также технических устройств, включенных в перечень потенциально опасных объектов и эксплуатируемых на них технических устройств, подлежащих экспертизе промышленной безопасности), не включено в ст. 90 Закона № 213-З. Вместо этого включено требование о функционировании системы контроля за качеством осуществления лицензируемого вида деятельности и подготовки (переподготовки) работников, которая подразумевает своевременное техническое диагностирование и (или) техническое освидетельствование эксплуатируемого оборудования.

Упразднен упрощенный порядок лицензирования, практика применения которого показала, что данный порядок для большинства воспользовавшихся им лицензиатов сопряжен со значительными финансовыми и репутационными рисками ввиду изначально необъективной оценки этими лицензиатами соответствия своих возможностей лицензионным требованиям и условиям, Тем самым положения п. 142 Положения № 450 теряют силу.

НПА, принятые в развитие Закона № 213-З

В рамках реализации Закона № 213-З разработаны:

Постановление МЧС от 14.12.2022 № 78 «О разработке и функционировании систем контроля», включающее Инструкцию о порядке разработки и функционирования системы контроля за качеством осуществления лицензируемого вида деятельности в области промышленной безопасности и подготовки (переподготовки) работников соискателя лицензии, лицензиата (документ вступил в силу с 01.01.2023)

Система контроля разрабатывается соискателем лицензии, лицензиатом на основании анализа нормативных документов.

Основным документом системы контроля является Положение о системе контроля. Положение о системе контроля определяет порядок функционирования системы контроля и утверждается приказом руководителя соискателя лицензии, лицензиата.

В Положении о системе контроля указываются:

● работы и (или) услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности в области промышленной безопасности, которые соискатель лицензии, лицензиат планирует осуществлять (осуществляет);

● перечень нормативных документов;

● квалификационные требования (уровень подготовки, образование, периодичность повышения квалификации и иные) к работникам, в т.ч. находящимся в гражданско-правовых отношениях с соискателем лицензии, лицензиатом, которые будут выполнять (выполняют) работы и (или) оказывать (оказывают) услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности в области промышленной безопасности;

● порядок выполнения работ и (или) оказания услуг, установленный нормативными документами;

● порядок контроля качества выполненных работ и (или) оказанных услуг, перечень лиц (структурных подразделений) в соответствии с организационно-штатной структурой, обеспечивающих надлежащее выполнение работ и (или) оказание услуг, а также проведение контроля;

● порядок оформления исполнительской документации по результатам выполнения работ и (или) оказания услуг (журналов, актов, протоколов и иных);

● ответственность работников, в т.ч. находящихся в гражданско-правовых отношениях с соискателем лицензии, лицензиатом, за выполнение работ и (или) оказание услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности в области промышленной безопасности, с нарушением (отступлением от) требований нормативных документов;

● порядок внесения изменений в Положение о системе контроля.

Функционирование системы контроля должно обеспечивать выполнение лицензиатом требований нормативных документов.

Постановление МЧС от 14.12.2022 № 76 «Об утверждении Положения о порядке проведения экспертизы соответствия возможностей соискателя лицензии долицензионным требованиям, лицензиата лицензионным требованиям в области промышленной безопасности» (далее – Положение) (документ вступил в силу с 01.01.2023).

Положение конкретизирует, в каких случаях экспертиза проводится на предмет соответствия долицензионным требованиям, а в каких – на предмет соответствия лицензионным требованиям.

Экспертиза соответствия возможностей соискателя лицензии долицензионным требованиям проводится до принятия решения о предоставлении, об отказе в предоставлении лицензии, об изменении, об отказе в изменении лицензии в части включения в нее сведений об обособленных подразделениях, расширения перечня работ и (или) услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности.

Экспертиза соответствия возможностей лицензиата лицензионным требованиям проводится до принятия решения об изменении лицензии в случаях, предусмотренных ч. 1 п. 2, п. 3 и 4, ч. 2 п. 5 ст. 24 Закона № 213-З.

Экспертиза соответствия возможностей лицензиата лицензионным требованиям (для работ и (или) услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, указанных в абз. 3, 4 подп. 2.2 п. 2 ст. 86 Закона № 213-З) (далее – экспертиза для подтверждения лицензии) проводится Госпромнадзором не реже 1 раза в 3 года для подтверждения лицензиатом лицензионных требований, указанных в абз. 4 ст. 90 Закона № 213-З.

Необходимость данного уточнения вызвана тем, что согласно терминам и определениям Закона № 213-З соискателем лицензии является лицо, обратившееся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии, лицензиатом – лицо, которому предоставлена лицензия. Вместе с тем в той части, в которой в лицензию вносились изменения по расширению перечня выполняемых работ и (или) услуг либо обособленных подразделений, ранее не указанных в лицензии, лицензия, по сути, предоставлялась, поскольку ранее добавляемые работы и (или) услуги, составляющие лицензируемый вид деятельности, лицензиатом либо его обособленным подразделением не выполнялись. В связи с чем предъявить к лицензиату лицензионные требования в полном объеме не представлялось возможным, а именно невозможно было определить соответствие лицензиата требованиям, установленным в абз. 3–5 ст. 90 Закона № 213-З2.

Например, в лицензии содержатся работы по монтажу и ремонту оборудования, работающего под избыточным давлением (котлы), лицензиат через год обратился за внесением в вышеуказанную лицензию изменений в части расширения перечня работ и (или) услуг на проектирование объектов газораспределительной системы и газопотребления, на наладку, ремонт приборов и устройств безопасности грузоподъемных кранов и обслуживание литейного оборудования2.

Экспертиза проводится с выездом на место нахождения соискателя лицензии, лицензиата, его подразделений, которыми планируется осуществление (осуществляются) работ(ы) и (или) услуг(и), составляющих лицензируемый вид деятельности в области промышленной безопасности, в т.ч. на место расположения инженерно-технической производственной базы, лаборатории, с целью изучения, анализа и оценки достоверности информации, указанной соискателем лицензии, лицензиатом в представленных (в т.ч. в ходе проведения экспертизы) документах и (или) сведениях, необходимых для принятия решения по вопросам лицензирования, готовности соискателя лицензии, лицензиата к осуществлению лицензируемого вида деятельности в области промышленной безопасности. Также при проведении экспертизы оценивается состояние инженерно-технической производственной базы, удостоверяется ее наличие (п. 9 Положения).

В Положении с учетом практического опыта, а также в связи с ограничением срока проведения экспертизы (не должен превышать 10 рабочих дней), большим объемом исполнительской документации, подлежащей анализу при наличии в лицензии лицензиата большого количества работ и (или) услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности, предусматривается изучение специалистом Госпромнадзора документов и сведений, подтверждающих соответствие лицензиата лицензионному требованию, установленному в абз. 3 ст. 90 Закона № 213-З, осуществлять путем выборочного анализа выполненных лицензиатом работ и (или) услуг.

Для единообразного оформления специалистами Госпромнадзора результатов экспертизы разработаны формы заключений, свидетельствующих о соответствии или несоответствии возможностей соискателя лицензии долицензионным требованиям, лицензиата лицензионным требованиям.

Библиография

1. Новое в законодательстве о лицензировании деятельности в области промышленной безопасности [Электронный ресурс]. – Режим доступа https://gospromnadzor.mchs.gov.by/novosti/410282/.

2. Обоснование необходимости принятия проекта постановления Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь «Об утверждении порядка проведения экспертизы соответствия возможностей соискателя лицензии долицензионным требованиям, лицензиата лицензионным требованиям в области промышленной безопасности» [Электронный ресурс]. – Режим доступа https://forumpravo.by/upload/pdf/Obosnovanie_proekt_postanovlenie_MCHS_10.11.2022.pdf – Дата доступа: 10.11.2022.