Использование имущества в личных и иных внеслужебных интересах: комментарий к постановлению Совета Министров от 05.06.2023 № 373

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 29 апреля 2024 г.

Комментируются нормативные правовые предписания постановления Совета Министров от 05.06.2023 № 373 «Об использовании имущества в личных и иных внеслужебных интересах».

СОДЕРЖАНИЕ

Пункт 1. Общие положения

Пункт 2. Общая характеристика Постановления № 373

Пункт 3. Имущество госорганизаций, на которое распространяется действие Постановления № 373

Пункт 4. Порядок предоставления ГДЛ госимущества для использования во внеслужебных интересах

Пункт 5. Условия использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах

Пункт 6. Возмещение расходов, связанных с использованием ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах

Пункт 7. Использование ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах по прямому назначению

Пункт 8. Недопустимость использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах для осуществления определенных видов деятельности

Пункт 9. Недопустимость использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах, если это препятствует нормальной деятельности нанимателя ГДЛ и выполнению ГДЛ трудовых обязанностей

Пункт 10. Отсутствие у ГДЛ возможности получить имущество по гражданско-правовому договору

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Гражданский кодекс (далее – ГК)

● Трудовой кодекс (далее – ТК)

● Закон от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» (далее – Закон № 305-З)

● Закон от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 130-З)

● постановление Совета Министров от 05.06.2023 № 373 «Об использовании имущества в личных и иных внеслужебных интересах» (далее – Постановление № 373)

● Инструкция по делопроизводству в государственных органах, иных организациях, утв. постановлением Минюста от 19.01.2009 № 4 (далее – Инструкция № 4)

Пункт 1. Общие положения

Законом № 305-З для государственных должностных лиц (далее – ГДЛ) установлен ряд специальных ограничений, соблюдение которых, по мнению законодателя, имеет профилактический эффект и позволяет не допустить использования ГДЛ своего служебного положения и связанных с ним возможностей для извлечения противоправной выгоды.

В соответствии с абз. 11 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З ГДЛ не вправе, если иное не предусмотрено законодательными актами (Конституцией, законами, декретами, указами Президента) и постановлениями Совета Министров, использовать в личных и иных внеслужебных интересах (далее – внеслужебные интересы) средства финансового, материально-технического, информационного обеспечения и другое имущество, которое одновременно:

● является имуществом госоргана, иной госорганизации, организации, в уставном фонде которой 50 % и более долей (акций) находится в собственности государства и (или) его административно-территориальных единиц (далее – организация с преобладающей долей государства в уставном фонде);

● предоставлено ГДЛ для исполнения служебных (трудовых) обязанностей (далее – трудовые обязанности).

На основании абз. 11 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З принято Постановление № 373, нормативные правовые предписания которого анализируются в настоящем материале.

Пункт 2. Общая характеристика Постановления № 373

Из Постановления № 373 усматривается, что при определенных Постановлением № 373 условиях ГДЛ госорганизации, организации с преобладающей долей государства в уставном фонде (далее – госорганизация) вправе использовать во внеслужебных интересах средства финансового, материально-технического и информационного обеспечения, другое имущество госорганизации, предоставленное ему для исполнения трудовых обязанностей (далее – госимущество).

При этом в п. 2 Постановления № 373 установлен исчерпывающий перечень госорганизаций, на ГДЛ которых, если иное не предусмотрено законодательными актами, действие Постановления № 373 не распространяется:

● госорганы;

● администрации свободных (особых) экономических зон;

● бюджетные организации, не осуществляющие приносящую доходы деятельность.

В подпунктах 1.1, 1.4 п. 1 Постановления № 373 определены условия, при которых ГДЛ вправе использовать госимущество во внеслужебных интересах.

В подпункте 1.2 п. 1 Постановления № 373 установлен порядок предоставления ГДЛ госимущества для использования во внеслужебных интересах.

В подпункте 1.5 п. 1 Постановления № 373 установлено, что ГДЛ, которому госимущество предоставлено для использования во внеслужебных интересах, несет ответственность в соответствии с законодательством за его утрату, порчу или уничтожение.

Пункт 3. Имущество госорганизаций, на которое распространяется действие Постановления № 373

В Постановлении № 373 используются 2 различных понятия:

● ГДЛ госорганизации;

● имущество госорганизации.

При этом из Постановления № 373 недостаточно ясно, распространяются его требования только на имущество нанимателя ГДЛ (госорганизации, работником которой является ГДЛ) или на имущество как нанимателя ГДЛ, так и любой другой госорганизации.

Пункт 4. Порядок предоставления ГДЛ госимущества для использования во внеслужебных интересах

Из подпункта 1.2 п. 1 Постановления № 373 следует, что при необходимости использования госимущества во внеслужебных интересах ГДЛ должно обратиться к руководителю организации (нанимателю) с письменным ходатайством (далее – ходатайство), в котором привести доводы, обосновывающие необходимость использования такого имущества во внеслужебных интересах, в т.ч. конкретизировать эти интересы.

Ходатайство может быть оформлено в виде заявления, поскольку именно заявлениями, как правило, оформляются обращения работников к нанимателям с просьбой о реализации своих прав и (или) законных интересов, когда эти права и (или) законные интересы не нарушены. Об этом свидетельствуют, например, ч. 3 ст. 50, ч. 4 ст. 103¹, ч. 4 ст. 107, ч. 1 ст. 178, ч. 1 ст. 190 ТК и др. и унифицированная система организационно-распорядительной документации, утв. приказом Департамента по архивам и делопроизводству Минюста от 28.11.2019 № 41.

Наниматель – юридическое или физическое лицо, которому законодательством предоставлено право заключения и прекращения трудового договора с работником (абз. 7 ст. 1 ТК).

Руководитель организации – физлицо, которое в силу закона или учредительных документов организации осуществляет руководство организацией, в т.ч. выполняет функции ее единоличного исполнительного органа (ч. 1 ст. 252 ТК).

От имени нанимателя-юрлица выступает руководитель юрлица или уполномоченное им лицо (ст. 252 ТК, ст. 53 Закона от 09.12.1992 № 2020-XII «О хозяйственных обществах», п. 5 ст. 186 ГК и др.).

С учетом изложенного полагаем, что в контексте Постановления № 373 ГДЛ должно обратиться с ходатайством к руководителю организации как лицу, выступающему от имени нанимателя ГДЛ, или к лицу, уполномоченному руководителем организации.

Из подпункта 1.2 п. 1 Постановления № 373 также усматривается, что руководитель организации (наниматель) обязан рассмотреть ходатайство и принять решение о его удовлетворении либо об отказе в его удовлетворении в письменной форме.

К письменным решениям руководителя организации (нанимателя) по результатам рассмотрения ходатайства можно отнести, например:

● резолюцию на ходатайстве (п. 53, подп. 140.9 п. 140 Инструкции № 4);

● приказ или распоряжение (п. 93, 94 Инструкции № 4).

Несмотря на то, что для руководителя организации стороной трудового договора (контракта) выступает собственник имущества организации или уполномоченный им орган (организация) (ч. 1 ст. 254 ТК):

● руководитель организации является работником организации, должность которого предусматривается штатным расписанием организации;

● нанимателем в отношении руководителя организации является сама организация, в которой работает этот руководитель, а не собственник ее имущества или уполномоченный им орган (организация).

В связи с указанным представляется, что в контексте Постановления № 373 решение о предоставлении руководителю госорганизации, являющемуся ГДЛ, госимущества для использования во внеслужебных интересах принимается самим руководителем госорганизации.

Очевидно, что при принятии такого решения руководитель госорганизации окажется в ситуации, когда он не сможет быть объективным и беспристрастным, поскольку будет находиться под влиянием собственных личных интересов или, возможно, личных интересов своих супруга (супруги), близких родственников или свойственников, т.е. окажется в ситуации конфликта интересов (абз. 12 ст. 1 Закона № 305-З).

Поэтому до принятия указанного решения руководителю госорганизации следует в порядке, предусмотренном ст. 21 Закона № 305-З, принять меры по предотвращению соответствующего конфликта интересов.

Кроме того, в учредительных документах, ЛПА госорганизации, трудовом договоре (контракте) с руководителем госорганизации может быть предусмотрена необходимость получения у собственника имущества госорганизации или уполномоченного им органа (организации) согласия на предоставление руководителю госорганизации госимущества для использования во внеслужебных интересах.

Пункт 5. Условия использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах

В подпунктах 1.1 и 1.4 п. 1 Постановления № 373 определены 5 условий, при одновременном соблюдении которых ГДЛ вправе использовать госимущество во внеслужебных интересах.

По мнению автора, из Постановления № 373 следует, что наниматель ГДЛ:

● вправе принять решение о предоставлении ГДЛ госимущества для использования во внеслужебных интересах только при наличии достаточных данных, которые свидетельствуют, что до начала использования ГДЛ этого имущества во внеслужебных интересах соблюдены и в процессе его использования будут соблюдаться все условия, определенные Постановлением № 373;

● не вправе по своему усмотрению сокращать перечень указанных условий или изменять их содержание;

● обязан в пределах имеющихся возможностей осуществлять контроль за соблюдением указанных условий в процессе использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах, а также принимать меры по прекращению использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах при несоблюдении условий такого использования.

Кроме того, представляется, что до начала использования госимущества во внеслужебных интересах ГДЛ должно письменно подтвердить, что им соблюдены и будут соблюдаться впоследствии определенные подп. 1.1 и 1.4 п. 1 Постановления № 373 условия использования госимущества в таких интересах.

Сделать это ГДЛ может, например, в ходатайстве либо при ознакомлении с приказом (распоряжением) о предоставлении госимущества для использования во внеслужебных интересах.

Пункт 6. Возмещение расходов, связанных с использованием ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах

Первым и ключевым условием использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах является последующее возмещение расходов, фактически понесенных нанимателем ГДЛ в связи с таким использованием (подп. 1.1 п. 1 Постановления № 373).

Постановление № 373 не устанавливает состав указанных расходов и порядок их возмещения и обязывает нанимателя ГДЛ урегулировать соответствующие вопросы в своем ЛПА (подп. 1.3 п. 1 Постановления № 373).

К расходам нанимателя ГДЛ, связанным с использованием ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах, могут относиться, в частности, расходы на оплату:

● топлива и других ГСМ (например, при использовании транспортных средств);

● услуг электросвязи (например, при использовании телефонных аппаратов и (или) SIM-карт);

● расходных материалов для оргтехники;

● электроэнергии (при использовании имущества, потребляющего электроэнергию);

● ремонт госимущества, поврежденного при использовании его ГДЛ во внеслужебных интересах;

● амортизации.

Наниматель ГДЛ обязан обеспечить соблюдение указанного условия с учетом порядка, установленного ЛПА, например, путем своевременного предъявления ГДЛ требования возместить соответствующие расходы и осуществления контроля за их фактическим возмещением.

Пункт 7. Использование ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах по прямому назначению

ГДЛ вправе использовать госимущество во внеслужебных интересах только по прямому назначению (абз. 2 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373).

Термин «прямое назначение имущества» в Постановлении № 373 не толкуется и, по мнению автора, может пониматься как назначение, ради которого имущество было создано (например, прямое назначение легкового автомобиля – перевозка пассажиров и багажа, принтера – изготовление копий документов, стационарного телефонного аппарата – голосовая связь).

Прямое назначение, по которому ГДЛ обязано использовать госимущество во внеслужебных интересах, может быть конкретизировано в решении нанимателя ГДЛ о предоставлении ему этого имущества для использования в таких интересах.

Пункт 8. Недопустимость использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах для осуществления определенных видов деятельности

Использование ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах не должно быть:

● связано с осуществлением деятельности, запрещенной законодательством;

● направлено на извлечение ГДЛ прибыли, получение им льгот или иных преимуществ (абз. 3 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373).

Например, ГДЛ не вправе использовать госимущество для занятия предпринимательской деятельностью и экстремистской деятельностью, поскольку такая деятельность ГДЛ запрещена законодательными актами (абз. 2 ч. 1 ст. 17 Закона № 305-З, ч. 1 ст. 1 Закона от 04.01.2007 № 203-З «О противодействии экстремизму»).

Недостаточно ясно, что в абз. 3 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 понимается под прибылью, которую ГДЛ может извлечь от использования госимущества во внеслужебных интересах.

В общепринятом значении прибыль – это сумма превышения доходов от какой-либо деятельности над расходами на эту деятельность. Получать прибыль могут как физические, так и юридические лица.

Однако в действующем законодательстве (налоговое законодательство, законодательство о бухгалтерском учете и отчетности, государственной статистике и др.) регулируются вопросы, связанные с получением прибыли юрлицами. Применительно к физлицам, в т.ч. ИП, термин «прибыль», как правило, не используется, а речь идет о доходах физлиц.

Поскольку в абз. 4 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 речь идет о прибыли ГДЛ, т.е. прибыли физлица, полагаем, что в контексте этих предписаний прибыль следует рассматривать в общепринятом значении как сумму превышения доходов, полученных ГДЛ от какой-либо деятельности, над расходами на эту деятельность.

Так, например, Закон № 305-З не запрещает ГДЛ, кроме указанных в ч. 2 ст. 17 Закона № 305-З:

● выполнять иную оплачиваемую работу, которая не связана с исполнением обязанностей по месту основной работы и не является предпринимательской деятельностью (далее – иная оплачиваемая работа), в т.ч. заниматься видами деятельности, перечисленными в ч. 4 п. 1 ст. 1 ГК (ремесленная деятельность, репетиторство и др.);

● заниматься на неоплачиваемой основе любой деятельностью, не запрещенной законодательством (далее – занятие дополнительной деятельностью на неоплачиваемой основе).

ГДЛ, указанным в ч. 2 ст. 17 Закона № 305-З:

● выполнение иной оплачиваемой работы запрещено, за исключением некоторых видов деятельности (педагогическая деятельность в части реализации содержания образовательных программ, научная, культурная деятельность и др.);

● не запрещено заниматься дополнительной деятельностью на неоплачиваемой основе.

В связи с изложенным полагаем, что в контексте Постановления № 373 ГДЛ вправе использовать госимущество во внеслужебных интересах:

● при выполнении разрешенных видов иной оплачиваемой работы, если такая работа не связана с получением прибыли в общепринятом значении;

● при занятии дополнительной деятельностью на неоплачиваемой основе.

В Постановлении № 373 не разъясняется, что следует понимать под льготами и другими преимуществами, на получение которых может быть направлено использование ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах.

В Законе № 305-З термины «льготы» и «преимущества» применяются, но не толкуются (абз. 2 ст. 1, абз. 3 ч. 1 ст. 25, абз. 2–5 ч. 1 ст. 37 Закона № 305-З).

В общепринятом значении:

● преимущество – особое дополнительное право на что-либо, в т.ч. право не соблюдать определенные обязанности;

● льгота – разновидность преимуществ, состоящая в частичном освобождении одних субъектов от выполнения установленных правил, обязанностей или в облегчении условий их выполнения в целях выровнять фактическое неравенство этих субъектов с другими субъектами;

● привилегия – разновидность преимуществ, состоящая в предоставлении одним субъектам исключительных прав в целях узаконить неравенство этих субъектов с другими субъектами.

Пункт 9. Недопустимость использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах, если это препятствует нормальной деятельности нанимателя ГДЛ и выполнению ГДЛ трудовых обязанностей

Нормативные правовые предписания абз. 4 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 обязывают ГДЛ использовать госимущество во внеслужебных интересах таким образом, чтобы это не препятствовало нормальной деятельности нанимателя ГДЛ и выполнению ГДЛ своих трудовых обязанностей.

В контексте таких предписаний Постановления № 373 представляется, например, недопустимым разрешать ГДЛ использование госимущества во внеслужебных интересах в его нерабочее время, если это же время является рабочим временем для других работников, использующих соответствующее госимущество в служебных интересах.

Пункт 10. Отсутствие у ГДЛ возможности получить имущество по гражданско-правовому договору

Наиболее сложными для толкования являются нормативные правовые предписания абз. 5 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373, из которых с учетом абз. 1 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 следует, что ГДЛ вправе использовать госимущество во внеслужебных интересах, только если у ГДЛ отсутствует возможность получить имущество в пользование по договору оказания услуг, аренды (проката) (далее – гражданско-правовой договор).

В контексте указанных положений Постановления № 373 возникает вопрос: у ГДЛ должна отсутствовать возможность получить по гражданско-правовому договору имущество госорганизации, предоставленное ему для исполнения трудовых обязанностей, или другое аналогичное имущество?

Такой вопрос возникает в связи с тем, что:

● в абз. 5 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 используется сокращение «имущество», которое введено в подп. 1.1 п. 1 Постановления № 373;

● из подп. 1.1 п. 1 Постановления № 373 недостаточно ясно, для обозначения какого именно словосочетания введено указанное сокращение – «предоставленные ГДЛ для исполнения служебных (трудовых) обязанностей средства финансового, материально-технического и информационного обеспечения, другое имущество» либо «средства финансового, материально-технического и информационного обеспечения, другое имущество»;

● совместный анализ подп. 1.1 п. 1 Постановления № 373 и последующих структурных элементов Постановления № 373 свидетельствует, что сокращение «имущество» обозначает «средства финансового, материально-технического и информационного обеспечения, другое имущество» и не охватывает слова «предоставленные ГДЛ для исполнения служебных (трудовых) обязанностей».

При этом из смысла абз. 2-4 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373, в которых также используется сокращение «имущество», однозначно следует, что в них речь идет об имуществе, указанном в абз. 1 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373, т.е. имуществе госорганизации, которое предоставлено ГДЛ для исполнения трудовых обязанностей.

В результате из логики изложения подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 следует, что и в абз. 5 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 речь идет об отсутствии у ГДЛ возможности получить по гражданско-правовому договору имущество госорганизации, предоставленное ему для исполнения трудовых обязанностей.

Однако правильность такого толкования положений абз. 5 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 вызывает обоснованные сомнения.

Во-первых, представляется, что если какое-либо имущество принадлежит организации на вещном праве или ином законном основании и организация имеет объективную возможность предоставить это имущество своему работнику для использования во внеслужебных интересах, то у нее, как правило, нет правовых препятствий для того, чтобы предоставить это имущество по гражданско-правовому договору.

Во-вторых, если исходить из того, что в абз. 5 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 речь идет об имуществе госорганизации, которое предоставлено ГДЛ для исполнения трудовых обязанностей, то по логике Постановления № 373:

● ГДЛ до начала использования такого имущества во внеслужебных интересах фактически обязано подтвердить, что не имеет возможности получить это имущество у нанимателя по гражданско-правовому договору, а, следовательно, заявить, что наниматель не имеет возможности предоставить ему это имущество по такому договору;

● если впоследствии окажется, что у нанимателя имелась возможность предоставить ГДЛ такое имущество по гражданско-правовому договору, ГДЛ должно быть привлечено к ответственности за нарушение условий использования указанного имущества.

Однако очевидно, что ГДЛ не может утверждать об отсутствии у нанимателя возможности предоставить ему соответствующее имущество по гражданско-правовому договору и тем более нести ответственность за необоснованность такого утверждения. Об отсутствии такой возможности достоверно может знать только сам наниматель ГДЛ.

Полагаем, что если бы в абз. 5 подп. 1.4 п. 1 Постановления № 373 речь шла об имуществе госорганизации, которое предоставлено ГДЛ для исполнения трудовых обязанностей, то соответствующее условие использования ГДЛ такого имущества во внеслужебных интересах было бы целесообразно сформулировать как отсутствие у нанимателя (организации) возможности предоставить ГДЛ это имущество по гражданско-правовому договору, а не как отсутствие у ГДЛ возможности получить это имущество по такому договору.

При этом, по мнению автора:

● до начала использования госимущества во внеслужебных интересах ГДЛ должно письменно подтвердить, что у него отсутствует возможность получить аналогичное имущество по гражданско-правовому договору у других организаций или физлиц, а наниматель должен в пределах имеющихся возможностей проверить обоснованность соответствующих доводов ГДЛ;

● наниматель должен проверить, имеется ли у него самого возможность предоставить ГДЛ для использования во внеслужебных интересах аналогичное имущество по гражданско-правовому договору.

Возможны ситуации, когда после предоставления ГДЛ госимущества для использования во внеслужебных интересах выяснится, что ГДЛ умышленно ввело нанимателя в заблуждение об отсутствии возможности получить аналогичное имущество по гражданско-правовому договору у других организаций или физлиц, либо у нанимателя имелась возможность предоставить ГДЛ аналогичное имущество по гражданско-правовому договору.

Представляется, что в таких ситуациях следует принять меры в т.ч. по:

● прекращению использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах, если у ГДЛ сохранилась возможность получить аналогичное имущество по гражданско-правовому договору;

● привлечению к ответственности работников нанимателя, виновных в ненадлежащей подготовке решения о предоставлении ГДЛ госимущества для использования во внеслужебных интересах.

Кроме того, полагаем, что если в процессе использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах у ГДЛ появится возможность получить аналогичное имущество по гражданско-правовому договору у нанимателя, других организаций или физлиц, то использование ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах также должно быть прекращено. Инициативу в прекращении использования ГДЛ госимущества во внеслужебных интересах обязана проявить та сторона, которой стало известно о появлении у ГДЛ возможности получить аналогичное имущество по гражданско-правовому договору.