Обращения граждан и юридических лиц: правовое регулирование и правоприменительная практика

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 марта 2023 г.

В материале, созданном по итогам вебинара по теме «Обращения граждан и юридических лиц: правовое регулирование и правоприменительная практика», акцентируется внимание на работе с обращениями граждан и юрлиц, подготовке и подаче различных видов обращений, даются ответы на вопросы участников вебинара.

СОДЕРЖАНИЕ

Пункт 1. Перечень основных НПА, регулирующих работу с обращениями граждан и юрлиц

Пункт 2. Рекомендации для подготовки ответов на обращения

Пункт 3. Рекомендации для подготовки и подачи различных видов обращений

Пункт 4. Перспективные направления совершенствования законодательства об обращениях граждан и юрлиц и практики его применения

Пункт 5. Ответы на поступившие вопросы

Пункт 1. Перечень основных НПА, регулирующих работу с обращениями граждан и юрлиц

НПА, регулирующие работу с обращениями граждан и юрлиц:

● Конституция (ст. 40);

● Закон от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее – Закон № 300-З);

● Директива Президента от 27.12.2006 № 2 «О дебюрократизации государственного аппарата и повышении качества обеспечения жизнедеятельности населения»;

● Указ Президента от 15.10.2007 № 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» (далее – Указ № 498);

● постановление Совета Министров от 16.03.2005 № 285 «О некоторых вопросах организации работы с книгой замечаний и предложений»;

● постановление Совета Министров от 30.12.2011 № 1786 «О порядке ведения делопроизводства по обращениям граждан и юридических лиц»;

● постановление Совета Министров от 23.07.2012 № 667 «О некоторых вопросах работы с обращениями граждан и юридических лиц»;

● постановление Совета Министров от 19.12.2022 № 877 «Об изменении постановлений Совета Министров Республики Беларусь от 16 марта 2005 г. № 285 и от 30 декабря 2011 г. № 1786»;

● постановление Совета Министров от 30.12.2022 № 986 «О системе учета и обработки обращений» (далее – Постановление № 986).

Основные новеллы Закона № 300-З и принятых в его развитие НПА:

1. Изменен порядка подачи электронных обращений в госорганы и организации.

Ранее электронные обращения могли подаваться при помощи электронной почты и (или) специальных форм на сайтах соответствующих госорганов и организаций. С 02.01.2023 подача электронных обращений возможна только с помощью государственной единой (интегрированной) республиканской информационной системы учета и обработки обращений граждан и юрлиц (электронный адрес: «обращения.бел»).

2. Уточнен круг организаций, в которых ведутся книги замечаний и предложений.

Ведение книг замечаний и предложений сохраняется только у ИП и в организациях, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения (магазины, точки общепита, объекты ЖКХ, здравоохранения, иные подобные объекты).

3. Уточнен перечень случаев отказа в личном приеме, предварительной записи на личный прием.

Закон № 300-З предусматривает возможность отказа в личном приеме, предварительной записи на личный прием в случае, когда заявитель применяет технические средства (аудио- и видеозапись, кино- и фотосъемку) без согласия лица, проводящего личный прием, и отказывается остановить их применение.

4. Закреплен порядок рассмотрения письменных обращений, носящих массовый характер.

Предусматривается, что ответы на письменные обращения, носящие массовый характер, могут размещаться на официальном сайте организации в сети Интернет без направления ответов (уведомлений) заявителям (по аналогии с существующим порядком в отношении электронных обращений).

Также для правового обеспечения функционирования государственной единой (интегрированной) республиканской информационной системы учета и обработки обращений граждан и юрлиц принято Постановление № 986.

Владельцем указанной системы определено Минсвязи, а оператором системы выступает РУП «Центр цифрового развития».

Пункт 2. Рекомендации для подготовки ответов на обращения

При подготовке ответов на поступившие обращения граждан и юрлиц необходимо учитывать следующие моменты:

● учитывать частые изменения в законодательстве, регламентирующем работу с обращениями граждан и юрлиц, проверять ссылки на НПА в ответе, учитывать требования к ответу, содержащиеся в Законе № 300-З и иных НПА;

● не следует злоупотреблять объемом ответа, следует сосредоточиться на положениях, важных для заявителя;

● учитывать пределы своей компетенции. Следует помнить, что правом осуществлять официальное толкование спорных моментов в законодательстве наделены только уполномоченные госорганы;

● следует собирать и анализировать при необходимости дополнительную информацию при подготовке ответа на вопрос (от устных консультаций от коллег до письменных запросов в иные органы или организации);

● учитывать тот факт, что ответ может быть использован в суде, в иных госорганах, быть освещенным в СМИ, размещен в сети Интернет и стать доступным для неопределенного круга лиц и т.д.

При подготовке ответов на обращения следует учитывать, что несоблюдение соответствующего законодательства может быть основанием для привлечения к дисциплинарной или административной ответственности.

Так, п. 11 Указа № 498 закрепляет, что вышестоящий орган по каждому случаю ненадлежащего рассмотрения подчиненными или входящими в его состав (систему) организациями обращений направляет их руководителю представление о привлечении должностных лиц, допустивших нарушение порядка рассмотрения обращений, к дисциплинарной ответственности, а при выявлении в течение года повторного нарушения этими должностными лицами порядка рассмотрения обращений – представление о применении к данным лицам более строгой меры дисциплинарного взыскания вплоть до освобождения от занимаемой должности.

В случае выявления в подчиненных или входящих в состав (систему) организациях нарушений законодательства об обращениях граждан и юрлиц вышестоящий орган принимает решение о привлечении к дисциплинарной ответственности руководителей этих организаций либо сообщает о таких нарушениях органам, ведущим административный процесс, для рассмотрения вопроса о привлечении виновных лиц к административной ответственности.

Законодательство предусматривает также административную ответственность за нарушение законодательства об обращениях граждан и юрлиц.

Отметим, что не любое нарушение законодательства об обращениях граждан и юрлиц влечет административную ответственность, а лишь действия, прямо указанные в ст. 10.10 КоАП.

Пункт 3. Рекомендации для подготовки и подачи различных видов обращений

Общие рекомендации для всех форм обращений. При подготовке обращения любой формы следует учитывать общие требования законодательства.

Согласно п. 1 ст. 10 Закона № 300-З обращения подаются заявителями в письменной или электронной форме, а также излагаются в устной форме. Письменные обращения подаются нарочным (курьером), посредством почтовой связи, в ходе личного приема, путем внесения замечаний и (или) предложений в книгу замечаний и предложений. Устные обращения излагаются в ходе личного приема.

При оформлении обращения следует использовать общие правила делопроизводства в части размещения реквизитов, шрифтов и прочих элементов обращения.

Объем обращения не должен превышать 2–3 страниц. Завершать обращение необходимо четко сформулированными требованиями (предложениями).

Обращение необходимо подавать в строго определенном законодательством порядке, по установленной иерархии.

Обжалование ответов на обращения. На практике встречаются ситуации, когда заявитель не согласен с полученным ответом и намерен его обжаловать. Соответственно, это требует подготовки нового обращения с целью реализации права на обжалование, при этом нужно придерживать следующих рекомендаций:

● ответ на обращение целесообразно обжаловать как в административной иерархии (т.е. в вышестоящий орган), так и в контрольно-надзорные органы (органы прокуратуры, органы КГК) в пределах их компетенции;

● к обращению следует прикладывать результаты рассмотрения предыдущих обращений;

● текст не должен включать излишнюю эмоциональность, не следует также включать в текст обращения пространные рассуждения о несправедливости и другие отвлеченные мысли;

● обращение не должно содержать необоснованных обвинений, даже если это жалоба;

● если заявитель уже обращался в госорган или организацию по какому-либо вопросу и намерен обжаловать полученный ответ, обязательно следует приложить предыдущие ответы госоргана или организации;

● в качестве приложений можно использовать документы, подтверждающие точку зрения заявителя, фотографии, видеофайлы, схемы, публикации в СМИ и т.д.;

● персональные характеристики заявителя также могут сыграть роль при разрешении обращения (награды, звания, социальные характеристики – инвалид, ветеран и т.д.).

Рекомендации по подготовке и направлению электронных обращений. С 02.01.2023 все электронные обращения подаются только через государственную единую (интегрированную) республиканскую информационную систему учета и обработки обращений граждан и юрлиц («обращения.бел»).

Для регистрации в указанной системе достаточно электронной почты и номера мобильного телефона. Также при регистрации можно использовать ЭЦП либо ID-карту.

При регистрации необходимо указать гражданство, имя пользователя (для целей сайта выбирается произвольно), а также ФИО. Также указывается, проживает ли регистрируемое лицо в Республике Беларусь или за ее пределами, а также адрес регистрации.

После регистрации на сайте на указанный номер мобильного телефона приходит соответствующий пароль для завершения регистрации.

Поскольку оператором системы выступает РУП «Центр цифрового развития» на сайте указаны номера телефонов, электронной почты, а также рубрика «Задать вопрос администратору». Соответственно, при возникновении проблем следует воспользоваться любым из обозначенных информационных каналов.

Также необходимо использовать следующие возможности, которые предоставляет электронная форма обращения:

● возможность создать на своем компьютере папку для всех материалов по обращению. При этом структурировать ее можно по удобному для заявителя критерию (хронологический, предметный и т.д.);

● в случае получения письменного ответа или необходимости сохранения для переписки важной дополнительной информации – следует сканировать тексты и хранить их в папке по конкретному делу;

● электронный формат позволяет в качестве приложений использовать фотографии, видеофайлы, схемы и т.д. Такие возможности также можно использовать.

Рекомендации при подаче обращений посредством книги замечаний и предложений. При использовании книги замечаний и предложений необходимо учитывать следующие рекомендации:

● до внесения записей в книгу замечаний и предложений необходимо убедиться, что представлен действительный экземпляр указанной книги. Для этого следует обратить внимание, что книга должна быть выполнена полиграфическим способом и содержать установленные законодательством реквизиты;

● записи в книгу замечаний и предложений следует вносить четким разборчивым почерком;

● по внесении записи в книгу замечаний и предложений рекомендуется попросить разрешения сфотографировать сделанную запись либо сделать копию записи. Это может пригодиться в дальнейшей переписке либо при обращении в соответствующие инстанции за помощью.

Рекомендации при подаче обращений посредством личного приема:

● в случае подачи обращения посредством личного приема нужно учитывать следующее: необходимо всегда заблаговременно записываться на личный прием к должностному лицу, при этом в ходе личного приема можно передать письменное обращение;

● на личном приеме следует вести себя уверенно и корректно, не допускать грубых и нетактичных выражений;

● в ходе личного приема не стоит прибегать к агрессии и угрожать должностным лицам жалобами в вышестоящие инстанции;

● в изложении своей проблемы следует быть лаконичным, заранее продумать алгоритм изложения материала и конкретные вопросы должностному лицу, чтобы прием не прошел впустую.

Пункт 4. Перспективные направления совершенствования законодательства об обращениях граждан и юрлиц и практики его применения

В настоящее время можно отметить следующие проблемы действующего законодательства и правоприменительной практики в сфере работы с обращениями граждан:

● большое число обращений, поступающих в госорганы и организации;

● злоупотребление правом на обращение со стороны отдельных физлиц, их безнаказанность;

● искаженное понимание сути института обращений отдельными руководителями (восприятие всех обращений как жалоб, вольная трактовка тенденций к росту/сокращению числа обращений и т.д.);

● рост популярности электронных обращений при несовершенной работе с ними, в т.ч. в части идентификации заявителя (частично решено созданием системы «обращения.бел»).

В качестве путей преодоления названных проблем можно предложить следующие:

● развитие альтернативных механизмов решения проблем населения, не требующих применение таких инструментов, как обращения граждан (например, система «115.бел» для решения проблем в сфере ЖКХ);

● формирование и развитие практики применения ст. 8¹ Закона № 300-З в части обращения в суд для взыскания с заявителей расходов, понесенных в связи с рассмотрением систематически направляемых (три и более раза в течение года) необоснованных обращений в одну и ту же организацию, к одному и тому же ИП от одного и того же заявителя, а также обращений, содержащих заведомо ложные сведения;

● повышение уровня компетентности руководителей и специалистов в сфере обращений граждан посредством соответствующих образовательных программ;

● размещение большего объема данных, аккумулируемого в госорганах, в открытом доступе, что минимизирует практику направления запросов по поводу предоставления информации.

Пункт 5. Ответы на поступившие вопросы

Вопрос 1.

1. Имеет ли право гражданин обращаться с электронным обращением в ОАО в связи с тем, что ОАО не является госорганом или госорганизацией?

Согласно ч. 1 п. 1 ст. 3 Закона № 300-З граждане Республики Беларусь реализуют право на обращение путем подачи (внесения) в т.ч. электронных обращений в госорганы и иные госорганизации.

В соответствии с п. 1 ст. 25 Закона № 300-З электронные обращения подаются в госорганы и иные госорганизации посредством системы учета и обработки обращений и подлежат рассмотрению в порядке, установленном для рассмотрения письменных обращений, с учетом особенностей, предусмотренных ст. 25 Закона № 300-З.

В силу подп. 2.3 п. 2 Постановления № 986 пользователями системы учета и обработки обращений являются госорганы и иные госорганизации, заявители.

Таким образом, действующее законодательство не предусматривает реализацию права на обращение в негосударственные организации в электронной форме, а равно не налагает на них обязанность регистрироваться в системе «обращения.бел».

2. Обязано ли ОАО направлять ответ гражданину на указанное электронное обращение и разъяснять, что в соответствии с законодательством ОАО не обязано отвечать по существу, т.к. в адрес ОАО не направляются электронные обращения?

В указанной ситуации у ОАО не возникает юридической обязанности направлять ответ на поступившее электронное обращение, однако в целях минимизации потенциальных конфликтных ситуаций целесообразно направление уведомления заявителю о возможных способах направления обращения в адрес ОАО (например, письменных).

3. Каким образом направляется ответ: на электронную почту гражданина, указанную в обращении, либо направлением письма по почте (гражданин в обращении просил направить ответ на его электронную почту)?

Поскольку юридическая обязанность по направлению ответа на обращение в указанной ситуации отсутствует, целесообразно направить информацию о возможных способах обращения (например, письменных) по адресу и в форме, указанной заявителем.

Вопрос 2.

Нужно ли вести книгу замечаний и предложений в библиотеках, являющихся структурными подразделениями госучреждения, которые расположены в сельской местности (вне места расположения главного учреждения)?

Согласно п. 12 Положения о порядке выдачи, ведения и хранения книги замечаний и предложений, утв. Постановлением № 285, книга ведется:

● в организации, у ИП, реализующих товары, выполняющих работы, оказывающих услуги;

● в обособленном подразделении организации, реализующей товары, выполняющей работы, оказывающей услуги, которое расположено вне места нахождения данной организации.

Перечень № 285 включает в т.ч. сферу культуры (кассы театрально-зрелищных организаций и культурно-просветительных учреждений, расположенные вне мест нахождения этих организаций и учреждений).

Таким образом, обязанность по ведению книги у библиотеки, являющейся структурным подразделением госучреждения, возникнет только в случае, если в библиотеке предусмотрена касса, через которую оплачиваются услуги для пользователей библиотеки.

Вопрос 3.

Необходимо ли вести книгу замечаний и предложений в случае, если организация осуществляет только оптовую торговлю (указанное направление не является основным видом экономической деятельности)?

Перечень № 285 содержит в т.ч.:

● торговые объекты (за исключением передвижных средств разносной торговли);

● торговые места.

Согласно подп. 1.35 п. 1 ст. 1 Закона от 08.01.2014 № 128-З «О государственном регулировании торговли и общественного питания» торговый объект – капстроение (здание, сооружение), изолированное помещение или их части либо временная конструкция, не являющаяся капстроением (зданием, сооружением), изолированным помещением или их частями, оснащенные торговым и иным оборудованием для продажи товаров, а также передвижной торговый объект и передвижные средства разносной торговли.

Таким образом, законодатель сформулировал общую норму, в которой указал, что книга ведется на любых торговых объектах (за исключением передвижных средств разносной торговли) и торговых местах. В указанной норме нет ограничений в части видов торговли. Таким образом, предполагается, что в приведенной ситуации ведение книги необходимо.

Вопрос 4.

Функционирует ли в настоящее время сайт «обращения.бел»?

Система уже функционирует. Целесообразно проверить визуализацию сайта на разных носителях (на мобильном телефоне, ноутбуке), при сохранении технических проблем возможна помощь непосредственно у оператора: app_info@ddc.by, 145 («обращения.бел/contacts»).

Вопрос 5.

В рамках исполнения требований Закона № 300-З нужно ли ОАО (100 % акций принадлежит государству) регистрироваться в системе учета и обработки обращений?

Представляется сложным дать однозначный ответ на поставленный вопрос. Проблема заключается в том, что Закон № 300-З (ст. 3, 25) и Постановление № 986 содержат нормы, которые предусматривают использование госорганами и иными госорганизациями государственной единой (интегрированной) республиканской информационной системы учета и обработки обращений граждан и юрлиц.

В то же время ни Закон № 300-З, ни Постановление № 986 не раскрывают содержание используемого термина «иные госорганизации».

В различных НПА указанный термин имеет различное значение.

Так, согласно ст. 1 Закона от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» госорганизации – УП, учреждения, гособъединения и иные юрлица, имущество которых находится в собственности государства или его административно-территориальной единицы и закреплено за ними на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В соответствии с п. 3 Указа Президента от 21.03.2022 № 112 «Об особенностях использования арендного жилья» госорганизации – республиканские и коммунальные унитарные предприятия, гособъединения и иные юрлица, имущество которых находится в госсобственности и закрепляется за ними на праве хозяйственного ведения либо оперативного управления.

В целях однозначного разрешения указанного вопроса представляется целесообразным обратиться за разъяснением в компетентный госорган, например, в Минсвязи как к владельцу системы либо в РУП «Центр цифрового развития» как к оператору системы.