Госзакупки: этические аспекты
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 августа 2016 г.
В статье рассматриваются этические правила в сфере госзакупок, устанавливаемые для работников заказчиков (организаторов).
Зачастую выполнение профессиональных функций предполагает наличие тех или иных личностных особенностей, включая моральные, нравственные качества и свойства. Даже предельно формализованные сферы деятельности требуют ценностного этического подхода работников к содержанию такой деятельности. Причины тому могут быть различными, но если говорить о сфере госзакупок, то к ним относятся высокий уровень ответственности за расходование бюджетных средств, наличие коррупционных рисков и необходимость их предотвращения, как и предотвращения коррупции в целом, взаимодействие работников с широким кругом субъектов, права и законные интересы которых могут быть затронуты действиями (бездействием), решением работников как уполномоченных лиц, также принятие решений в условиях правовой неопределенности и иные.
Несмотря на то, что эти причины имеют юридическое, законодательное содержание, понимание и осознание этических рамок важно для целей надлежащего применения законодательства. Именно поэтому для работников, функции которых так или иначе связаны с процессом организации и проведения госзакупок, необходимо сформулировать этические правила поведения, которые могут и будут способствовать эффективному и надлежащему выполнению функций.
Под этическими правилами поведения или этикой в целом применительно к определенной сфере деятельности понимаются нормы поведения, совокупность нравственных правил среди членов какого-нибудь общества, какой-нибудь общественной группы, профессии. При этом этические требования дополняют и обогащают соответствующие нормы права, выступают неотъемлемой, составной частью профессиональных компетенций.
В сфере госзакупок это особенно важно, поскольку в нормах законодательства о госзакупках даже такого рода норм, определяющих профессиональные компетенции работников, нет.
В части нормативного определения профессиональных знаний есть перечень функций специалиста по организации закупок (постановление Минтруда от 30.12.1999 № 159 «Об утверждении выпуска 1 Единого квалификационного справочника должностей служащих (ЕКСД) «Должности служащих для всех видов деятельности», выпуска 6 ЕКСД «Должности служащих, занятых в машиностроении и металлообработке», выпуска 33 ЕКСД «Должности служащих, занятых финансами, кредитом и страхованием» и выпуска 21 ЕКСД «Должности служащих, занятых геодезией и картографией» (в ред. от 02.03.2015; далее – Постановление № 159), к категории специалиста отнесен «Специалист по организации закупок»). Функции специалиста по организации закупок сформулированы широко и в нем не различаются сфера закупок за счет собственных средств организаций, сфера строительства, госзакупок и иные, тогда как каждая из них имеет специфические особенности и различное правовое регулирование. Перечисленными в Постановлении № 159 функциями не ограничивается деятельность специалиста по организации закупок при наличии в штатном расписании организаций соответствующей должности, а равно как и работника, в должностные обязанности которого входит выполнение еще и функций по организации и проведению госзакупок.
Заказчикам (организаторам) целесообразно для минимизации своих рисков определять этические правила поведения тех работников, которые имеют непосредственное отношение к сфере госзакупок. При этом следует различать тех работников, которые выполняют функции, связанные с организацией и проведением процедур госзакупок, и членов комиссии, созданной для организации и проведения процедур госзакупок.
Как представляется, нормативные требования к процессу осуществления госзакупок и этические правила в совокупности для двух категорий лиц способствуют профессионализации в данной сфере, включая усвоение профессионального опыта, овладение стандартами и ценностями профессионального сообщества, наряду с активной самореализацией, а также непрерывным профессиональным саморазвитием, самосовершенствованием.
В отсутствие в национальном законодательстве этических правил для сферы госзакупок следует обратиться к международной практике, в частности, к Типовому закону ЮНСИТРАЛ о публичных закупках 2011 года1 (далее – Типовой закон), который содержит организационные требования о наличии у заказчика при проведении закупок кодекса поведения, которым следует руководствоваться в процессе госзакупок. Его основное назначение в установлении последовательности действий, которые приемлемы для работников при осуществлении закупок, однако в нем присутствуют также и этические нормы, касающиеся преимущественно антикоррупционного поведения.
Так, в ст. 26 Типового закона закреплена необходимость принятия кодекса поведения должностных лиц или служащих закупающих организаций. В кодексе поведения рассматриваются, в частности, вопросы предотвращения коллизии интересов при закупках и, в надлежащих случаях, меры регулирования вопросов, касающихся персонала, который несет ответственность за закупки, например, требование о декларировании заинтересованности в конкретных закупках, процедуры проверки и требования к профессиональной подготовке. Принятый кодекс поведения незамедлительно предоставляется общественности и систематически обновляется.
Общее содержание приведенных норм в ст. 26 Типового закона, с одной стороны, объясняется ролью Типового закона, т.к. он выступает в качестве модели, примера практики регулирования сферы закупок, с другой стороны, приведенные нормы имплементированы в Типовой закон в связи с подписанием Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций 31.10.2003; далее – Конвенция)2, а принятие кодекса поведения, в свою очередь, следует рассматривать в качестве меры по выполнению ряда требований Конвенции. В частности, в ней содержится возможный инструментарий для сферы госзакупок, который является ключевым для целей предотвращения коррупции и формирования осмотрительности и правосознания у заказчиков (организаторов) и их должностных лиц при осуществлении госзакупок.
Поскольку Республика Беларусь Конвенцию ратифицировала, ее применение для республики бесспорно.
В Руководстве по принятию Типового закона содержится ряд общих принципов, которые могут быть закреплены в кодексе поведения. Так, обеспечение объективности, а также справедливого, равного и беспристрастного отношения к участникам процедур закупок, которые призваны способствовать честности и добросовестности, поддерживаются прямыми требованиями в отношении кодекса поведения для предотвращения коллизии интересов в отношении создания системы по рассмотрению заявлений о заинтересованности сотрудников, занимающихся закупками; правил, предусматривающих обязательное отстранение поставщика или подрядчика в случае покушения на подкуп должностного лица, занимающегося закупками, или в случае, когда поставщик имеет несправедливое конкурентное преимущество или когда возникает коллизия интересов; положений, обеспечивающих защиту конфиденциальной информации; требования о том, чтобы все решения, принимаемые в процессе закупок, вносились в отчет об этом процессе; правил о раскрытии информации из отчета участникам и любому лицу; механизма оспаривания, открытого для всех поставщиков или подрядчиков, с направлением публичных уведомлений.
В Типовом законе определено также, что кодекс поведения не должен ограничиваться мерами и ситуациями, которые рассматриваются в ст. 26 Типового закона. В нем должны рассматриваться фактические и предполагаемые коллизии интересов, повышенные риски злоупотреблений со стороны сотрудников по закупкам в таких и других ситуациях и меры по уменьшению таких рисков; также в кодекс поведения могут быть включены правила взаимодействия поставщиков или подрядчиков с закупающей организацией, некоторые положения кодекса поведения могут устанавливать границы дозволенного в отношениях между юридическими и физическими лицами из частного сектора и публичными должностными лицами. В кодексе поведения можно также рассмотреть порядок регулирования отношений с дочерней организацией консультанта в ходе соответствующих процедур закупок и другие вопросы, такие как обеспокоенность в связи с понятием «вращающиеся двери» (т.е. ситуациями, когда публичные должностные лица рассчитывают устроиться на работу в предприятия или к физлицам из частного сектора, являющимся потенциальными участниками процедур закупок, или получают от них предложения о трудоустройстве)3.
При формировании этических правил поведения в национальной системе госзакупок содержащиеся в Типовом законе и описанные в Руководстве по его применению рекомендации могут быть приняты во внимание.
Так, в соответствии с национальным законодательством действует ряд принципов при осуществлении госзакупок, которые должны быть применимы каждый раз при принятии тех или иных решений в деятельности лиц, которые имеют отношение к сфере госзакупок.
К ним относятся:
● эффективное расходование денежных средств;
● гласность и прозрачность процесса госзакупок;
● возможность участия в госзакупках юридических и физических лиц, в т.ч. ИП;
● развитие добросовестной конкуренции;
● обеспечение справедливого и беспристрастного отношения к потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям);
● оказание поддержки отечественным поставщикам (подрядчикам, исполнителям) в той мере, в которой это не противоречит международным договорам Республики Беларусь;
● предотвращение коррупции в области госзакупок (ст. 4 Закона от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – Закон)).
Законом специально не определены механизмы реализации принципов осуществления госзакупок, в то же время некоторые из них отсылают к нормам иного законодательства – бюджетного, о конкуренции, что позволяет выстраивать поведение при осуществлении госзакупок с учетом содержания соответствующих норм специального законодательства. Равно как и действие принципа предотвращения коррупции, который непосредственно реализуется путем прямого соблюдения норм законодательства о борьбе с коррупцией при проведении госзакупок.
Принципы осуществления госзакупок позволяют сформулировать профессиональные и этические правила следующим образом (см. табл.).
|
Работники, которые выполняют функции, связанные с организацией и проведением процедур госзакупок (уполномоченные работники) |
Члены комиссии, созданной для организации и проведения процедур госзакупок |
|
При формировании потребности в товарах (работах, услугах) (составление бюджетной сметы, годового плана госзакупок) уполномоченные работники должны обоснованно планировать необходимую потребность в товарах (работах, услугах). При этом должно быть исключено намерение использовать планируемые к приобретению товары (работы, услуги) в целях, не связанных с предполагаемыми объективными целями. При исследовании конъюнктуры рынка взаимодействие с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) должно быть формальным, исключающим злоупотребление со стороны уполномоченного работника, наличие какой-либо заинтересованности со стороны уполномоченного работника в последующем выборе того или иного субъекта в качестве стороны по договору на госзакупку (обещания, вознаграждения, подарки и т.п.). При проведении процедур госзакупок формирование требования к участникам процедур, предмету и условиям процедур госзакупок должно осуществляться на основании норм законодательства. Не допускается формировать требования к участникам, условиям проведения процедур госзакупок, договоров на госзакупку таким образом, что им мог соответствовать конкретный субъект, равно как это касается требований к предмету госзакупки (товарам, работам, услугам). Уполномоченный работник не должен допускать злоупотреблений при установлении правил формирования цены предложения, формулы расчета ставки. При проведении процедур госзакупок должны быть обеспечены равные и недискриминационные условия участия в процедурах госзакупок субъектов хозяйствования. В ходе проведения процедур госзакупок должна обеспечиваться гласность процесса в порядке, предусмотренном законодательством, посредством размещения информации на официальном сайте, электронной торговой площадке. В ходе проведения процедур госзакупок, за исключением закупки из одного источника, не допускается личное взаимодействие уполномоченного работника с участниками (по телефону, посредством факсимильной связи, электронной почты и т.п.), кроме как в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством. При проведении процедуры закупки из одного источника выбор конкретного поставщика (подрядчика, исполнителя) должен быть основан на всестороннем анализе информации, сведений об участниках, предмете госзакупки, ценах на рынке в отношении предмета госзакупки, субъектах рынка, предлагающих товары (работы, услуги), составляющие предмет госзакупки. При проведении процедур госзакупок в случае наличия заинтересованности в конкретных госзакупках уполномоченный работник обязан незамедлительно сообщить об этом руководителю заказчика (организатора) (в письменной форме), для целей освобождения от выполнения функций или принятия иных мер по решению руководителя. Любое злоупотребление, лоббирование интересов конкретных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), несообщение информации о наличии заинтересованности в конкретных госзакупках не допускаются. Не допускается в ходе организации и проведения госзакупок оказание неправомерного предпочтения интересам физических или юридических лиц, использование лицом во внеслужебных интересах информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено, полученной при исполнении им служебных (трудовых) обязанностей, создание препятствий физическим или юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов |
В соответствии с Законом членами комиссии не могут быть физлица, лично заинтересованные в результатах процедур госзакупок, в т.ч. физлица, подавшие предложения, работники потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), подавших предложения, либо физлица, на которых способны оказывать влияние потенциальные поставщики (подрядчики, исполнители), в т.ч. физлица, являющиеся участниками потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), членами их органов управления или кредиторами потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), а также должностные лица госоргана, уполномоченного законодательными актами на осуществление контроля (надзора) в области госзакупок, непосредственно осуществляющие контроль (надзор) в этой области (п. 3 ст. 19 Закона). При формировании состава комиссии и в случае наличия оснований, указанных в п. 3 ст. 19 Закона, предполагаемый член комиссии должен незамедлительно сообщить руководителю заказчика (организатора) о данном факте в устной или письменной форме. При проведении процедур госзакупок в случае наличия заинтересованности в конкретных госзакупках член комиссии обязан незамедлительно сообщить об этом руководителю заказчика (организатора) (в письменной форме), заявив самоотвод, в т.ч. в случае если такое основание возникнет в ходе организации и проведения процедуры госзакупок, для целей исключения члена комиссии из ее состава и (или) замены его другим членом комиссии; освобождения от выполнения функций. Рассмотрение и оценка предложений участников осуществляются членом комиссии добросовестно, профессионально, объективно на основании установленных законодательством и документами, представляемыми участникам для подготовки предложений. Членами комиссии должны соблюдаться требования о запрете предоставления информации о содержании предложений, об их оценке и сравнении, лицам, не входящим в состав комиссии, если иное не установлено законодательством. Любое злоупотребление, лоббирование интересов конкретных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), несообщение информации о наличии заинтересованности в конкретных госзакупках не допускаются |
|
Меры по повышению правосознания и выработки этических правил |
|
|
Перед началом выполнения обязанностей уполномоченными работниками, членами комиссий, заказчиком (организатором) обеспечивается проверка знаний законодательства о госзакупках, порядке и условиях его применения. Уполномоченные работники, члены комиссии для целей повышения профессионального уровня, снижения коррупционных рисков проходят обучение порядку организации и проведения процедур госзакупок (как перед началом выполнения соответствующих должностных обязанностей, так и впоследствии с выбранной заказчиком (организатором) периодичностью) |
|
Таким образом, приведенные правила, которые хотя и обусловлены нормами законодательства, позволяют в процессе организации и проведения госзакупок установить для уполномоченных работников, членов комиссии пределы допустимого поведения с учетом принципов осуществления госзакупок и могут быть детализированы с учетом тех рисков, которые присутствуют на каждом этапе процедуры госзакупок.
_________________
2 Ратифицирована с заявлением, касающимся использования Конвенции в качестве правового основания для сотрудничества в вопросах выдачи с другими государствами – участниками Конвенции, Законом от 25.11.2004 № 344-З «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» (в ред. от 20.06.2008)
3 http://www.uncitral.org/pdf/russian/texts/procurem/ml-procurement/Guide-Enactment-Model-Law-Public-Procurement-r.pdf (стр. 287 (g))
