Антикоррупционное ограничение по использованию имущества во внеслужебных интересах

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 25 апреля 2024 г.

Акцентируется внимание на специальных ограничениях, установленных для государственных должностных лиц, соблюдение которых позволяет не допустить использования такими лицами своего служебного положения и связанных с ним возможностей для извлечения противоправной выгоды.

СОДЕРЖАНИЕ

Пункт 1. Общие положения

Пункт 2. Общая характеристика ограничения по использованию имущества во внеслужебных интересах

Пункт 3. Имущество госорганизации, организации с преобладающей долей государства в уставном фонде

Пункт 4. Средства финансового, материально-технического, информационного обеспечения и другое имущество

Пункт 5. Имущество, предоставленное ГДЛ для исполнения служебных (трудовых) обязанностей

Пункт 6. Использование имущества госорганизации в личных и иных внеслужебных интересах

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Гражданский кодекс (далее – ГК)

● Трудовой кодекс (далее – ТК)

● Уголовный кодекс (далее – УК)

● Кодекс об образовании (далее – Кодекс)

● Закон от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» (далее – Закон № 305-З)

● Закон от 01.06.2022 № 175-З «О государственной службе» (далее – Закон № 175-З)

Пункт 1. Общие положения

Законом № 305-З для государственных должностных лиц (далее – ГДЛ) установлен ряд специальных ограничений, соблюдение которых, по мнению законодателя, имеет профилактический эффект и позволяет не допустить использования этими лицами своего служебного положения и связанных с ним возможностей для извлечения противоправной выгоды.

Ограничения, установленные для ГДЛ в ст. 17–20 Закона № 305-З, включаются в письменное обязательство, предусмотренное ст. 16 Закона № 305-З (далее – обязательство), которое подписывает лицо, претендующее на занятие должности ГДЛ, а в ряде случаев – лицо, уже занимающее такую должность.

Нарушение некоторых ограничений является правонарушением, создающим условия для коррупции (ст. 25 Закона № 305-З), а некоторых – коррупционным правонарушением (ст. 37 Закона № 305-З).

Пункт 2. Общая характеристика ограничения по использованию имущества во внеслужебных интересах

В соответствии с абз. 11 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З ГДЛ не вправе, если иное не предусмотрено законодательными актами и постановлениями Совета Министров, использовать в личных и иных внеслужебных интересах средства финансового, материально-технического, информационного обеспечения и другое имущество, которое одновременно:

● является имуществом госоргана, иной госорганизации, организации, в уставном фонде которой 50 % и более долей (акций) находится в собственности государства и (или) его административно-территориальных единиц (далее – организация с преобладающей долей государства в уставном фонде);

● предоставлено ГДЛ для исполнения служебных (трудовых) обязанностей.

Ограничение по использованию имущества включается в обязательство, а его нарушение признается коррупционным правонарушением, предусмотренным абз. 10 ч. 1 ст. 37 Закона № 305-З.

За нарушение ограничения по использованию имущества ГДЛ подлежит привлечению к дисциплинарной ответственности как за совершение коррупционного правонарушения и (или) нарушение обязательства вплоть до освобождения от занимаемой должности (увольнения) (абз. 3 ч. 1 ст. 43 Закона № 305-З).

Аналогичное ограничение для лиц, приравненных к ГДЛ, в Законе № 305-З не установлено.

Пункт 3. Имущество госорганизации, организации с преобладающей долей государства в уставном фонде

Перечень организаций, на имущество которых распространяется анализируемое ограничение, фактически охватывает все организации, упомянутые в абз. 3 ст. 1 Закона № 305-З при определении круга лиц, являющихся ГДЛ:

● Палата представителей и Совет Республики Национального собрания, местные Советы депутатов, Следственный комитет, органы внутренних дел, органы и подразделения по ЧС, Вооруженные Силы, другие войска и воинские формирования, государственные УП, госучреждения, гособъединения, другие госорганы и иные госорганизации;

● организации с преобладающей долей государства в уставных фондах.

К организациям, уставные фонды которых делятся на акции, относятся АО, а на доли – в т.ч. хозяйственные товарищества, ООО и ОДО (п. 1 ст. 63 ГК, ч. 1 ст. 65, ч. 1 ст. 91, ч. 1 ст. 112 Закона от 09.12.1992 № 2020-XII «О хозяйственных обществах» (далее – Закон № 2020-XII) и др.).

Доли (акции) в уставных фондах организаций, как правило, могут принадлежать в т.ч. государству.

Однако, например, доли в уставных фондах крестьянских (фермерских) хозяйств не могут находиться в собственности государства (п. 1 ст. 4, п. 1 ст. 5, п. 5 ст. 6, п. 1 ст. 8 Закона от 18.02.1991 № 611-XІІ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и др.).

В Законе № 305-З не разъясняется, что следует понимать под имуществом госорганизации, организации с преобладающей долей государства в уставном фонде.

Системный анализ ГК, Закона № 305-З, Закона от 12.07.2013 № 57-З «О бухгалтерском учете и отчетности» (далее – Закон № 57-З) и иных актов законодательства свидетельствует, что имущество организации – это имущество, которое принадлежит организации на праве собственности или ином вещном праве.

Так, например, из ст. 44, 59, 113 ГК, абз. 13 ст. 1 Закона № 305-З, ч. 2 ст. 9, ст. 31 Закона № 2020-XII следует, что:

● имущество госорганизации (РУП и КУП и др.) находится в собственности государства и закреплено за этой организацией на праве хозяйственного ведения или оперативного управления;

● имущество ЧУП находится в частной собственности физлица (совместной собственности супругов) либо юрлица и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения;

● имущество хозобщества принадлежит ему на праве собственности.

При этом организация может владеть и пользоваться не только имуществом, которое принадлежит ей на вещном праве, но и имуществом других юридических и физических лиц, которое получено организацией в силу обязательственных отношений с такими лицами, в частности, по договору аренды или безвозмездного пользования.

При этом, например, из подп. 1.12 п. 1 Указа Президента от 16.05.2023 № 138 «Об аренде и безвозмездном пользовании имуществом» (далее – Указ № 138), п. 3 и 17 приложения 1 к Указу № 138 усматривается, что в безвозмездное пользование перечисленных в Указе № 138 госорганов и иных госорганизаций может передаваться недвижимое имущество, находящееся не только в госсобственности, но и в собственности хозобществ, более 50 % акций (долей в уставных фондах) которых находится в собственности государства.

С учетом изложенного полагаем, что нормативные правовые предписания абз. 11 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З ограничивают право ГДЛ использовать в личных и иных внеслужебных интересах предоставленное ему для исполнения служебных (трудовых) обязанностей имущество, которое находится в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении:

● госорганизации, организации с преобладающей долей государства в уставном фонде (далее – госорганизация), в которой ГДЛ занимает соответствующую должность (далее – наниматель ГДЛ);

● иной госорганизации и передано нанимателю ГДЛ в аренду, безвозмездное пользование или по другим основаниям, предусмотренным законодательством.

Полагаем также, что нормативные правовые предписания абз. 11 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З не распространяются на предоставленное ГДЛ для исполнения служебных (трудовых) обязанностей имущество, которое одновременно:

● находится в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении негосударственной организации, кроме организации с преобладающей долей государства в уставном фонде;

● получено нанимателем ГДЛ в аренду, безвозмездное пользование или по другим основаниям, предусмотренным законодательством.

Пункт 4. Средства финансового, материально-технического, информационного обеспечения и другое имущество

Ограничение по использованию имущества распространяется на любое имущество госорганизации, которое предоставлено ГДЛ для исполнения служебных (трудовых) обязанностей.

С учетом требований абз. 9 ст. 1 Закона № 305-З под имуществом в контексте абз. 11 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З следует понимать недвижимые и движимые вещи (включая деньги и ценные бумаги), а также иное имущество, в т.ч. имущественные права, установленные гражданским законодательством.

В абзаце 11 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З приведены некоторые примеры такого имущества:

● средства финансового обеспечения;

● средства материально-технического обеспечения;

● средства информационного обеспечения.

В Законе № 305-З не разъясняется, что именно относится к таким средствам.

В общепринятом значении средства – это приспособления, устройства, орудия, иное имущество, необходимые для достижения чего-либо, в т.ч. для осуществления какой-либо деятельности.

В законодательстве применительно к деятельности различных организаций и коллегиальных структур широко используются, однако чаще всего не толкуются термины «финансовое обеспечение», «материально-техническое обеспечение» и «информационное обеспечение» (ст. 14 Закона № 305-З, подп. 1.1 п. 1 ст. 46 Бюджетного кодекса, ст. 45–54 Кодекса об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, ст. 71, 107, гл. 17, ст. 217 Кодекса, п. 3 Положения о порядке материально-технического обеспечения Следственного комитета, утв. Указом Президента от 11.06.2012 № 262, и др.).

По мнению автора, из нормативных правовых предписаний законодательства следует, что применительно к организациям:

● средства финансового обеспечения – денежные средства для финансирования деятельности организаций;

● средства материально-технического обеспечения – средства, составляющие материально-техническую базу организаций, необходимую для решения стоящих перед ними производственных и иных задач (земельные участки, капстроения (здания, сооружения), транспортные средства, оргтехника, телефонные аппараты, инструменты, оборудование, приборы, оружие, боеприпасы, ГСМ, канцелярские товары и др.);

● средства информационного обеспечения – средства информационных технологий и телекоммуникаций, информационные ресурсы и информационные системы, программные средства, необходимые организациям для работы с информацией (поиск, получение, обработка, накопление, хранение, распространение, предоставление и др.).

Пункт 5. Имущество, предоставленное ГДЛ для исполнения служебных (трудовых) обязанностей

Нормативные правовые предписания абз. 11 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З ограничивают право ГДЛ по использованию в личных и иных внеслужебных интересах только такого имущества госорганизации, которое предоставлено ГДЛ для исполнения служебных (трудовых) обязанностей.

В ТК и иных актах трудового законодательства термин «трудовые обязанности» широко используется, однако не толкуется.

Из требований трудового законодательства следует, что трудовые обязанности работника – это обязанности работника в соответствии с ТК, тарифно-квалификационными справочниками и другими актами законодательства о труде, должностными инструкциями, правилами внутреннего трудового распорядка, приказами (распоряжениями) нанимателя и иными ЛПА нанимателя, трудовым договором (контрактом) (п. 5 постановления Пленума Верховного Суда от 26.03.2002 № 2 «О применении судами законодательства о материальной ответственности работников за ущерб, причиненный нанимателю при исполнении трудовых обязанностей», п. 3 постановления Пленума Верховного Суда от 28.06.2012 № 4 «О практике применения судами законодательства о трудовой дисциплине и дисциплинарной ответственности работников»).

Вместо термина «трудовые обязанности» в НПА, устанавливающих правовой статус:

● государственных гражданских служащих (далее – гражданские служащие), используется термин «служебные обязанности»;

● военнослужащих и служащих военизированных организаций (Следственный комитет, Государственный комитет судебных экспертиз, органы внутренних дел, органы финансовых расследований КГК, органы и подразделения по ЧС), используются термины «служебные обязанности» и «должностные обязанности».

При этом термины «служебные обязанности» и «должностные обязанности» означают совокупность обязанностей гражданских служащих, военнослужащих и служащих военизированных организаций, которые определены контрактами, должностными инструкциями и положениями, правилами внутреннего трудового распорядка, общевоинскими уставами Вооруженных Сил и другими документами (ст. 3, 9, 15 Закона № 175-З, ст. 24 Закона № 100-З, ст. 25, 28, 32 Закона № 263-З, ст. 8, 9, 14 Закона № 414-З, ст. 13, 15, 16 Закона № 403-З и др.).

Термин «должностные обязанности» используется также:

● в Законе № 305-З – наряду с термином «служебные (трудовые) обязанности» (ч. 4 ст. 16 и ч. 3 ст. 21 Закона № 305-З);

● в некоторых актах трудового законодательства – для обозначения обязанностей служащих (ст. 1 ТК, Общие положения Единого квалификационного справочника должностей служащих, утв. постановлением Минтруда и соцзащиты от 02.01.2012 № 1, др.).

Для правильной оценки действий ГДЛ по использованию в личных и иных внеслужебных интересах имущества госорганизации необходимо:

● определить круг служебных (трудовых) обязанностей ГДЛ;

● получить достаточные доказательства того, что ГДЛ использовало в личных и иных внеслужебных интересах имущество госорганизации, которое было предоставлено ему для исполнения трудовых обязанностей.

Наиболее весомым доказательством факта предоставления ГДЛ конкретного имущества госорганизации является подписанный ГДЛ документ, подтверждающий получение такого имущества.

Трудовое законодательство не регламентирует порядок документального оформления предоставления работнику имущества для исполнения трудовых обязанностей.

Такой порядок может быть урегулирован ЛПА организации.

Например, если с ГДЛ в соответствии с законодательством заключен договор о полной индивидуальной материальной ответственности, на основании такого договора конкретное имущество может быть предоставлено ГДЛ по акту приема-передачи, расписке, акту инвентаризации и приема-передачи имущества при смене материально ответственных лиц и др.

ГДЛ, с которым не может быть заключен договор о полной индивидуальной материальной ответственности, имущество может быть предоставлено для исполнения трудовых обязанностей на основании приказа, акта, накладной, доверенности или другого документа, в т.ч. относящегося к категории разовых документов (п. 2 ст. 404 ТК), например, приказа о закреплении имущества, приказа о предоставлении имущества, акта приема-передачи имущества и др.

Нормативные правовые предписания абз. 11 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З не распространяются на использование ГДЛ в личных и иных внеслужебных интересах:

● имущества госорганизации, которое не предоставлялось ГДЛ для исполнения трудовых обязанностей;

● личного имущества ГДЛ, которое используется им как в личных интересах, так и для нужд нанимателя (ст. 106 ТК).

Пункт 6. Использование имущества госорганизации в личных и иных внеслужебных интересах

В рамках анализируемого ограничения ГДЛ не вправе использовать имущество госорганизации, предоставленное ему для исполнения трудовых обязанностей (далее – госимущество), в личных и иных внеслужебных интересах.

В практике правоприменения использование имущества рассматривается как совокупность действий, направленных на извлечение из имущества полезных свойств, получение дохода или другой выгоды от его применения.

Термин «внеслужебные интересы» применяется в контексте не только ограничения по использованию имущества, но и в других нормативных правовых предписаниях Закона № 305-З, например, в:

● абз. 11 ч. 1 ст. 17, абз. 6 ч. 1 ст. 25 Закона № 305-З – при описании ограничения по использованию ГДЛ или приравненным к нему лицом в личных и иных внеслужебных интересах информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено, полученной при исполнении им трудовых обязанностей (далее – служебная информация), а также при определении состава соответствующего правонарушения, создающего условия для коррупции;

● абз. 4 ч. 1 ст. 25 Закона № 305-З – при определении состава правонарушения, создающего условия для коррупции, связанного с использованием ГДЛ и приравненным к нему лицом служебного положения при решении вопросов, затрагивающих его личные, групповые и иные внеслужебные интересы;

● абз. 9 ч. 1 ст. 25 Закона № 305-З – при определении состава правонарушения, создающего условия для коррупции, связанного с нарушением ГДЛ в личных, групповых и иных внеслужебных интересах установленного законодательными актами порядка рассмотрения обращений граждан и юрлиц и принятия решений по вопросам, входящим в его компетенцию.

В Законе № 305-З термин «внеслужебные интересы» не толкуется, но, как видно, в контексте Закона № 305-З является собирательным термином и охватывает в т.ч. личные и групповые интересы.

При этом обратим внимание, что в абз. 11 ч. 1 ст. 17, абз. 6 ч. 1 ст. 25, абз. 10 ч. 1 ст. 37 Закона № 305-З законодатель:

● ограничивает право ГДЛ по использованию госимущества, а также право ГДЛ и приравненных к ним лиц по использованию служебной информации в личных и иных внеслужебных интересах;

● не упоминает групповые интересы.

Определенную помощь в правильном толковании термина «внеслужебные интересы» оказывает системный анализ Закона № 305-З и связанных с ним других актов законодательства.

Так, в абз. 9 ч. 1 ст. 5 Закона № 305-З в систему мер борьбы с коррупцией включено установление правовых запретов в целях разграничения трудовых обязанностей и личных, групповых и иных внеслужебных интересов ГДЛ и приравненных к ним лиц.

По мнению автора, из таких положений Закона № 305-З следует, что в контексте Закона № 305-З внеслужебные интересы ГДЛ и приравненных к ним лиц противопоставляются интересам, которыми эти лица обязаны руководствоваться при исполнении трудовых обязанностей.

Другими словами, внеслужебные интересы – это интересы, не связанные с интересами службы (работы), противоположные служебным интересам.

В статьях 424 и 425 УК определены составы коррупционных преступлений, в которых используются понятия «совершение действий вопреки интересам службы» и «неисполнение действий вопреки интересам службы».

Хотя в ст. 424 и 425 УК и используется термин «служба», субъектами соответствующих коррупционных преступлений могут быть должностные лица, являющиеся не только гражданскими служащими и служащими военизированных организаций, но и любые другие должностные лица.

В контексте ст. 424 и 425 УК совершенными вопреки интересам службы признаются те действия (равно как и бездействие) должностного лица по службе, которыми нарушаются требования законности или объективной необходимости при принятии решения в соответствии с возложенными на должностное лицо полномочиями (ч. 2 п. 12 постановления Пленума Верховного Суда от 16.12.2004 № 12 «О судебной практике по делам о преступлениях против интересов службы (статьи 424–428 Уголовного кодекса Республики Беларусь)» (далее – Постановление № 12).

Применительно к использованию имущества организаций в законодательстве используется термин «служебные цели», который, по мнению автора, обозначает то же самое, что и термин «служебные интересы» (абз. 3 п. 4 ч. 1 ст. 261² ТК, абз. 4 подп. 8.8.1 п. 8, Положения о порядке и условиях заключения контрактов с руководителями организаций, утв. постановлением Совета Министров от 15.05.2007 № 604, п. 3 Указа Президента от 26.06.2023 № 191 «Об упорядочении приобретения и использования транспортных средств» (далее – Указ № 191) и др.).

Так, в п. 3 Указа № 191 под использованием юрлицом служебных и специальных легковых автомобилей в служебных целях понимается использование таких автомобилей для обеспечения деятельности юрлица и выполнения возложенных на него задач и функций.

С учетом изложенного полагаем, что ГДЛ использует госимущество в служебных интересах, если ГДЛ использует это имущество в интересах нанимателя, т.е. для обеспечения его деятельности и выполнения возложенных на него задач и функций.

При таком использовании госимущества ГДЛ совершает действия, направленные на то, чтобы извлечь для нанимателя из этого имущества полезные свойства и (или) получить для нанимателя выгоду от применения этого имущества.

При этом, как правило, использование ГДЛ госимущества в служебных интересах означает, что ГДЛ использует такое имущество в соответствии со своими трудовыми обязанностями, поскольку исполнение таких обязанностей всегда нацелено на удовлетворение определенных интересов нанимателя.

Однако использованием ГДЛ госимущества в служебных интересах следует признать и такое использование ГДЛ указанного имущества, которое прямо не вытекает из трудовых обязанностей ГДЛ, но осуществляется в интересах нанимателя, например, в ситуациях крайней необходимости для предотвращения у нанимателя катастрофы, производственной аварии, несчастных случаев, немедленного устранения их последствий.

В Законе № 305-З не разъясняется, какие интересы ГДЛ являются его личными интересами.

Системный анализ актов законодательства свидетельствует, что в них используются:

● наряду с терминами «личные интересы», «личный интерес» – схожий термин «личная заинтересованность»;

● термины «имущественный и иной личный интерес» и «корыстная и иная личная заинтересованность» (п. 2 ст. 424, п. 2 ст. 425, п. 2 ст. 426 УК, п. 2 ст. 7, п. 1 ст. 26 Закона от 18.07.2004 № 305-З «О нотариате и нотариальной деятельности», ч. 2 п. 14 Указа № 300, ч. 6 п. 23¹ Указа Президента от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» и др.).

Поскольку в Законе № 305-З не указано иное, следует констатировать, что в Законе № 305-З под личными интересами ГДЛ понимаются как его имущественные, так и неимущественные интересы.

Имущественные интересы ГДЛ охватывают его реальную или потенциальную имущественную выгоду – получение ГДЛ наличных или безналичных денежных средств, приобретение в собственность нового имущества, получение услуг имущественного характера и т.п.

Личные неимущественные интересы ГДЛ связаны с различными нематериальными благами (жизнь, здоровье, личная неприкосновенность, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и др.), могут вытекать из семейных и иных личных (например, дружеских) отношений, участия в политической, культурной, спортивной, иной общественной деятельности (ст. 151 ГК).

Личные неимущественные интересы ГДЛ могут также выражаться в стремлении, обусловленном такими побуждениями личного характера, как карьеризм, протекционизм, желание приукрасить действительное положение, получить взаимную услугу, скрыть свою некомпетентность и т.п. (ч. 2 п. 21 Постановления № 12).

Полагаем, что использование ГДЛ госимущества в иных внеслужебных интересах означает использование ГДЛ такого имущества не в интересах нанимателя, а для удовлетворения имущественных и личных неимущественных интересов родственников и друзей ГДЛ, иных физических и юридических лиц.

При таком использовании госимущества полезные свойства из него извлекают и (или) иную выгоду от его применения получают само ГДЛ или другие лица, которым ГДЛ предоставило это имущество.