Обязательства по договору госзакупки и изменение условий такого договора
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 5 июня 2023 г.
Акцентируется внимание на вопросах правовой природы обязательств по договору госзакупки и изменении условий такого договора.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Гражданский кодекс (далее – ГК)
● Бюджетный кодекс (далее – БдК)
● Закон от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – Закон № 419-З)
● Положение о порядке формирования неизменной договорной (контрактной) цены на выполнение подрядных работ, утв. постановлением Совета Министров от 18.11.2011 № 1553 (далее – Положение № 1553)
● Правила заключения и исполнения договоров строительного подряда, утв. постановлением Совета Министров от 15.09.1998 № 1450 (далее – Постановление № 1450; Правила № 1450)
● постановление Совета Министров от 15.06.2019 № 395 «О реализации Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – Постановление № 395)
Договор госзакупки, заключаемый по результатам проведения процедур госзакупок, является сложным правовым явлением.
С теоретической точки зрения договор госзакупки – это теоретико-правовая конструкция, строящаяся на основе гражданско-правового договора конкретного типа, вида, разновидности, обусловленного предметом госзакупки, сформированная под влиянием частноправовых и публично-правовых элементов, находящихся в зависимости от вида процедуры госзакупки, подчиненная комплексному воздействию принципов правового регулирования обязательственных отношений, целей и принципов в сфере госзакупок, имеющих наднациональный характер, и согласующаяся с правом ЕАЭС (Амельченя, Ю.А. Система договоров в сфере государственных закупок / Ю.А. Амельченя. – Минск: Колорград, 2021. – С. 221, 222).
Договор госзакупки является следствием проведенной процедуры госзакупки, ее позитивным результатом. По общему правилу обязательным условием возникновения такого договорного обязательства является оплата обязательств по договору полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов (ст. 1 Закона № 419-З). Однако из этого общего правила имеются исключения, когда законодательство о госзакупках применяется для выбора контрагента с последующим заключением договора госзакупки, но в отсутствие бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов, в частности, они предусмотрены подп. 1.8 п. 1 Указа Президента от 23.11.2020 № 437 «О ведении лесного хозяйства и реализации древесины», п. 4 Положения о порядке закупок товаров (работ, услуг) за счет денежных средств, поступающих на специальный счет государственного учреждения «Оператор вторичных материальных ресурсов», утв. постановлением Совета Министров от 30.06.2020 № 388, постановлением Совета Министров от 15.12.2022 № 869 «О государственных закупках медицинских изделий, лекарственных средств и лечебного питания».
Именно публичный интерес при финансировании госзакупок за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов послужил в свое время основанием для вывода о том, что договору, заключаемому по результатам процедур госзакупок, присущи признаки публично-правового договора, административного договора. Хотя по содержанию регулируемых отношений и признавалось, что рассматриваемый договор включает гражданско-правовые обязательства и регулируется нормами гражданского законодательства. К слову, законодательство о госзакупках Республики Беларусь прямо закрепляет регулирование отношений в указанной сфере ГК (п. 1 ст. 3 Закона № 419-З). Но тем не менее указанное предписание не исключает применения бюджетного законодательства к соответствующим отношениям, поскольку БдК предписывает, что в случае расхождения акта бюджетного законодательства с актом другой отрасли права, содержащим нормы по вопросам регулирования бюджетных отношений, применяются положения акта бюджетного законодательства, за некоторым исключением (п. 5 ст. 3 БдК).
Экспертное мнение
Правовая природа обязательств по договору госзакупки, включающая элементы как частноправовые, так и публично-правовые, в определенной степени может обусловливать и применение норм об изменении договора. В частности, Закон № 419-З исходит из стабильности условий договора госзакупки, формулируя ее таким образом, что определенные условия договора могут изменяться только в случаях, установленных Законом № 419-З и Советом Министров. Речь об условиях о предмете госзакупки и требованиях к предмету госзакупки, его объеме (количестве), порядке оплаты, сроках исполнения обязательств поставщиком (подрядчиком, исполнителем), цене договора, ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение договора (п. 1 ст. 25 Закона № 419-З).
При этом формулировка самих оснований для изменения условий следующая: «допускается поставка товаров» (ч. 2 п. 1 ст. 25 Закона № 419-З), «допускается изменение условий договора» (подп. 1.8 п. 1 Постановления № 395).
Тем самым предполагается некоторая дискреция – поскольку это допустимые случаи, то при возникновении оснований для правомерного изменения указанных условий заказчик может оценить необходимость такой корректировки условий, учитывая возможности финансирования и иные обстоятельства, предопределяющие исполнение обязательств по договору. Такой подход представляется логичным, поскольку заказчик должен руководствоваться также предписаниями БдК, в соответствии с которыми получатели бюджетных средств обязаны в случае уменьшения распорядителем бюджетных средств размера ранее доведенных бюджетных ассигнований, приводящего к невозможности исполнения принятых бюджетных обязательств и заключенных договоров (соглашений), принять меры по корректировке указанных договоров (соглашений) по суммам, срокам и условиям выполнения (подп. 2.8 п. 2 ст. 82 БдК).
В указанном контексте интерес представляет норма об изменении цены для договора строительного подряда.
Так, с 20.05.2023 действует новая редакция Положения № 1553.
Пунктом 11 Положения № 1553 предусмотрено, что неизменная цена, в т.ч. по договорам, заключенным по результатам проведения процедур госзакупок, корректируется в случаях изменения:
1) налогового законодательства в части установления и (или) отмены налогов и отчислений в доходы соответствующих бюджетов, которые влияют на формирование неизменной цены, изменения налоговых ставок и объектов налогообложения, установления и (или) отмены налоговых льгот;
2) прогнозных индексов;
3) НПА в сфере ценообразования в строительстве;
4) проектной, в т.ч. сметной, документации по причине обнаружения недостатков технического и (или) счетного характера, а также в случае уточнения обстоятельств, которые невозможно было предусмотреть при ее разработке;
5) сроков выполнения подрядных работ, предусмотренных договором, при:
● нарушении заказчиком установленного договором порядка расчетов, графика платежей;
● выявлении в ходе строительства дополнительных работ, влияющих на своевременное исполнение подрядчиком своих договорных обязательств;
● изменении даты начала выполнения подрядных работ и приостановления строительства (выполнения подрядных работ) на срок не более 3 мес. по обстоятельствам, не зависящим от сторон или зависящим от заказчика. При этом по обстоятельствам, зависящим от заказчика, при строительстве объектов, финансируемых за счет бюджетных и приравненных к ним средств, а также при строительстве жилых домов с господдержкой сумма корректировки неизменной цены по данному основанию оплачивается за счет собственных средств заказчика, за исключением случаев несвоевременного и (или) неполного обеспечения финансирования строительства объекта распорядителем бюджетных средств, лицом (лицами), осуществляющим (осуществляющими) финансирование строительства объекта.
Далее в п. 12 Положения № 1553 определено, в отношении каких работ осуществляется корректировка цены при наличии какого-либо из приведенных выше оснований.
Тем самым построение нормы п. 11 Положения № 1553 таким образом, что «неизменная цена корректируется в случаях изменения…», ставит вопрос о том, является ли это правом или обязанностью сторон осуществлять такую корректировку.
Но следует признать, что и в ранее действовавшей редакции Положения № 1553 (п. 10 Положения № 1553 (в ред. от 23.04.2020)) формулировка была аналогичной («неизменная цена корректируется в случаях изменения»). И в контексте ранее действовавшей нормы практика исходила из следующего.
Во-первых, в п. 10 Положения № 1553 (в ред. от 23.04.2020) содержались исчерпывающие перечни случаев, когда неизменная договорная (контрактная) цена может корректироваться (п. 10 постановления Пленума ВХС от 19.09.2012 № 6 «О некоторых вопросах рассмотрения дел, возникающих из договоров строительного подряда»).
Вместе с тем высказывались мнения о том, что требования п. 10 Положения № 1553 (в ред. от 23.04.2020) «должны применяться сторонами по договору строительного подряда в обязательном порядке».
Во-вторых, невключение в условия договора оснований для корректировки неизменной цены не означало саму невозможность такого изменения.
В-третьих, действовало правило ст. 392 ГК о том, что договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законодательством. И если после заключения и до прекращения действия договора принят акт законодательства, устанавливающий обязательные для сторон правила, иные, чем те, которые действовали при заключении договора, то условия заключенного договора должны быть приведены в соответствие с законодательством, если иное не предусмотрено законодательством. Иными словами, при изменении законодательства стороны должны привести договор в соответствие с ним.
В-четвертых, Минстройархитектуры, комментируя одно из оснований для изменения цены в Положении № 1553 (в ред. от 23.04.2020), указало на то, что «на законодательном уровне приняты меры, позволяющие корректировать договорную (контрактную) цену и график строительства (производства работ) с учетом изменения сроков строительства в результате приостановки путем применения прогнозного индекса, действующего на новые периоды выполнения работ, согласно откорректированному графику (сдвигается график и, соответственно, применяются индексы согласно новым периодам)» (письмо Минстройархитектуры от 16.11.2022 № 04-3-02/15170 «О корректировке договорной (контрактной) цены при приостановлении строительства»).
Представляется, что из приведенной нормы усматривается, скорее, возможность, нежели обязанность для сторон изменения цены при наличии соответствующих оснований.
Судебная практика исходила из того, что наличие лишь порядка корректировки договорной цены на основании Положения № 1553 (в ред. от 23.04.2020) не подменяет собой соблюдение порядка изменения существенных условий договора и само Положение № 1553 (в ред. от 23.04.2020), равно как и разъяснения Минстройархитектуры (в частности, упоминается письмо Минстройархитектуры от 20.03.2013 № 10-02/2396 «О рассмотрении обращения»), не регулирует порядок изменения существенных условий договора (решение экономического суда Гомельской области от 29.09.2022 дело № 153ЭИП22736).
Изменение существенных условий производилось с учетом ГК, в частности, п. 2 ст. 394, когда изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законодательством либо в установленном законодательством порядке, и Постановления № 1450.
Учитывая изложенное, предполагается, что и с 20.05.2023 применение Положения № 1553 должно осуществляться в русле сформированных подходов. Однако утверждать о том, что п. 11 Положения № 1553 устанавливает безусловную обязанность изменения условий договора сторонами в части изменения цены, не представляется возможным. В качестве аргументов следует сослаться на п. 1 ст. 25 Закона № 419-З, нормы которого не носят императивного характера для сторон договора госзакупки в части их изменения по ряду оснований, включая цену. Также само Положение № 1553 не содержит оснований для изменения существенных условий договора, к числу которых относится цена, закреплен только порядок корректировки неизменной цены. В связи с этим изменение цены возможно по общим правилам гражданского законодательства – п. 2 ст. 394, ст. 420, 421 ГК, а также Правил № 1450, в частности, п. 72 Правил № 1450. Помимо этого, подлежат применению и предписания бюджетного законодательства, в частности, подп. 2.8 п. 2 ст. 82 БдК, которые являются обязательными для заказчика.
