Создание антикоррупционных комиссий в управляющих компаниях холдингов с участием государства: проблемы законодательства
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 8 августа 2024 г.
Рассматриваются нормативные правовые предписания действующего законодательства, регламентирующие создание антикоррупционных комиссий в управляющих компаниях холдингов с участием государства, а также проблемные вопросы, возникающие при их применении.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Гражданский кодекс (далее – ГК)
● Закон от 15.07.2015 № 305-З «О борьбе с коррупцией» (далее –Закон № 305-З)
● Закон от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» (далее – Закон № 130-З)
● Типовое положение о комиссии по противодействию коррупции, утв. постановлением Совета Министров от 26.12.2011 № 1732 (далее – Типовое положение)
В части 2 ст. 5 Закона № 305-З и ч. 1 п. 1 Типового положения установлен исчерпывающий перечень организаций, которые обязаны создать комиссии по противодействию коррупции (далее – комиссия) и организовать их деятельность в соответствии с Типовым положением (далее – перечень):
1) республиканские органы госуправления и иные госорганизации, подчиненные Правительству;
2) областные, Минский городской, городские, районные исполкомы, местные администрации районов в городах;
3) управляющие компании холдингов (далее – УКХ), являющиеся государственными унитарными предприятиями (далее – ГУП) или хозобществами с долей государства в уставных фондах 50 % и более.
Примечание
К ГУП относятся РУП и коммунальные унитарные предприятия (далее – КУП) (ч. 3 п. 2 ст. 113 ГК).
При этом из ч. 2 ст. 5 Закона № 305-З, ч. 1, 3 п. 1 Типового положения следует, в частности, что в организациях, входящих в перечень, комиссии создаются в целях реализации мер по борьбе с коррупцией, в т.ч. координации антикоррупционной деятельности. Организации, не входящие в перечень, вправе создать комиссии либо использовать другие способы реализации мер по борьбе с коррупцией, в т.ч. координации антикоррупционной деятельности. В случае создания комиссий такие организации вправе принять ЛПА, чтобы урегулировать деятельность комиссий с учетом или без учета Типового положения.
Поскольку Типовое положение регулирует отношения в сфере борьбы с коррупцией и является актом антикоррупционного законодательства, а юридическая сила Типового положения меньше юридической силы Закона № 305-З, терминология Типового положения должна соответствовать терминологии Закона № 305-З (ч. 1, 2 ст. 2 Закона № 305-З, п. 6 ст. 23, п. 1 ст. 30 Закона № 130-З).
В Законе № 305-З четко разграничиваются термины «государство» и «административно-территориальные единицы государства», «собственность государства» и «собственность административно-территориальных единиц государства». Указанные термины используются в Законе № 305-З, например, в понятии «организации, в уставных фондах которых 50 и более процентов долей (акций) находится в собственности государства и (или) его административно-территориальных единиц» (абз. 3 ст. 1, абз. 5, 11 ч. 1, ч. 2 ст. 17 Закона № 305-З и др.). Эти же термины используются в постановлении Совета Министров от 28.02.2023 № 160 «Об участии в управлении хозяйственными обществами» и постановлении Совета Министров от 05.06.2023 № 373 «Об использовании имущества в личных и иных внеслужебных интересах», а также в иных актах законодательства, принятых на основании Закона № 305-З.
В соответствии с п. 1 ст. 213 собственность может быть государственной и частной. Согласно п. 1 ст. 215 ГК госсобственность выступает в виде республиканской собственности (собственность Республики Беларусь) и коммунальной собственности (собственность административно-территориальных единиц (далее – АТЕ)).
В практике правоприменения под долей участника в уставном фонде организации, в т.ч. хозобщества, как правило, понимается принадлежащая этому участнику часть уставного фонда организации, выраженная в процентах или в виде дроби, которая рассчитывается как соотношение между стоимостью вклада участника в уставный фонд и размером уставного фонда.
Особенностью АО является то, что доля в его уставном фонде фактически оформляется акцией как ценной бумагой или, иными словами, акция является формой выражения доли в уставном фонде АО.
Доли (акции) в уставном фонде организации являются имущественным правом, т.е. разновидностью имущества, и самостоятельным объектом права собственности и иных вещных прав (ст. 44, 64, 128, 214 ГК, ч. 8 ст. 13 Закона от 09.12.1992 № 2020-XII «О хозяйственных обществах» и др.).
Системный анализ нормативных правовых предписаний ГК, Закона № 130-З и Закона № 305-З свидетельствует, что в Законе № 305-З и иных актах антикоррупционного законодательства под собственностью государства понимается республиканская собственность (собственность Республики Беларусь), а под собственностью его АТЕ – коммунальная собственность. В Типовом положении под хозобществами с долей государства в уставном фонде 50 % и более понимаются хозобщества, в уставных фондах которых 50 % и более долей (акций) находится в собственности государства (далее – хозобщества с преобладающей долей государства).
В результате нормативные правовые предписания ч. 2 ст. 5 Закона № 305-З и ч. 1 п. 1 Типового положения фактически обязывают создавать комиссии в УКХ, являющихся РУП, КУП или хозобществами с преобладающей долей государства, однако не обязывают создавать комиссии в УКХ, являющихся хозобществами с преобладающей долей АТЕ (за исключением случаев, когда государство и его АТЕ имеют в уставных фондах указанных хозобществ одинаковые доли в размере по 50 %), а также в уставных фондах которых доли государства и его АТЕ составляют менее 50 % каждая, а совокупный размер этих долей составляет 50 % и более (далее – хозобщества с совокупной долей госсобственности 50 % и более).
Экспертное мнение
По мнению автора, такое правовое регулирование порядка создания комиссий явно противоречит принятым в законодательстве подходам по уравниванию антикоррупционного статуса госорганизаций и организаций с преобладающей долей государства и (или) его АТЕ, а также свидетельствует о том, что при формулировании нормативных правовых предписаний ч. 1 п. 1 Типового положения была допущена неточность и неверно использовано понятие «хозобщества с долей государства в уставном фонде 50 и более процентов».
Внимание
В практической деятельности, как правило, придерживаются следующих подходов.
1. Понятие «хозобщества с долей государства в уставном фонде 50 и более процентов» в контексте Типового положения толкуется расширительно как хозобщества с преобладающей долей государства и (или) его АТЕ.
2. На основании ч. 1 п. 1 Типового положения комиссии создаются в т.ч. в УКХ, являющихся хозобществами с преобладающей долей АТЕ и хозобществами с совокупной долей госсобственности 50 % и более (далее – коммунальные УКХ).
3. Созданные в коммунальных УКХ комиссии в своей деятельности руководствуются Типовым положением и ЛПА, в которых деятельность комиссий урегулирована в соответствии с Типовым положением с учетом особенностей УКХ (далее – ЛПА о комиссии).
Неоднозначность использованного в Типовом положении понятия «хозобщества с долей государства в уставном фонде 50 и более процентов» может создать проблемы в практике правоприменения. Например, по мнению автора, если это понятие толковать с учетом того, как в контексте Закона № 305-З толкуются термины «государство» и «собственность государства», то уполномоченные госорганы не вправе требовать от коммунальных УКХ руководствоваться нормативными правовыми предписаниями Типового положения. В коммунальных УКХ, которые приняли ЛПА о комиссии, работники, допустившие нарушения требований этих ЛПА, не могут быть привлечены к ответственности за нарушение требований Типового положения как акта законодательства, а подлежат ответственности только за нарушение требований ЛПА о комиссии.
Пример. Если будет установлено, что председатель комиссии коммунального УКХ, в котором принят ЛПА о комиссии, не обеспечил размещение на официальном сайте УКХ плана работы комиссии на календарный год с перечнем подлежащих рассмотрению на заседаниях комиссии вопросов, то нельзя утверждать, что своим бездействием председатель комиссии нарушил требования ч. 2 п. 6, п. 8 Типового положения. При этом следует утверждать, что своим бездействием председатель комиссии нарушил соответствующие требования ЛПА о комиссии.
Экспертное мнение
В целях обеспечения однозначного понимания и единообразного применения нормативных правовых предписаний Типового положения, а также исключения случаев необоснованного привлечения к ответственности за их нарушение представляется необходимым внести изменения в ч. 1 п. 1 Типового положения и предусмотреть обязательность создания комиссий в УКХ, являющихся ГУП и хозобществами, «в уставных фондах которых 50 и более процентов долей (акций) находится в собственности государства и (или) его административно-территориальных единиц».
