Правовое регулирование неплатежеспособности в Республике Беларусь
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 28 февраля 2023 г.
Анализируется система государственного правового регулирования неплатежеспособности и управления ею в Республике Беларусь в соответствии с Законом от 13.12.2022 № 227-З «Об урегулировании неплатежеспособности».
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Банковский кодекс (далее – БК)
● Закон от 13.12.2022 № 227-З «Об урегулировании неплатежеспособности» (далее – Закон № 227-З)
● Закон от 13.07.2012 № 415-З «Об экономической несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон № 415-З)
● Закон от 23.07.2008 № 424-З «О Совете Министров Республики Беларусь» (далее – Закон № 424-З)
● Положение о Министерстве экономики Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров от 29.07.2006 № 967 (далее – Положение № 967)
Закон № 227-З в своем наименовании содержит указание на урегулирование неплатежеспособности. В связи с этим появляется надежда, что Закон № 227-З существенно изменен и содержит много новых нормативных правовых предписаний, посвященных предупреждению несостоятельности и банкротства, урегулированию спорных вопросов самими участниками этих общественных отношений в первую очередь самим должником и его кредиторами на более ранних, внесудебных и досудебных стадиях. Урегулирование предполагает некую договоренность спорящих сторон без вмешательства извне с целью прекращения имеющегося конфликта. Посредник, переговорщик, наблюдатель может привлекаться для урегулирования конфликта, но не постоянное внешнее управление. Для бизнеса и предпринимательства стабильность, свобода и самостоятельность всегда имели важное значение.
В п. 34 ст. 1 Закона № 227-З под урегулированием неплатежеспособности понимается совокупность мер и процедур, применяемых в отношении должника, в целях:
1) предупреждения его несостоятельности или банкротства;
2) либо обеспечения эффективной хозяйственной (экономической) деятельности и восстановления платежеспособности должника-юрлица, а также осуществления расчетов с его кредиторами в соответствии с установленной очередностью (в санации);
3) либо ликвидации должника-юрлица или прекращения деятельности должника-ИП, продажи их имущества и максимально возможного удовлетворения требований их кредиторов в соответствии с установленной очередностью (в ликвидационном производстве).
Словосочетание «применяемых в отношении должника» означает, что меры и процедуры используются кем-то со стороны.
Но из Закона № 227-З не понятно, включается ли судебный порядок рассмотрения дел о несостоятельности или банкротстве в совокупность мер и процедур по урегулированию неплатежеспособности. Ответ будет скорее отрицательный, поскольку правосудие – это строго определенная законом процессуальная деятельность только судов (судей) по рассмотрению дел по существу, в т.ч. дел о несостоятельности и банкротстве.
На основании п. 24 ст. 1 Закона № 227-З неплатежеспособность – это финансовое состояние должника, характеризующее его неспособность исполнить денежные обязательства, обязанность по уплате обязательных платежей и (или) обязательства по выплате зарплаты и произведению иных выплат в соответствии с законодательством о труде, срок исполнения которых наступил.
Примечание
Это фактически повторение имеющегося в Законе № 415-З определения неплатежеспособности. Согласно ст. 1 Закона № 415-З неплатежеспособность – это неспособность в полном объеме удовлетворить требования кредитора (кредиторов) по платежным обязательствам, а также по обязательствам, вытекающим из трудовых и связанных с ними отношений.
Экспертное мнение
Если учесть, что Закон № 227-З полностью или частично повторяет нормативные правовые предписания действующего Закона № 415-З более чем на 70 %, то можно предположить, что, скорее всего, термин «урегулирование» использовано в нем больше для приукрашения, а не для смысловой нагрузки. Дело в том, что регулировать способность или неспособность платить деньги по обязательствам – это приоритетное дело самого должника и его кредитора, а не внешних управляющих. Но и в таком случае термин «урегулирование» может означать некую систему госорганов, общественных и иных организаций, наделенных полномочиями по принятию перечисленного выше комплекса мер и процедур.
Также следует проанализировать, изменилась ли система компетентных органов в Законе № 227-З?
Некоторым госорганам и их компетенции по регулированию общественных отношений в сфере неплатежеспособности в Законе № 227-З посвящены отдельные статьи или их части, о других госорганах и иных организациях указано не очень понятно, о третьих – ничего не говорится.
В ст. 2 Закона № 227-З, посвященной перечню общественных отношений, регулируемых Законом № 227-З, ничего не указано о системе органов по управлению и регулированию неплатежеспособности.
Далее в системе госорганов следует назвать Президента. В п. 2 ст. 2 Закона № 227-З названы его исключительные полномочия: может устанавливать основания для приостановления любой процедуры, применяемой при рассмотрении дела о несостоятельности или банкротстве, предусматривать изъятия, в т.ч. индивидуального правового характера, из сферы правового регулирования Закона № 227-З, а также особенности проведения процедур в производстве по делам о несостоятельности или банкротстве отдельных должников или категорий должников.
Глава государства также наделен правом согласования устанавливаемых Правительством порядка и размера вознаграждения управляющему по делу о банкротстве из бюджета при отсутствии или недостаточности средств у должника (ст. 54 Закона № 227-З) и иными правами.
В ст. 12 Закона № 227-З подробно описаны правомочия Совета Министров в сфере урегулирования неплатежеспособности. Но и в этом случае остается большое количество нестыковок и проблемных вопросов.
Например, в под. 1.1 п. 1 ст. 12 Закона № 227-З указано, что Правительство в сфере урегулирования неплатежеспособности обеспечивает проведение единой госполитики. В отношении госорганов и организаций, подчиненных Правительству, механизм обеспечения единой госполитики понятен. А как быть с судами и другими органами и организациями, не подчиненными Правительству? Поэтому по действующему Закону № 415-З и была установлена практика совместных действий и решений Правительства и соответствующих органов в отношении единой госполитики в вопросах несостоятельности и банкротства.
Аналогичная проблема и в отношении права Правительства по координации деятельности госорганов при реализации полномочий в процедурах, применяемых в ходе производства по делу о несостоятельности или банкротстве.
Кроме того, в Законе № 227-З сделана неудачная попытка в рамках одной статьи (п. 2 ст. 12 Закона № 227-З) сформулировать полномочия всех госорганов в сфере урегулирования неплатежеспособности, независимо от их функционального отношения к теме несостоятельности.
Справочно
Согласно п. 1 ст. 7 Закона от 01.06.2022 № 175-З «О государственной службе» госорган – это образованная в соответствии с Конституцией, иными законодательными актами организация, осуществляющая государственно-властные полномочия в соответствующей сфере (области) государственной деятельности.
В законодательных актах, регулирующих деятельность отдельных госорганов, как правило, ничего не сказано о несостоятельности и банкротстве, о правах и обязанностях этих органов по отношению к таким вопросам. Поэтому в огромном массиве действующего законодательства госорганы мало обращают внимание на законы о несостоятельности, неплатежеспособности, банкротстве, а руководствуются законами, регулирующими основную деятельность соответствующих органов. Особенно, если в системе таких госорганов нет неплатежеспособных организаций или имеется их небольшое количество.
Наглядный, но противоположный пример с Национальным банком. В БК, которым руководствуется в своей повседневной деятельности и Национальный банк, есть ссылки на законодательство об экономической несостоятельности и банкротстве (ст. 102, 1181, 124 и др. БК), имеются и нормативные правовые предписания о банкротстве банков (ст. 1341 и др. БК). И Национальный банк активнее иных госорганов занимается этими вопросами.
При этом в Законе № 424-З, как ни странно, нет ни одного нормативного правового предписания о несостоятельности и банкротстве. Вероятно, из-за этого такие вопросы редко попадают в повестку дня заседаний Правительства, ими в основном занимается Минэкономики и Департамент по санации и банкротству Минэкономики.
Экспертное мнение
Достаточно в Законе № 424-З в блоке экономических полномочий прописать, что Совет Министров координирует деятельность госорганов по вопросам несостоятельности и банкротства для снятия многих проблем и организации более слаженной работы. Возможно, стоит ввести и соответствующую отчетность перед Правительством в качестве дисциплинирующего и стимулирующего фактора.
В ст. 14 Закона от 01.07.2010 № 142-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах» имеется лишь одна запись о праве КГК и его областных структур обращаться с заявлениями о несостоятельности (банкротстве) должников. При имеющихся широких полномочиях КГК и его структур по проверке и привлечения к ответственности следует подумать о наделении их правами по предупреждению неплатежеспособности проверяемых субъектов, их стимулированию к досудебному оздоровлению.
Не упоминаются термины «банкротство», «несостоятельность», «неплатежеспособность» в Положении о Министерстве архитектуры и строительства Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров от 31.07.2006 № 973, Положении о Министерстве сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров от 29.06.2011 № 867, Положении о Министерстве транспорта и коммуникаций Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров от 31.07.2006 № 985, Положении о Министерстве финансов Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров от 31.10.2001 № 1585 и других подобных актах законодательства. Исключение в этом случае составляет Положение № 967.
В п. 1 Положения № 967 указано, что Минэкономики является республиканским органом госуправления, подчиненным Правительству, проводящим госполитику в сфере макроэкономического анализа и прогнозирования, инвестиций, предпринимательства, экономической несостоятельности (банкротства).
Минэкономики координирует деятельность республиканских органов госуправления и иных госорганизаций, подчиненных Правительству, в указанных сферах.
Обеспечение функционирования института экономической несостоятельности (банкротства) названо в Положении № 967 одним из основных направлений деятельности Минэкономики.
Экспертное мнение
Приводя в соответствие с новым Законом № 227-З действующее законодательство, Совету Министров, представляется, следует предложить в проект нового закона о местном управлении и самоуправлении новые задачи и обязанности республиканских органов управления, продублировать в подзаконных правовых актах роль каждого республиканского органа управления по вопросам неплатежеспособности, в т.ч. в отношении организаций, входящих в структуру этого республиканского органа управления.
В п. 2 ст. 12 Закона № 227-З задачи и обязанности республиканских госорганов изложены в общем виде, без конкретизации категории этих органов, их комплексного характера, возможностей и особенностей, присущих для неплатежеспособности организаций, входящих в эту отрасль. В частности, госорганы:
● обеспечивают в пределах своих полномочий реализацию госполитики в сфере урегулирования неплатежеспособности;
● принимают меры по предупреждению несостоятельности и банкротства госорганизаций (организаций с долей государства), которые находятся в подчинении (составе) этих госорганов или управление принадлежащими Республике Беларусь либо ее административно-территориальным единицам акциями (долями в уставном фонде) которых осуществляют эти госорганы; принимают решение о нецелесообразности дальнейшей реализации таких мер и др.
Если бы характерных особенностей в профилях деятельности министерств и ведомств не было, то можно было бы принять одно общее положение о министерствах, сократить их аппараты и на этом сэкономить бюджетные средства. Но особенности есть и их следует учитывать при наличии желания организовать эффективную работу республиканских органов управления в работе с неплатежеспособностью.
Например, Минсельхозпроду следует будет разрабатывать и учитывать особенности, присущие для сельскохозяйственной деятельности, а значит и неплатежеспособности организаций растениеводства и животноводства, рыболовства, рыбоводства, производства пищевых продуктов, семеноводства, сортоиспытания и т.п. Объективные причины неплатежеспособности у перечисленных организаций будут неодинаковы.
Аналогичный подход нужно выстраивать в комплексных видах деятельности Минстройархитектуры, Минтранса и др.
Государство в лице своих республиканских органов власти и управления должно иметь реальное представление и рычаги по изменению ситуации в этой сфере общественных отношений. Поскольку при недостаточной проработке форм и методов предупреждения финансовой несостоятельности и отсутствии целостной методологии восстановления платежеспособности положение большинства хозяйствующих субъектов с правовых позиций выглядит как фактический запуск схем «массовых банкротств», что выхолащивает общую концепцию стимулирования государством предпринимательской деятельности, идею стабилизации экономической системы и вытеснения неэффективных хозяйствующих субъектов из оборота (Право и экономическое развитие: проблемы государственного регулирования экономики: монография / В.К. Андреев, Л.В. Андреева, К.М. Арсланов и др.; отв. ред. В.А. Вайпан, М.А. Егорова. – М.: Юстицинформ, 2017. – 432 с. (электронная версия)).
Но не общие положения и абстрактное руководство требуются в настоящее время процессами неплатежеспособности, а конкретные шаги и комплексные планы по предупреждению, недопущению ее (досудебному и судебному оздоровлению), и, в исключительных случаях, – банкротству с ликвидацией.
Вывод
Во-первых, необходимо целенаправленно и постоянно продолжать осуществлять научные исследования в сфере экономической несостоятельности, которая подвергается динамичным изменениям на национальном уровне каждого государства.
Во-вторых, следует разработать концепцию и план предстоящих изменений и дополнений в действующее законодательство, вытекающих из Закона № 227-З.
В-третьих, целесообразно предусмотреть расширение возможности правового регулирования внесудебного и досудебного оздоровления субъектов предпринимательской деятельности на ранних стадиях, права, обязанности и ответственность собственников имущества должника, его учредителей (участников) или иных лиц, в т.ч. руководителей, имеющих право давать обязательные для должника указания.
