Комментарий к Закону от 24.12.2015 № 333-З «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений»

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 29 января 2016 г.

В статье изложены вопросы совершенствования экологических правоотношений в связи с включением в национальное законодательство требований Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, в т.ч. участия населения в общественных обсуждениях ряда проектов экологически значимых решений; доступа к экологической информации; проведения экологического аудита; создания экологической службы на предприятиях, осуществляющих деятельность, относящуюся к экологически опасной; уточнения компетенции Минприроды в соответствующей области правового регулирования.

Принятый 24.12.2015 Закон № 333-З «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений» (далее – Закон № 333-З) включил в себя накопленный опыт правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов и направлен на обеспечение более эффективного правового регулирования указанных отношений, устранение пробелов и противоречий в тексте Закона от 26.11.1992 № 1982-XII «Об охране окружающей среды» (в ред. от 16.06.2014; далее – Закон № 1982-XII), уточнения его отдельных положений.

Следует отметить, что Республика Беларусь является Стороной Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, принятой в г. Орхусе (Дания) 25.06.1998 (далее – Конвенция).

Справочно. Конвенция ратифицирована 14.12.1999 Указом Президента от 14.12.1999 № 726 и вступила в силу для Республики Беларусь 30.10.2001.

С этого времени в республике проводится планомерная работа по имплементации норм Конвенции в национальное законодательство. Так уже нашли отражение нормы, регулирующие доступ общественности к экологической информации, а также участие общественности в принятии решений.

В 2014 году были даны рекомендации о принятии необходимых законодательных, нормативных и административных мер в целях полного выполнения положений Конвенции.

Статьей 1 Закона № 333-З предусмотрено внесение следующих дополнений и изменений в Закон № 1982-XII:

1. Вводятся определения новых терминов – «воздействие на окружающую среду», «общественные обсуждения проектов экологически значимых решений, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду», «экологически значимые решения».

2. Излагается в новой редакции ст. 30 Закона № 1982-XII в целях упорядочения регулирования правоотношения в области охраны окружающей среды и рационального природопользования посредством принятия ТНПА.

Необходимость изложения нормы в новой редакции вызвана тем, что часть разработанных Минприроды технических кодексов установившейся практики включает требования, обязательность соблюдения которых предусмотрена в соответствующих положениях законодательства в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов. В соответствии с Законом от 05.01.2004 № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» (в ред. от 07.01.2012) технические кодексы установившейся практики не могут устанавливать требования, обязательные для выполнения природопользователями, что создает угрозу возникновения загрязнения и (или) причинения вреда окружающей среде. В связи с этим слова «технические нормативные правовые акты» дополнены словами «в области охраны окружающей среды». Определено, что экологические нормы и правила являются частью ТНПА в области охраны окружающей среды и соблюдение их требований является обязательным.

Таким образом, вводится 2 вида ТНПА:

●  экологические нормы и правила, которые будут являться обязательными для соблюдения, устанавливать нормативы качества окружающей среды и правила установления (расчетов) нормативов допустимого воздействия на окружающую среду;

● ТНПА в области технического нормирования и стандартизации, которые устанавливают требования в области охраны окружающей среды к объектам технического нормирования и объектам стандартизации.

Введение такой нормы потребует переработки некоторых действующих технических кодексов установившейся практики в новый вид ТНПА в области охраны окружающей среды – экологические нормы и правила. Предусматривается, что экологическими нормами и правилами будут устанавливаться нормативы качества окружающей среды, правила установления (расчетов) нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а также иные требования в области охраны окружающей среды.

3. В целях обеспечения прав граждан и юрлиц на участие в принятии государственных решений, оказывающих воздействие на окружающую среду и (или) связанных с использованием природных ресурсов (далее – экологически значимых решений) и имплементации положений Конвенции, гл. 3 Закона № 1982-XII дополнена ст. 15-2, согласно которой гражданам и юрлицам предоставляется право принимать участие в общественных обсуждениях ряда проектов экологически значимых решений.

Изменение законодательства вызвано, в т.ч. отсутствием четко определенной единой процедуры реализации участия общественности в принятии экологически значимых решений. Так, в ст. 15-2 Закона № 1982-XII отражены общие положения, которые необходимо соблюдать при проведении таких общественных обсуждений.

Согласно ст. 15-2 Закона № 1982-XII граждане и юрлица наделяются правом участвовать в принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды, устанавливается обязанность ведения учета замечаний и предложений общественности при принятии решений, обнародование указанного решения, ведение госорганами перечней решений, доступных для общественности.

В части 2 ст. 15-2 Закона № 1982-XII установлен перечень проектов экологически значимых решений, общественные обсуждения по которым могут не проводиться (например, по проектам экологически значимых решений, связанных со строительством и эксплуатацией оборонных объектов, объектов военной инфраструктуры, эксплуатацией объектов, сведения о которых отнесены к госсекретам, и в других случаях).

Общественные обсуждения проектов экологически значимых решений организуются и проводятся госорганом, принимающим такие решения, или определенной им организацией, либо субъектом нормотворческой инициативы, осуществившим подготовку проекта НПА.

Материалы для общественного обсуждения предполагается размещать на официальных сайтах госорганов, допускается возможность т.н. заочного обсуждения различных проектов решений, а также проведения собраний и иные формы непосредственного очного обсуждения, которые доступны в соответствии с законодательством, которое регламентирует такие мероприятия.

Информация о результатах общественных обсуждений экологически значимого решения подлежит обнародованию путем ее размещения в СМИ, на официальном сайте госоргана, принявшего это решение, в сети Интернет и (или) иными общедоступными способами согласно законодательству об информации, информатизации и защите информации.

Предполагается, что в развитие данной нормы будет принят подзаконный НПА, который будет утверждаться Правительством, содержащий непосредственно те формы и порядок осуществления процедуры общественных обсуждений. Такое поручение содержится в ст. 4 Закона № 333-З.

Изменение экологического законодательства в этой части не влечет за собой проведения процедур трансграничного характера и касается проведения общественных обсуждений только на территории Республики Беларусь.

4. Законом № 333-З уточнена компетенция органов, осуществляющих госрегулирование в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, в частности, компетенция Совета Министров и Минприроды.

Статья 9 Закона № 1982-XII в части компетенции Правительства дополнена полномочием по установлению порядка проведения экологического аудита. Это дополнение обусловлено необходимостью регулирования административной процедуры по сертификации экологического аудитора, порядок осуществления которой в соответствии с Законом от 28.10.2008 № 433-З «Об основах административных процедур» (в ред. от 01.01.2015) может устанавливаться только на уровне законодательных актов и постановлений Правительства.

До вступления в силу Закона № 333-З экологический аудит проводился подчиненными Минприроды госорганизациями, которые осуществляли его на возмездной основе. Вместе с тем порядок проведения экологического аудита законодательно регламентирован не был.

Более подробно процедура его осуществления будет прописана в подзаконных НПА. Законом № 333-З определено, что экологический аудит проводится юрлицами или ИП в порядке, устанавливаемом Советом Министров.

Наряду с этим необходимы изменения в законодательство о проведении государственной экологической экспертизы и, соответственно, комплексно-экологической оценки, согласно которым для определенной категории субъектов хозяйствования будут введены обязательные требования по проведению экологического аудита.

5. Во избежание правовой неопределенности относительно срока действия разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, разрешения на хранение и захоронение отходов производства и комплексных природоохранных разрешений, ст. 3 Закона № 333-З исключена ст. 5 Закона от 12.12.2012 № 6-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам осуществления административных процедур в области природопользования» (в ред. от 24.12.2015).

Порядок срока действия ранее выданных юрлицам и ИП разрешений определен подп. 1.4 Указа Президента от 17.11.2011 № 528 «О комплексных природоохранных разрешениях».

Статьей 2 Закона № 333-З внесены изменения в Закон от 16.12.2008 № 2-З «Об охране атмосферного воздуха» (в ред. от 12.12.2012) в части корректировки компетенции Минприроды в области охраны атмосферного воздуха, а также в части предоставления полномочий территориальным органам Минприроды на установление нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.

6. В статье 18 Закона № 1982-XII в качестве первого (ответственного) органа, устанавливающего нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, а также иные нормативы в области охраны окружающей среды, указывается Минприроды. Однако в ст. 20 Закона № 1982-XII утверждение и введение в действие нормативов качества окружающей среды отнесены к компетенции Минздрава. С целью устранения противоречия, которое является причиной недостаточно эффективного действия существующих норм, и не отвечает требованиям нормотворческой техники о логическом построении правового акта, точности изложения норм акта и на практике обозначает проблему определения госоргана, ответственного за установление соответствующих нормативов, внесены изменения в ст. 18 и 20 Закона № 1982-XII.

7. Охрана окружающей среды является неотъемлемым условием обеспечения экологической безопасности страны.

Подавляющее большинство выявленных нарушений природоохранного законодательства связано с незнанием требований природоохранного законодательства и отсутствием в штате субъектов хозяйствования квалифицированных специалистов в области охраны окружающей среды.

Закон № 1982-XII дополнен ст. 95-1 об организации работы по охране окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

В частности, регламентируется обязательное создание службы охраны окружающей среды (экологической службы) на предприятиях, осуществляющих деятельность, относящуюся к экологически опасной согласно критериям, установленным Президентом либо возложение соответствующих обязанностей на уполномоченных должностных лиц (п. 19 ст. 1 Закона № 333-З).

Непосредственно критерии отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду к экологически опасной деятельности установлены Указом Президента от 24.06.2008 № 349.

В качестве примера такой деятельности можно привести производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона и изделий из них; химическое и текстильное производство, производство мебели.

В обязанности экологов будет входить производственный контроль в области охраны окружающей среды. Квалификационные требования к инженерам по охране окружающей среды (экологам) установлены постановлением Минтруда от 30.12.1999 № 159 «Об утверждении выпуска 1 Единого квалификационного справочника должностей служащих (ЕКСД) «Должности служащих для всех видов деятельности» (в ред. от 02.03.2015).

К таким требованиям необходимо отнести наличие высшего профессионального образования, 1 и 2 квалификационные категории, наличие стажа соответствующей работы по специальности.

Что касается руководителей службы охраны окружающей среды субъектов хозяйствования, то помимо высшего профессионального образования он также должен иметь стаж работы по специальности. При этом количество лет в данном стаже фактически законодательством не регламентируется.

Служба охраны создается в пределах штатной численности юрлица и ИП. Введение в штат субъектов хозяйствования указанных выше специалистов позволит субъектам хозяйствования не нарушать природоохранное законодательство, соблюдение которого контролируют госструктуры.

Справочно. Контрольная деятельность в области экологии осуществляется представителями Минприроды его территориальных органов (п. 17 перечня контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утв. Указом Президента от 16.10.2009 № 510 (в ред. от 06.05.2015; далее – Указ № 510)).

8. Изменения и дополнения в ст. 96 Закона № 1982-XII внесены в целях исключения неясностей и различий в содержании НПА в соответствии со ст. 70 Закона от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (в ред. 02.07.2009). Так, ранее аналитический (лабораторный) контроль в области охраны окружающей среды являлся составной частью государственного, ведомственного, производственного и общественного контроля. Замена терминов в редакции Закона от 22.01.2013 № 18-З «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и природопользования» привела к неоднозначному толкованию норм ст. 96 Закона № 1982-XII. Нормы Указа № 510 не применяются при осуществлении мероприятий, связанных с отбором проб и производством измерений в области охраны окружающей среды (абз. 16 п. 21 Указа № 510). Таким образом, нормы законодательства о контрольно-надзорной деятельности не распространяются на производственный и ведомственный аналитический контроль в области охраны окружающей среды.