Участники административного процесса на стадии его начала

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 17 июля 2024 г.

Разбираются вопросы определения и классификации участников административного процесса на стадии его начала.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Процессуально-исполнительный кодекс об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП)

● Закон от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее – Закон № 300-З)

При разработке системы учения о стадиях административного процесса важным является уточнение различных его элементов, таких как задачи, сроки, процессуальные решения и т.п. К таким элементам относятся и участники административного процесса на различных его стадиях. Указанный аспект может показаться очевидным и не нуждающимся в дополнительной разработке, поскольку он достаточно подробно регламентирован в гл. 3 и 4 ПИКоАП. В контексте указанной регламентации традиционной является классификация участников административного процесса по их функциональному назначению:

● суд и органы, ведущие административный процесс;

● участники, защищающие свои и представляемые интересы;

● иные участники административного процесса.

Однако применительно к такой классификации имеется большое количество вопросов определения участников административного процесса, не отраженных в гл. 3 и 4 ПИКоАП. К примеру, для всего административного процесса может быть актуальным и практически значимым выделение сведущих участников административного процесса: эксперта, специалиста и переводчика. Их особенностью является применение ими собственных специальных компетенций в качестве основной функции при ведении административного процесса. Им же характерна специфическая черта при даче объяснений в административном процессе – они могут ссылаться на свой профессиональный (и иной, относящийся к выполняемой функции) опыт, без необходимости указывать другой источник достоверности предоставляемой ими информации. Именно этим сведущие участники административного процесса отличаются, к примеру, от свидетеля, поскольку им не нужно в рассматриваемом контексте указывать источник своей осведомленности. Значит, этим исключается их ответственность за дачу заведомо ложных объяснений и отказ от дачи объяснений по указанному основанию.

С учетом изложенной законодательной классификации участников представляется уместным рассмотреть и иные возможности для их систематизации, в особенности применительно к стадиям административного процесса. Как видится, кроме изложенной классификации они могут быть типизированы по следующим основаниям:

● в зависимости от обязательности участия на указанной стадии: на обязательные и необязательные (к примеру, орган, ведущий административный процесс, является обязательным для большинства стадий административного процесса, а заявитель может отсутствовать и на стадии начала административного процесса);

● в зависимости от необходимости трансформации процессуального статуса: участники, выполняющие основные процессуальные функции (административного преследования, защиты и рассмотрения дела по существу, иные участники административного процесса), реализация которых не требует существенного изменения их процессуального положения; участники, процессуальный статус которых требует обязательной трансформации в административном процессе (так, заявитель должен перейти либо в статус потерпевшего, либо в статус свидетеля, либо в статус лица, в отношении которого ведется административный процесс);

● в зависимости от первичности выполняемых процессуальных функций (так, защитник и представитель появляются в административном процессе только при наличии лица, интересы которых они защищают или представляют);

● в зависимости от того, какие основания – материально-правовые или процессуальные – положены в основу процессуального статуса (так, термин «потерпевший», по сути, констатирует, что данному лицу причинен вред административным правонарушением, а защитник выполняет процессуальную функцию защиты) и др.

С учетом необходимости рассмотреть особенности участников административного процесса применительно к его различным стадиям (несмотря на определенные научно-практические дискуссии по видам и содержанию стадий), представляется корректным говорить о наличии следующих стадий административного процесса:

● начало административного процесса;

● подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению;

● рассмотрение дела об административном правонарушении;

● исполнение постановления по делу об административном правонарушении;

● обжалование (опротестование) не вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении;

● пересмотр вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.

Самостоятельно следует рассматривать вопросы об участниках административного процесса в рамках специфичного производства в административном процессе – ускоренного порядка ведения административного процесса.

На стадии начала административного процесса следует говорить о наличии следующих участников, указанных в ПИКоАП:

● заявитель (п. 9 ч. 1 ст. 1.4 ПИКоАП);

● госорганы и должностные лица, обязанные в пределах своей компетенции принимать меры по обнаружению административных правонарушений, выявлению лиц, их совершивших, предупреждению (профилактике) административных правонарушений (ст. 2.9 ПИКоАП);

● лицо, в отношении которого ведется административный процесс.

В качестве заявителя могут выступать сразу несколько видов физических и юридических лиц:

● физическое или юридическое лицо, которому административным правонарушением причинен вред;

● физическое или юридическое лицо, которому стало известно о готовящемся, совершаемом или совершенном в отношении его административном правонарушении;

● физическое или юридическое лицо, которому стало известно о готовящемся, совершаемом или совершенном в отношении иных лиц административном правонарушении;

● физическое или юридическое лицо, совершившее административное правонарушение.

Указанные виды заявителей при наличии в дальнейшем начатого административного процесса могут трансформироваться в таких участников административного процесса, как потерпевший, свидетель и лицо, в отношении которого ведется административный процесс. Причем следует обратить внимание, что информация о готовящемся, совершаемом или совершенном административном правонарушении может исходить не только из заявления, сообщения, полученного в порядке ст. 9.1–9.3 ПИКоАП, но и в порядке, предусмотренном Законом № 300-З. В последнем случае субъектом заявления, сообщения об административном правонарушении будет юрлицо, не охватываемое признаками «заявителя» в контексте ПИКоАП, но это не исключает возможность получения впоследствии от него заявления в порядке ст. 9.1–9.3 ПИКоАП и, соответственно, получения указанного процессуального статуса.

В отдельных случаях, когда такое заявление, сообщение об административном правонарушении получается вне рамок процессуальной юрисдикции органа, ведущего административный процесс, заявитель указывается в служебном документе об обнаружении признаков административного правонарушения в порядке п. 3 ч. 1 ст. 9.1 ПИКоАП – непосредственное обнаружение признаков административного правонарушения судом, органом, ведущим административный процесс. Здесь идет речь о следующих способах обнаружения признаков административного правонарушения:

● административно-юрисдикционная деятельность (к примеру, контрольно-надзорная деятельность госорганов и их должностных лиц);

● административно-процессуальная деятельность (обнаружение административного правонарушения при ведении административного процесса по другому административному правонарушению);

● уголовно-процессуальная деятельность (административное правонарушение выявлено в ходе ведения уголовного процесса);

● оперативно-розыскная деятельность (когда в процессе установления признаков возможного преступления выявляются признаки административного правонарушения).

Составление самостоятельного заявления, сообщения об административном правонарушении заявителем является при этом обязательным только в случаях, указанных ст. 9.4 ПИКоАП.

Госорганы и должностные лица, обязанные в пределах своей компетенции принимать меры по обнаружению административных правонарушений, выявлению лиц, их совершивших, предупреждению (профилактике) административных правонарушений (в контексте ст. 2.9 ПИКоАП), как видится, следует рассматривать в качестве самостоятельного участника административного процесса на стадии его начала в случаях, если для установления признаков административного правонарушения и выявления лица, его совершившего, не осуществлялись процессуальные действия, регламентированные ПИКоАП. В противном случае эти субъекты однозначно следует считать органами, ведущими административный процесс, и их должностными лицами.

При этом определение статуса будущего органа, ведущего административный процесс, по обнаруженному административному правонарушению будет весьма дифференцированным в зависимости от соотношения следующих факторов:

● административное правонарушение выявлено в ходе административно-юрисдикционной деятельности госоргана, имеющего полномочия начинать административный процесс по данному виду административных правонарушений или нет (ст. 3.30 ПИКоАП);

● административное правонарушение выявлено в ходе ведения административного процесса по иным административным правонарушениям с учетом наличия или отсутствия полномочий на ведение административного процесса по выявленному административному правонарушению (ст. 3.30 ПИКоАП);

● административное правонарушение выявлено при осуществлении оперативно-розыскной деятельности (с учетом того, относится ли ведение административного процесса по данному виду административных правонарушений к полномочиям госоргана, уполномоченного осуществлять оперативно-розыскную деятельность);

● административное правонарушение выявлено судом, органом уголовного преследования, в рамках уголовного процесса.

Но в целом указанные факторы позволяют судить лишь о 2 возможных путях трансформации субъектов выявления административного правонарушения в орган:

● при наличии полномочий на ведение административного процесса по выявленному административному правонарушению такой субъект становится органом, ведущим административный процесс;

● при отсутствии таких полномочий субъект выявления административного правонарушения трансформируется в заявителя (в контексте сообщение госоргана в порядке ст. 9.3 ПИКоАП).

Здесь также следует сказать и о тех участниках обнаружения административного правонарушения (готовящегося, совершаемого или совершенного), которые на момент констатации обнаружения указанного административного правонарушения еще не обрели никакого процессуального статуса, но способствовали его обнаружению. Речь идет о сведущих лицах, применявших свои специальные компетенции. Их статус согласно действующему ПИКоАП определить достаточно сложно. Так, если таможенный или налоговый эксперт (а также любое иное лицо, производившее экспертизу без процессуального статуса, но имеющую четко определенную правовую регламентацию) составил документ, на основании которого в дальнейшем можно констатировать наличие признаков административного правонарушения, то он в дальнейшем может приобрести статус свидетеля в административном процессе. Но такой статус не устраняет некоторых особенностей сведущего лица, которые близки к процессуальному статусу эксперта и специалиста в административном процессе. Во-первых, такое лицо может при определенных обстоятельствах участвовать в качестве эксперта или специалиста в административном процессе в отношении того же предмета применения им своих специальных знаний (компетенций). Во-вторых, хотя ст. 4.6 ПИКоАП и не устанавливает обязанности свидетеля указывать источник своей осведомленности, но в ч. 2 ст. 6.6 ПИКоАП напрямую указано об этом применительно к содержанию объяснений свидетеля: «Не могут служить доказательствами сведения, сообщаемые свидетелем, если он не может указать источник своей осведомленности». И здесь возникает вопрос, если лицо, не имевшее процессуального статуса эксперта, проводило экспертизу, послужившую основанием для обнаружения административного правонарушения, то имеет ли оно право ссылаться на свой профессиональный опыт в качестве источника достоверности результатов экспертизы?

Действующее административно-процессуальное законодательство не регламентирует даже особого статуса объяснений эксперта, привлекаемого для дачи заключения в рамках ПИКоАП. Объяснений эксперта как самостоятельного источника доказательств в гл. 6 нет, хотя ч. 2 ст. 11.18 ПИКоАП напрямую говорит о возможности получения объяснений эксперта после дачи им заключения. Таким образом, самостоятельный вид объяснений, не предусмотренный гл. 6 ПИКоАП, констатируется, но его статус в качестве источника доказательств никак не раскрывается.

Важным также является вопрос, с какого момента субъект обнаружения административного правонарушения, указанный в ст. 2.9 ПИКоАП, трансформируется в орган, ведущий административный процесс? Эта трансформация четко увязывается с процессуальными границами стадии начала административного процесса. И появление такого участника, как орган, ведущий административный процесс, хоть и не регламентировано гл. 3 ПИКоАП непосредственно, но может быть уточнено посредством анализа норм (определений) ст. 1.4 ПИКоАП. Орган, ведущий административный процесс, появляется лишь с того момента, когда непосредственно административный процесс как процессуальная деятельность, урегулированная ПИКоАП, начинается. И здесь, как видится, важно избежать представляющейся очевидной интерпретации о том, что административный процесс начинается с момента, указанного в ст. 9.5 ПИКоАП (здесь изложены те процессуальные основания, с которых административный процесс считается начатым: составление протокола об административном правонарушении, составление протокола процессуального действия и др.). Эти нормы, более узкие по своему содержанию, указывают, по сути, не момент начала административного процесса как процессуальной деятельности, урегулированной ПИКоАП, а момент начала следующей его стадии – подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению. Почему мы считаем приемлемой именно такую интерпретацию?

Исходя из п. 2 ч. 1 ст. 1.4 ПИКоАП, «административный процесс – определенный настоящим Кодексом порядок деятельности его участников по делу об административном правонарушении». Ключевыми в определении в контексте настоящего материала являются 2 аспекта:

● это процессуальная деятельность, т.е. она урегулирована ПИКоАП. Очевидный посыл о том, что именно и только ПИКоАП регулирует административный процесс, позволяет говорить, что все аспекты правоотношений, им регулируемые, являются административным процессом. Значит, административный процесс – не только та деятельность, которая начинается с любого из моментов, указанных в ст. 9.5 ПИКоАП. Признавая прерогативу начала административного процесса лишь за ст. 9.5 ПИКоАП, без ответа остался вопрос: а чем тогда является регламентируемая ПИКоАП деятельность по установлению поводов и оснований к началу административного процесса? Так, ч. 2 ст. 9.2 ПИКоАП предусмотрено принятие заявления физлица (в т.ч. составление протокола устного заявления). Если предположить, что эта деятельность не является частью административного процесса, то закономерным будет и вопрос о том, какую по своему содержанию деятельность регламентирует ПИКоАП указанной статьей: процессуальную или непроцессуальную. Применительно к последней следует обратить внимание, что принятие обращений граждан в общем порядке регламентирует другой закон – Закон № 300-З. Акцентируя внимание на том, что предметом регулирования ПИКоАП является именно административный процесс, автор основывается на ч. 1 и 2 ст. 1.1 ПИКоАП, в т.ч. на положении, гласящем, что «настоящий Кодекс является единственным законом, определяющим порядок административного процесса, действующим на территории Республики Беларусь». Значит, принятие заявления и сообщения об административном правонарушении – часть административного процесса, а именно стадии начала административного процесса;

● предметом этой процессуальной деятельности является дело об административном правонарушении. А это дело согласно п. 4 ч. 1 ст. 1.4 ПИКоАП содержит и заявление, сообщение об административном правонарушении. Таким образом, принятие этих документов, а также составление протокола устного заявления – неотъемлемая часть административного процесса, т.е. стадия начала административного процесса.

Изложенное позволяет резюмировать следующее – орган, ведущий административный процесс, как участник административного процесса появляется при документальном оформлении любого из поводов к началу административного процесса. Соответственно, появление указанного участника административного процесса закономерно порождает его права и обязанности в данном статусе.