Функционирование государственных информационных ресурсов, государственных информационных систем и государственных цифровых платформ: субъекты информационных отношений
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 30 мая 2025 г.
Рассматриваются субъекты информационных отношений в контексте функционирования государственных информационных ресурсов, государственных информационных систем и государственных цифровых платформ, их права и обязанности.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Закон от 10.11.2008 № 455-З «Об информации, информатизации и защите информации» (далее – Закон № 455-З)
● Указ Президента от 16.12.2019 № 460 «Об общегосударственной автоматизированной информационной системе» (далее – Указ № 460)
● Положение о порядке создания, развития и взаимодействия государственных цифровых платформ, государственных информационных систем государственных органов и организаций, не предназначенных для обработки информации, отнесенной к государственным секретам, утв. постановлением Минсвязи от 06.10.2022 № 17 (далее – Положение № 17)
Развитие сферы информационно-коммуникационных технологий приводит к трансформации информационных отношений, изменяя их содержание и структуру. Такие процессы делают актуальным уточнение субъектного состава информационных отношений, анализ правоспособности и дееспособности субъектов информационных отношений.
Пункт 1. Субъекты информационных отношений
Под субъектом информационных отношений понимается участник конкретных информационных отношений, обладающий правосубъектностью, которому информационно-правовыми нормами предписано действовать (поступать) определенным образом или воздержаться от конкретных действий с целью осуществления незапрещенной законом информационной деятельности1.
Примечание от ИПС «Нормативка.by»
Для ознакомления с определением термина «субъекты информационных отношений» рекомендуем использовать Словарь.
В отношениях по поводу функционирования государственных информационных ресурсов и государственных информационных систем субъект информационных отношений может выступать в соответствии с гл. 8 Закона № 455-З в следующих качествах: обладателя информации; пользователя информации; пользователя государственной информационной системы; собственника государственных информационных ресурсов; собственника государственных информационных систем; владельца государственных информационных ресурсов, государственных информационных систем; информационного посредника; оператора информационной системы.
Пункт 2. Права и обязанности субъектов информационных отношений
Подпункт 2.1. Права и обязанности обладателя информации и пользователя информации
Следует отметить, что такие субъекты информационных отношений, как обладатель информации и пользователь информации, имеют опосредованное отношение к процессам функционирования государственных информационных ресурсов и государственных информационных систем.
Согласно абз. 5 ч. 1 ст. 33 Закона № 455-З обладатель информации в отношении информации, которой он обладает, имеет право определять условия обработки информации и пользования ею в информационных системах.
В соответствии с ч. 2 ст. 33 Закона № 455-З права обладателя информации, содержащейся в информационном ресурсе, подлежат охране независимо от авторских и иных прав на информационный ресурс.
Кроме того, в силу ч. 3 ст. 33 Закона № 455-З права обладателя информации не распространяются на информационные системы, принадлежащие собственнику, с помощью которых осуществляется поиск, получение, передача, сбор, обработка, накопление, хранение, распространение и (или) предоставление информации, пользование информацией.
В свою очередь пользователь информации в соответствии с абз. 2 ч. 2 ст. 34 Закона № 455-З обязан соблюдать права и законные интересы других лиц при использовании информационных систем.
Подпункт 2.2. Пользователи информационной системы
Пользователи информационной системы также относятся к субъектам, которые лишь косвенно могут влиять на функционирование информационной системы (например, путем подачи предложений о совершенствовании функциональных возможностей информационной системы).
Подпункт 2.3. Собственник государственных информационных ресурсов и государственных информационных систем
Собственником государственных информационных ресурсов и государственных информационных систем является Республика Беларусь или административно-территориальная единица Республики Беларусь, и его правомочия осуществляются посредством владельца государственного информационного ресурса (государственной информационной системы).
Выделение такого субъекта, как собственник информационного ресурса (информационной системы), является предметом дискуссии в научных кругах. Проблема заключается в том, что отсутствует общепринятое мнение относительно способов регулирования отношений, связанных с созданием и использованием информационных ресурсов и информационных систем. В качестве альтернативных вариантов рассматривается: институт права собственности; институт интеллектуальной собственности; новый институт, разработанный для регулирования отношений по поводу рассматриваемых субъектов.
Анализ понятия «информационная система», приведенный в абз. 14 ч. 1 ст. 1 Закона № 455-З, позволяет сделать вывод, что информационная система не является в чистом виде объектом собственности, а является сложным объектом, который включает в себя как материальные объекты (программно-аппаратный комплекс), относящиеся к объектам собственности, так и объекты интеллектуальной собственности.
Вместе с тем отнесение информационной системы к сложной вещи упрощает рассматриваемый объект и не отражает всей его специфики.
Кроме того, гражданское законодательство не использует понятия «информационный ресурс» либо «информационная система» в рамках регулирования права собственности и других вещных прав, аналогичным образом это касается и понятия «собственник» применительно к рассматриваемым объектам. В связи с чем выделение такого субъекта, как собственник информационного ресурса (информационной системы), создает определенную рассогласованность между законодательством в области информации, информатизации и защиты информации и гражданским законодательством. Выделение указанного субъекта также создает определенную путаницу и в рамках самого законодательства в области информации, информатизации и защите информации.
Например, согласно ч. 4 ст. 37 Закона № 455-З правомочия собственника государственной информационной системы осуществляет заказчик по государственному контракту на выполнение подрядных работ для госнужд по созданию такой информационной системы, если иное не указано в решении о ее создании. Анализ актов законодательства и правоприменительная практика свидетельствуют, что полномочия заказчика, как правило, выполняет госорган (организация), который после создания информационной системы определяется в качестве владельца такой информационной системы.
Использование конструкции «собственник» применительно к информационным ресурсам и информационным системам приводит к несогласованности и противоречиям в законодательстве и требует исключения рассматриваемого субъекта из перечня субъектов информационных отношений.
Подпункт 2.4. Права и обязанности владельца информационного ресурса
Следующим субъектом информационных отношений применительно к рассматриваемой проблематике выступает владелец информационного ресурса (информационной системы), под которым согласно абз. 4 ст. 1 Закона № 455-З понимается субъект информационных отношений, реализующий права владения, пользования и распоряжения информационными ресурсами (информационными системами) в пределах и порядке, определенных их собственником в соответствии с законодательством.
Права и обязанности владельца информационного ресурса (информационной системы) определены ч. 1, 2 ст. 38 Закона № 455-З, согласно которым владелец информационного ресурса (информационной системы) имеет право:
● определять условия использования информационного ресурса (информационной системы) с соблюдением исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности;
● осуществлять иные действия в соответствии с Законом № 455-З и иными актами законодательства.
Кроме того, владелец информационного ресурса (информационной системы) обязан:
● осуществлять меры по защите информации, если такая обязанность установлена законодательными актами;
● исполнять другие обязанности в соответствии с Законом № 455-З и иными законодательными актами.
Следует отметить, что в соответствии с актами законодательства на владельца информационного ресурса (информационной системы) могут возлагаться дополнительные права. Вместе с тем дополнительные обязанности на владельца информационного ресурса (информационной системы) могут быть возложены только на основании законодательных актов, т.е. законов и указов Президента, например, обязанности, возлагаемые на владельцев информационных ресурсов (информационных систем) согласно п. 16 Положения об общегосударственной автоматизированной информационной системе, утв. Указом № 460 (далее – Положение № 460).
Подпункт 2.5. Права и обязанности оператора информационной системы
Оператором информационной системы согласно абз. 23 ч. 1 ст. 1 Закона № 455-З выступает субъект информационных отношений, осуществляющий эксплуатацию информационной системы и (или) оказывающий посредством ее информационные услуги.
Экспертное мнение
Вторая часть приведенного определения понятия «оператор информационной системы» делает его тождественным с понятием «информационный посредник», что не является верным не только с точки зрения юридической техники, но и создает проблемы при квалификации того или иного субъекта и, как следствие, может породить ошибочное применение норм в правоприменительной деятельности.
Вместе с тем встречаются и иные определения понятия «оператор», которые отличаются от определения, установленного в Законе № 455-З. Например, согласно абз. 8 ст. 1 Закона от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» оператор государственной информационно-аналитической системы управления госзакупками – юрлицо, обеспечивающее функционирование государственной информационно-аналитической системы.
Права и обязанности оператора информационной системы определены ст. 40 Закона № 455-З, согласно которой оператор информационной системы имеет право:
● осуществлять эксплуатацию информационной системы в порядке и на условиях, определенных договором, заключенным с ее владельцем;
● определять порядок эксплуатации информационной системы в случае, если он является ее владельцем;
● осуществлять иные действия в соответствии с Законом № 455-З и иными актами законодательства.
Примечание
В настоящее время широкое распространение получила практика определения владельцем и оператором информационной системой одно лицо (например, владельцем и оператором общегосударственной автоматизированной информационной системы является РУП «Национальный центр электронных услуг» (далее – НЦЭУ), владельцем и оператором национальной почтовой электронной системы – РУП «Белпочта», владельцем и оператором автоматизированной информационной системы, обеспечивающей формирование Национального реестра правовых актов, – Национальный центр законодательства и правовой информации, владельцем и оператором банка данных исполнительных производств – Минюст).
Экспертное мнение
Как видно, перечень сфер национальной экономики и отраслей жизнедеятельности общества довольно широк, вместе с тем практика определения одного лица и владельцем информационной системы, и оператором информационной системы не оправдана. В результате такой практики происходит размывание и смешение правового статуса владельца информационной системы и правового статуса оператора информационной системы, что приводит к правовым пробелам и коллизиям в законодательстве.
Дополнительные обязанности, возлагаемые на операторов информационных систем, регламентируются, например, п. 16 Положения № 460.
Таким образом, основанием для осуществления оператором информационной системы эксплуатации выступает договор, в котором определяются порядок и условия эксплуатации конкретной информационной системы.
Кроме того, оператор информационной системы обязан:
● обеспечить целостность и сохранность информации, содержащейся в информационной системе;
● принимать меры по предотвращению разглашения, утраты, искажения, уничтожения, модификации (изменения) информации и блокирования правомерного доступа к ней, а при необходимости – меры по восстановлению утраченной информации;
● исполнять другие обязанности в соответствии с законодательными актами. Дополнительные права и обязанности оператора информационной системы могут быть установлены на основании иных актов законодательства.
В силу ч. 3 ст. 31 Закона № 455-З оператор информационной системы в случаях, установленных законодательством, обязан:
● обеспечить защиту информации, а также постоянный контроль за соблюдением требований по защите информации;
● установить порядок предоставления информации пользователю информации и определить необходимые меры по обеспечению условий доступа к информации пользователя информации;
● не допускать воздействия на технические средства обработки информации, в результате которого нарушается их функционирование;
● обеспечивать возможность незамедлительного восстановления информации, модифицированной (измененной) или уничтоженной вследствие неправомерного (несанкционированного) доступа к ней.
Примечание
Дополнительные обязанности на оператора информационной системы могут быть возложены только на основании законодательных актов, вместе тем встречаются ситуации, когда дополнительные обязанности могут возлагаться на оператора государственной информационной системы постановлениями Совета Министров (например, Единый реестр лицензий; национальная почтовая электронная система).
Также встречаются случаи, когда принимается (издается) положение об операторе государственной информационной системы, которым определяются задачи и функции оператора такой информационной системы, например, можно привести Положение об операторе единой государственной автоматизированной информационной системе учета древесины и сделок с ней, утв. постановлением Совета Министров от 30.06.2021 № 368.
Несмотря на то, что в определении понятия «оператор информационной системы», а также в установленных общих правах и обязанностях указанного субъекта отсутствует осуществление им сопровождения информационных систем, все же встречаются случаи, когда именно на оператора информационной системы возлагается такой функционал (например, информационная система, в которую входит единая база данных граждан, являющихся (являвшихся) кредитополучателями льготных кредитов (получателями одноразовых субсидий) на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых помещений, получателями субсидий на уплату части процентов за пользование кредитами и субсидий на погашение основного долга по кредитам, выдаваемым банками на строительство (реконструкцию) жилых помещений, и членов их семей).
Порядок определения оператора информационной системы требует отдельного рассмотрения. На уровне общих положений такой порядок не определяется, что в итоге приводит к появлению различных подходов.
Анализ НПА о создании и использовании отдельных государственных информационных систем позволят выделить следующие варианты:
● определение оператора информационной системы непосредственно в НПА, в соответствии с которым создается государственная информационная система (например, автоматизированная информационная система, обеспечивающая формирование Национального реестра правовых актов; интегрированная автоматизированная система контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь; портал рейтинговой оценки организаций, оказывающих услуги, обеспечивающие жизнедеятельность населения, и (или) оказывающих административные процедуры; информационная система в области ветеринарии); государственная информационная система в области идентификации, регистрации, прослеживаемости животных (стад), идентификации и прослеживаемости продуктов животного происхождения; единая автоматизированная информационная система учета лиц, вакцинированных против COVID-19);
● выбор оператора информационной системы осуществляет субъект (как правило, орган госуправления), установленный в НПА, в соответствии с которым создается государственная информационная система (например, единая государственная автоматизированная информационная система учета древесины и сделок с ней; информационная система, в которую входит единая база данных граждан, являющихся (являвшихся) кредитополучателями льготных кредитов (получателями одноразовых субсидий) на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых помещений, получателями субсидий на уплату части процентов за пользование кредитами и субсидий на погашение основного долга по кредитам, выдаваемым банками на строительство (реконструкцию) жилых помещений, и членов их семей; централизованная информационная система здравоохранения; автоматизированная информационная система персональных данных пассажиров воздушных судов);
● оператор информационной системы определяется в соответствии с законодательством о госзакупках товаров (работ, услуг) (например, Единый реестр лицензий; республиканская система мониторинга общественной безопасности).
Подпункт 2.6. Права и обязанности информационного посредника
Отдельное место в составе субъектов информационных отношений применительно к рассматриваемой проблематике занимает информационный посредник.
В соответствии с абз. 18 ч. 1 ст. 1 Закона № 455-З информационный посредник – субъект информационных отношений, предоставляющий информационные услуги обладателям и (или) пользователям информации.
Вместе с тем приведенное определение является широким и в той или иной степени охватывает большинство перечисленных ранее субъектов информационных отношений. С учетом того, что информационный посредник назван самостоятельным субъектом, его правовой статус должен отличаться от правового статуса иных субъектов информационных отношений.
Согласно ч. 1 ст. 39 Закона № 455-З информационный посредник обладает правами в соответствии с Законом № 455-З и иными актами законодательства.
На основании ч. 2 ст. 39 Закона № 455-З информационный посредник обязан обеспечить предоставление информационных услуг обладателю и (или) пользователю информации на основании их обращений или в соответствии с условиями договора между информационным посредником и обладателем или пользователем информации либо уполномоченными ими лицами.
Важно
Информационному посреднику запрещается распространять и (или) предоставлять третьим лицам информацию, полученную при предоставлении информационных услуг, кроме случаев, предусмотренных законодательством (ч. 3 ст. 39 Закона № 455-З).
Информационный посредник исполняет другие обязанности в соответствии с Законом № 455-З и иными законодательными актами (ч. 4 ст. 39 Закона № 455-З).
Вместе с тем Закон № 455-З не определяет конкретных прав информационного посредника, происходит отсылка к законодательству.
В рассматриваемом случае некорректно делать отсылочную норму, учитывая тот факт, что информационный посредник является общим субъектом для всей сферы информатизации.
Порядок (способ) определения информационного посредника в Законе № 455-З также не определен, равно как и в иных актах законодательства. Как правило, информационный посредник устанавливается (определяется) НПА.
Примечание
Перечень организаций, оказывающих в качестве информационных посредников электронные услуги посредством общегосударственной автоматизированной информационной системы, установлен приложением 1 к постановлению Совета Министров от 20.03.2020 № 159 «О реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16 декабря 2019 г. № 460».
Согласно подп. 3.1 п. 3 Указа Президента от 09.04.2012 № 160 «Об адресной системе» республиканская организация по госрегистрации недвижимого имущества, прав на него и сделок с ним является оператором и информационным посредников адресной системы.
Вместе с тем анализ рассматриваемых НПА позволяет сделать вывод о том, что информационный посредник является субъектом, который обладает правом получать соответствующую информацию у ее обладателя (владельца информационной системы, оператора информационной системы) и передавать ее пользователю информационной системы. Кроме того, ряд организаций (например, НЦЭУ, государственное республиканское унитарное предприятие «Национальное кадастровое агентство») фактически являются информационными посредниками, но такими в НПА не обозначаются.
В зарубежных странах (например, в Российской Федерации) совершенно иной смысл вкладывается в понятие «информационный посредник», например, как отмечает А.И. Савельев, провайдер хостинга осуществляет функции информационного посредника, обеспечивающего возможность размещения и передачи в информационно-коммуникационной сети Интернет контента веб-сайта2. Учитывая зарубежный опыт, следует скорректировать подходы к определению информационного посредника, определив среди прочего перечень прав и обязанностей такого субъекта.
Следует отметить, что обозначенный перечень субъектов информационных отношений неполный и не учитывает ряд субъектов, играющих определенную роль в процессах функционирования государственных информационных ресурсов (государственных информационных систем). Вместе с тем следует избегать чрезмерного расширения субъектного состава, создавая «искусственные образования», которые через определенное время будут исключены из сферы правового регулирования.
Пункт 3. Субъекты информационных отношений применительно к функционированию государственных цифровых платформ
Применительно к функционированию государственных цифровых платформ в настоящее время на уровне законодательных актов не определены субъекты информационных отношений. Вместе с тем в отдельных актах законодательства, например, в Положении № 17, Положении о порядке государственной регистрации государственных цифровых платформ, утв. постановлением Совета Министров от 26.05.2009 № 673, упоминаются отдельные субъекты, которые относятся к государственным цифровым платформам, – владелец и оператор государственной цифровой платформы. В рамках Положения № 17 также определяются отдельные права и обязанности указанных субъектов. Например, согласно п. 16 Положения № 17 требования к совместимости и условия взаимодействия определяются владельцем и (или) оператором государственной цифровой платформы, к которой присоединяется государственная цифровая платформа.
Пункт 4. Оператор информационных ресурсов
В качестве субъекта, который может быть включен в перечень субъектов информационный отношений, следует рассмотреть оператора информационных ресурсов. Рассматриваемый субъект непосредственно в Законе № 455-З не указан, но используется в ряде НПА применительно к государственным информационным ресурсам. Например, по тексту Указа № 460 упоминаются операторы государственных информационных ресурсов.
В силу п. 2 Инструкции о порядке формирования и ведения единой базы данных обучающихся в учреждениях образования Республики Беларусь, утв. постановлением Минобразования от 16.04.2019 № 36, база данных обучающихся является государственным информационным ресурсом, оператором которого является учреждение «Главный информационно-аналитический центр Министерства образования Республики Беларусь».
Исходя из содержания понятия «информационный ресурс» в Законе № 455-З оснований для включения оператора информационного ресурса в перечень субъектов информационных отношений, учитывая, что информационный ресурс находится в информационной системе, как самостоятельно рассматриваемого объекта не существует.
Вместе с тем правоприменительная практика свидетельствует о том, что информационные ресурсы могут существовать вне информационных систем. Соответственно, оператор информационного ресурса может быть включен в перечень субъектов информационных отношений как субъект информационных отношений, обеспечивающий сбор, учет, хранение и предоставление информации, содержащейся в информационном ресурсе, а также поддержание ее в актуальном состоянии.
Пункт 5. Разработчик информационного ресурса
В перечень субъектов информационных отношений можно включить разработчика информационного ресурса (информационной системы, цифровой платформы). В статье 6 Закона от 06.09.1995 № 3850-XII «Об информатизации» (утратил силу с 27.05.2009) среди субъектов правоотношений присутствовали «разработчики».
Вместе с тем выделение разработчиков не было завершено путем формирования соответствующих правовых норм, определяющих правовой статус указанного субъекта. В Законе № 455-З разработчики уже не включены в соответствующей перечень субъектов информационных отношений.
Введение разработчика информационного ресурса (информационной системы, цифровой платформы) может позволить выстроить отлаженную систему создания и использования государственных информационных ресурсов, государственных информационных систем и государственных цифровых платформ. Определение основных прав и обязанностей разработчика информационного ресурса (информационной системы) позволит определить зоны ответственности указанного субъекта в общей системе.
Экспертное мнение
Среди таких обязанностей должно быть определено, что именно разработчик информационного ресурса (информационной системы, цифровой платформы) осуществляет сопровождение и техобслуживание разработанного им информационного ресурса (информационной системы, цифровой платформы), а также осуществляет его (ее) доработку. Указанное предложение выглядит логичным, учитывая, что передача разработанной одним лицом информационного ресурса (информационной системы, цифровой платформы) другому лицу нерациональна как в части временных затрат, так и финансовых затрат. Полагаем, что нормы для разработчиков государственных информационных ресурсов (государственных информационных систем, государственных цифровых платформ) должны носить обязательный характер, в том же время для разработчиков продуктов негосударственного сектора экономики – факультативный характер. Вместе с тем для избежания монополизма следует предусмотреть установление разработчикам информационных ресурсов (информационных систем, цифровых платформ) определенных ограничений по тарифам (ценам) на работы (услуги) по сопровождению, техобслуживанию, доработке рассматриваемых продуктов.
Примечание от ИПС «Нормативка.by»
В случае необходимости рекомендуем использовать:
● аналитический материал А.А. Бекиша «Функционирование государственных информационных ресурсов, государственных информационных систем и государственных цифровых платформ: общие положения законодательства»;
● аналитический материал А.А. Бекиша «Госрегистрация информационных сетей, систем и ресурсов национального сегмента сети Интернет».
Библиография
1. Чубукова, С.Г. Понятие субъекта информационного правоотношения / С.Г. Чубукова // Понятийный аппарат в информационном праве: колл. монография; отв. ред. И.Л. Бачило, Т.А. Поляков, В.Б. Наумов. – М.: ИГП РАН. – Изд-во «Канон+» РООИ «Реабилитация», 2017. – С. 198–205.
2. Савельев, А.И. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и защите информации» (постатейный) / А.И. Савельев. – М.: Статут, 2015. – 320 с.
