Новая редакция Инструкции по делопроизводству в государственных органах, иных организациях: терминология, область распространения, требования к организационному и правовому обеспечению делопроизводства в организациях. Часть 1

Читать «Новая редакция Инструкции по делопроизводству в государственных органах, иных организациях: терминология, область распространения, требования к организационному и правовому обеспечению делопроизводства в организациях. Часть 2»

Читать «Новая редакция Инструкции по делопроизводству в государственных органах, иных организациях: требования к организации документооборота, регистрация документов, построение информационно-поисковых систем по документам организации, составление номенклатуры дел, экспертиза ценности документов. Часть 3»

Читать «Новая редакция Инструкции по делопроизводству в государственных органах, иных организациях: порядок создания, обращения и хранения документов в электронном виде. Часть 4»

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 12 июня 2024 г.

Комментируются нормативные правовые предписания новой редакции Инструкции по делопроизводству в государственных органах, иных организациях, утв. постановлением Минюста от 19.01.2009 № 4.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Закон от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 130-З)

● постановление Минюста от 10.01.2024 № 2 «Об изменении постановления Министерства юстиции Республики Беларусь от 19 января 2009 г. № 4» (далее – Постановление № 2)

● Инструкция по делопроизводству в государственных органах, иных организациях, утв. постановлением Минюста от 19.01.2009 № 4 (далее – Инструкция № 4)

● Инструкция о порядке работы с электронными документами в государственных органах, иных организациях, утв. постановлением Минюста от 06.02.2019 № 19 (далее – Инструкция № 19)

● государственный стандарт Республики Беларусь СТБ 2059-2013 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», утв. постановлением Госстандарта от 29.03.2013 № 18 (далее – СТБ 2059-2013)

30.01.2024 в Национальном реестре правовых актов за № 8/41095 зарегистрировано Постановление № 2, согласно которому Инструкция № 4 изложена в новой редакции. Постановление № 2 вступает в силу с 01.07.2024.

Новая редакция Инструкции № 4 разработана с целью приведения ее положений в соответствие с предписаниями Закона № 130-З, иных актов законодательства, совершенствования правого регулирования делопроизводственных процессов в госорганах, иных организациях, обеспечения сохранности документов в течение сроков, установленных в НПА.

Исходя из заявленной цели была подготовлена Концепция проекта новой редакции Инструкции № 4. Непосредственная разработка осуществлялась в соответствии с Планом, утвержденным Министром юстиции С.Н. Хоменко 19.09.2023, на основании которого директором Департамента по архивам и делопроизводству О.Л. Воиновым был утвержден детальный план переработки Инструкции № 4.

Существенные изменения в нормативном регулировании делопроизводства согласно новой редакции Инструкции № 4:

1. Нормы новой редакции Инструкции № 4 приведены в соответствие с требованиями нормотворческой техники.

Так, из Инструкции № 4 исключены многочисленные положения рекомендательного характера, в т.ч. примеры, конструкции положений со словами «например», «как правило», «и др.», «и т.п.».

Согласно п. 2 ст. 27 Закона № 130-З обязательность соблюдения требований ТНПА в области технического нормирования и стандартизации определяется в соответствии с актами законодательства о техническом нормировании и стандартизации. Пунктом 1 ст. 23 Закона от 05.01.2004 № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» госстандарты являются добровольными для применения, за исключением случаев, которые не относятся к предмету регулирования Инструкции № 4. На этом основании из новой редакции Инструкции № 4 исключены отсылки к госстандарту СТБ 6.38-2016 «Унифицированные системы документации Республики Беларусь. Система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов», утв. постановлением Госстандарта от 26.10.2016 № 83.

2. Изменения терминологии Инструкции № 4.

Одним из требований п. 1 ст. 28 Закона № 130-З является единство терминологии в законодательстве, единообразие и однозначность терминологии НПА. Хотя в Инструкции № 4 содержались определения ряда используемых в ней терминов, для однозначного понимания и применения используемой терминологии термины и определения были выделены в отдельный пункт гл. 1 «Общие положения» новой редакции Инструкции № 4.

При разработке терминологического аппарата Инструкции № 4 использована также терминология Правил работы с документами в электронном виде в архивах государственных органов, иных организаций, утв. постановлением Минюста от 06.02.2019 № 20, и СТБ 2059-2013. При этом в новой редакции Инструкции № 4 определения ряда терминов, содержащихся в указанных НПА, скорректированы с целью их универсализации и однозначного толкования как при работе с документами на бумажном носителе, так и с документами в электронном виде (далее – ДЭВ), в т.ч. электронными документами (далее – ЭД).

Например, термин «реквизит документа» в СТБ 2059-2013 определяется как элемент оформления документа. Данное определение с некоторыми исключениями может быть применимо в отношении документов на бумажном носителе (Рыбаков А., Совершенствование терминологического аппарата, применяемого в сфере делопроизводства и архивного дела, в условиях цифровой трансформации общества // Архивы и делопроизводство. – 2023. – № 1. – С. 18–27). В то же время понятие реквизита используется для идентификации и описания ДЭВ, в т.ч. ЭД, и применяется, в частности, в Инструкции № 19. При этом некоторые реквизиты ДЭВ, в т.ч. ЭД, отражаются в самостоятельных информационных объектах (в регистрационно-контрольной карточке документа (далее – РКК), в информационном пакете, формируемом при передаче ДЭВ в архив), ряд реквизитов полностью либо частично отражается как в общей части ЭД, так и в РКК, в связи с чем они не могут рассматриваться в качестве элементов оформления документа. К тому же согласно ст. 1 Закона от 28.12.2009 № 113-З «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» одним из реквизитов, позволяющих установить целостность и подлинность ЭД, является ЭЦП, которую также нельзя рассматривать как элемент оформления ЭД.

На этом основании в определении термина «реквизит документа», включенного в новую редакцию Инструкции № 4, акцент сделан на его информационной сущности и задаче идентификации основной информации документа, которая содержится в его тексте («реквизит документа – информационный элемент, отражающий сведения о содержании документа и (или) его целевом назначении, авторстве, времени создания, получения, местонахождении в конкретный момент времени, связях с другими документами, управлении документом в течение времени»).

По этой же причине в новой редакции Инструкции № 4 скорректировано определение термина «резолюция», в котором слова «письменное указание» заменены словами «документированное указание» («резолюция – документированное указание руководителя, иного уполномоченного лица о порядке исполнения или использования документа»).

Термин «документирование» в новой редакции Инструкции № 4 определяется как «запись информации на различных носителях по установленным правилам», что позволяет оформлять резолюцию как в письменной форме на бумажном носителе, так и в электронной, не нарушая при этом логику и стройность терминологического аппарата Инструкции № 4.

В новую редакцию Инструкции № 4 включен ряд терминов, определения которых ранее не были нормативно закреплены ни в актах законодательства, ни в профильном терминологическом стандарте.

Так, термин «автоматизированная система документационного обеспечения управления» (далее – АС ДОУ) определяется как информационная система, предназначенная для автоматизации процессов документирования и организации работы с документами. Учитывая, что термин «организация работы с документами» определяется в Инструкции № 4 как «организация документооборота, оперативного хранения и использования документов в текущей деятельности организации», определение АС ДОУ акцентирует внимание на функциональных возможностях соответствующей информационной системы, которые не сводятся исключительно к обеспечению электронного документооборота.

Согласно определению Инструкции № 4 документооборот – это движение документов в организации с момента их получения или создания до завершения исполнения, отправки или направления в дело. Соответственно, понятие «электронный документооборот» предполагает лишь движение ДЭВ, в т.ч. ЭД, в пределах организации. Данное понятие не включает в себя такие делопроизводственные процессы, как документирование (создание документов, запись иной информации в процессе работы с документами), обеспечение оперативного хранения документов, экспертиза ценности и отбор документов для передачи на хранение в архив или выделения к уничтожению, составление описей электронных дел структурных подразделений и др.

На этом основании в Инструкции № 4 используется именно термин «АС ДОУ», а не широко распространенное в обиходе понятие «система электронного документооборота» (далее – СЭД). Термин АС ДОУ применяется для обозначения информационных систем, обладающих более широким, нежели СЭД, функционалом, также и в Инструкции № 19.

Для обозначения информационных систем, позволяющих осуществлять обмен ДЭВ, в т.ч. ЭД, между организациями, их обособленными структурными подразделениями в Инструкции № 4 используется понятие «информационные системы ведомственного (корпоративного) или межведомственного электронного документооборота», хотя его определение нормативно не закреплено. Наиболее известной такой системой является Система межведомственного электронного документооборота государственных органов Республики Беларусь (далее – СМДО). СМДО предназначена для автоматизации обмена электронными документами, подлинность и целостность которых подтверждаются с использованием сертификата открытого ключа, изданного Республиканским удостоверяющим центром Государственной системы управления открытыми ключами проверки электронной цифровой подписи (ГосСУОК). СМДО не является АС ДОУ, в ней не может обеспечиваться, например, оперативное хранение ЭД в течение установленных законодательством сроков, формирование ЭД в электронные дела, передача электронных дел в архив организации, а также обеспечение иных делопроизводственных процессов в соответствии с предписаниями Инструкции № 4.

В связи с тем, что в новую редакцию Инструкции № 4 не включены вызывавшие неоднозначное понимание понятия юридической силы и юридической значимости документа, из главы «Документирование управленческой деятельности» исключен перечень реквизитов, придающих документу юридическую силу и (или) юридическую значимость (наименование организации и (или) структурного подразделения – автора документа, дата документа, регистрационный индекс, подпись, гриф утверждения, печать, отметка о заверении копии).

3. Конкретизирована сфера применения Инструкции № 4.

В главе 1 «Общие положения» новой редакции Инструкции № 4 конкретизирована сфера ее применения.

В соответствии со ст. 26 Закона от 25.11.2011 № 323-З «Об архивном деле и делопроизводстве» республиканский орган госуправления в сфере архивного дела и делопроизводства устанавливает общие требования к документированию и организации работы с документами, разрабатывает правовые акты в сфере делопроизводства. Госорганы, иные организации и ИП обязаны соблюдать нормы и требования, предъявляемые к порядку оформления документов, их обработке и хранению.

На этом основании в п. 1 новой редакции Инструкции № 4 закреплено, что предметом ее правового регулирования являются общие требования к документированию управленческой деятельности, организации работы с документами, организационному и правовому обеспечению делопроизводства, распределению ответственности между работниками за ведение делопроизводства и сохранность документов в госорганах, иных организациях независимо от формы собственности и организационно-правовой формы.

В пункте 2 новой редакции Инструкции № 4 установлено, что ее положения распространяются на организационно-распорядительную документацию.

При определении сферы применения предписаний Инструкции № 4 ее разработчики использовали т.н. «системный подход», базовые принципы которого были разработаны в советском документоведении еще в 1970-х годах. В соответствии с принципами системного подхода классификация всех документов, которые образуются в деятельности госорганов и иных организаций, осуществляется по системам документации.

Система документации – это совокупность взаимоувязанных документов, применяемых в определенной сфере деятельности (госстандарт 6.10.1-95 «Унифицированные системы документации Республики Беларусь. Основные положения», утв. постановлением Комитета по стандартизации, метрологии и сертификации Минобразования от 16.03.1995 № 2). Системы документации, в свою очередь, подразделяются на подсистемы, которые включают в себя документы, отражающие содержание конкретных задач, реализуемых в рамках общего направления деятельности.

Основной наиболее крупной системой, в состав которой входят документы, образующиеся в деятельности всех организаций, является система управленческой документации. Согласно определению, включенному в новую редакцию Инструкции № 4, управленческая документация – это совокупность документов, образующихся в процессе реализации функций госуправления, местного самоуправления, управления организацией (организациями). В состав системы управленческой документации входят такие подсистемы, как планово-отчетная документация, расчетно-денежная документация, документация по бухгалтерскому отчету и отчетности, отчетно-статистическая документация, документация по торговле, документация по материально-техническому обеспечению и др.

Одной из важнейших подсистем управленческой документации является подсистема организационно-распорядительной документации (далее – ОРД), которую новая редакция Инструкции № 4 определяет как документация, применяемая при оформлении организационной, распорядительной, исполнительной и контрольной функций управления.

Реализация распорядительной функции управления находит отражение в распорядительных документах (постановление, решение, приказ, распоряжение), организационной – в организационных документах (устав, положение, инструкция, правила, регламент, структура и штатная численность, штатное расписание), исполнительной и контрольной – преимущественно в справочно-информационных документах (акт, докладная записка, объяснительная записка, заявление, представление, предупреждение, справка, уведомление, протокол и др.).

Организационно-распорядительная документация предоставляет правовую основу управленческой деятельности, распорядительные и организационные документы являются правовыми актами.

Соответственно, нормы новой редакции Инструкции № 4 полностью распространяются на документы, относящиеся к системе ОРД, как в части документирования, так и в части организации работы с документами.

Составление и оформление документов, относящихся к иным подсистемам управленческой документации, Инструкцией № 4 не регулируется – требования к их подготовке находят отражение в отдельных актах законодательства, издаваемых (принимаемых) госорганами, в чьей компетенции находится регулирование соответствующих правоотношений. Например, порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетных смет, смет доходов и расходов внебюджетных средств бюджетных организаций, бюджетных смет государственных внебюджетных фондов, а также внесения в них изменений и (или) дополнений устанавливается постановлением Минфина от 30.01.2009 № 8 «О бюджетных сметах, сметах доходов и расходов внебюджетных средств бюджетных организаций», требования к оформлению первичных учетных документов – согласно перечню первичных учетных документов, утв. постановлением Совета Министров от 24.03.2011 № 360, требования к заполнению форм государственной статистической отчетности устанавливаются Белстатом на основании Указа Президента от 26.08.2008 № 445 «О некоторых вопросах органов государственной статистики».

На практике предписания Инструкции № 4 полностью либо частично применяются при подготовке управленческих документов, не относящихся к системе ОРД, в отношении которых отсутствуют соответствующие нормативные предписания (например, планов и отчетов, определенных разновидностей договоров и др.).

Согласно п. 2 новой редакции Инструкции № 4 ее положения распространяются на всю управленческую документацию в части составления номенклатуры дел, формирования дел, экспертизы ценности документов, оформления дел, составления описей дел структурных подразделений, передачи дел в архив организации, уничтожения документов с истекшими сроками хранения, оперативного хранения документов. Это означает, что все управленческие документы независимо от их принадлежности к той или иной системе (подсистеме) документации должны формироваться в дела, которые должны оформляться в порядке, установленном Инструкцией № 4, заголовки этих дел должны включаться в номенклатуру дел организации, в отношении этих документов и дел должна проводиться экспертиза ценности с целью отбора их для дальнейшего хранения или уничтожения, дела с документами постоянного и временного (свыше 10 лет хранения) должны передаваться в архив организации и т.д.

При этом как в части документирования, так и в части организации работы с документами предписания Инструкции № 4 распространяются и на документы на бумажном носителе, и на ДЭВ, в т.ч. ЭД. Инструкция № 4 содержит отсылку на Инструкцию № 19, в которой установлены особенности подготовки, обработки, обеспечения целостности, оперативного хранения, передачи в архив ЭД, создаваемых в АС ДОУ, а в определенных этой инструкцией случаях – и в иных информационных системах организаций.

Вне сферы правового регулирования новой редакции Инструкции № 4 оставлены требования к созданию, обращению и хранению документов, относящихся к системам научно-технической, медицинской и иной специальной документации, которые устанавливаются отдельными НПА, в т.ч. ТНПА.

4. Новые требования к организационному и правовому обеспечению делопроизводства в организациях.

В новой редакции Инструкции № 4 в отдельную главу вынесены требования к организационному и правовому обеспечению делопроизводства в организациях (гл. 2).

В пункте 4 новой редакции Инструкции № 4 использовавшиеся ранее сложные для восприятия конструкции «инструкция по делопроизводству, имеющая типовой характер» и «инструкция по делопроизводству, имеющая примерный характер» заменены понятиями «типовая инструкция по делопроизводству» и «примерная инструкция по делопроизводству». Смысловое содержание и назначение этих инструкций не изменилось, а слова «типовая» и «примерная» теперь могут и должны включаться непосредственно в названия таких инструкций (например, «Типовая инструкция по делопроизводству в зональных государственных архивах», «Примерная инструкция по делопроизводству в государственных архивных учреждениях»).

При этом из новой редакции Инструкции № 4 исключена норма, обязывающая вышестоящие организации разрабатывать типовые или примерные инструкции по делопроизводству для однородных по характеру деятельности подчиненных организаций, однако необходимость самостоятельной разработки в организациях инструкций по делопроизводству независимо от наличия типовой или примерной инструкции сохранена.

В пункте 6 Инструкции № 4 впервые в качестве правовой нормы закреплено, что структурные подразделения с правами юрлица, обособленные структурные подразделения, являющиеся самостоятельными источниками комплектования государственных архивов, ведут отдельное делопроизводство в порядке, установленном Инструкцией № 4 для ведения делопроизводства в организациях, в т.ч. в части разработки, составления, согласования, подписания, утверждения инструкций по делопроизводству, номенклатур дел, описей дел, актов о выделении к уничтожению документов и дел, не подлежащих хранению, передачи документов и дел в архив. В отношении иных структурных подразделений с правами юрлица, обособленных структурных подразделений необходимость ведения отдельного делопроизводства в порядке, установленном Инструкцией № 4 для ведения делопроизводства в организациях, определяется по решению организаций, структурными подразделениями которых они являются.

Включение соответствующего предписания в Инструкцию № 4 позволяет децентрализовать делопроизводство в крупных организациях, имеющих в своей структуре обособленные структурные подразделения, независимо от того, являются ли последние юрлицами или нет. На основании п. 6 Инструкции № 4 в обособленных структурных подразделениях может вестись самостоятельная регистрация входящих, исходящих и внутренних документов, могут разрабатываться и утверждаться отдельные номенклатуры дел, которые не будут включаться в сводную номенклатуру дел организации, документы таких подразделений будут образовывать самостоятельные документальные и архивные фонды.

Нормативные правовые предписания п. 6 Инструкции № 4 также дают государственным архивам правовую основу для включения обособленных структурных подразделений в списки источников комплектования в качестве самостоятельных фондообразователей. В зависимости от права собственности на документы, образующиеся в деятельности таких подразделений, включение в списки источников комплектования будет осуществляться либо по решению государственного архива (для обособленных подразделений госорганов и иных госорганизаций, а также обособленных подразделений государственных и негосударственных организаций, которые подчинены госорганам, иным госорганизациям, входят в их состав, систему), либо на основании договора, предусматривающего передачу права собственности на документы государству (для обособленных подразделений иных негосударственных организаций).

В пункте 7 новой редакции Инструкции № 4 сохранено требование создания в организациях служб документационного обеспечения управления (далее – ДОУ), неизменными остались и основные задачи этих служб (организация и совершенствование системы ДОУ в организации, соблюдение установленных правил документирования и организации работы с документами, методическое руководство работой с документами и обучение работников основам делопроизводства, внедрение и применение современных информационных технологий в работе с документами обеспечиваются службой ДОУ). Сохранено также право организаций не создавать службу ДОУ при условии возложения выполнения ее функций на работника, назначаемого распорядительным документом руководителя организации (при небольшом объеме документооборота). Вместе с тем из текста новой редакции исключены наименования подразделений, в виде которых могут создаваться службы ДОУ (управление делами, секретариат, общий отдел, канцелярия и др.), решение соответствующего вопроса оставлено на усмотрение организаций.