Профессионализация в сфере госзакупок
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 19 августа 2016 г.
В статье рассматриваются различные аспекты профессионализации заказчиков (организаторов) в сфере госзакупок в Республике Беларусь и ее перспективы с учетом международных подходов формирования профессионального поведения.
Осуществление закупок представляет собой сложный многоступенчатый процесс, от прозрачности, однозначности, эффективности которого зависит качество оказываемых государством услуг и в целом системы госуправления. Именно по причине использования при проведении госзакупок бюджетных средств – средств плательщиков налогов, очевидна важность правового регулирования со стороны государства, обеспечения единообразия практики применения норм, достаточного уровня профессиональной подготовки специалистов, которые ответственны за организацию и проведение процедур госзакупок, и как следствие, достижение целей финансирования за счет бюджета с учетом действия принципов бюджетного финансирования.
Не переоценивая роль человеческого фактора в любом виде деятельности, в сфере госзакупок профессиональные знания, навыки, умения специалистов при организации и проведении закупок особенно актуальны по ряду причин.
1. Специалисты должны обладать знаниями в сфере правового регулирования, уметь применять нормы права, а также осуществлять интерпретацию норм законодательства о госзакупках, бюджетного законодательства и применять их в процессе своей деятельности.
2. Специалисты должны анализировать правовые последствия принимаемых решений в условиях риска, наличия ответственности за нарушения законодательства.
3. Необходимы знания в смежных сферах, связанных с процессом госзакупок. Такой процесс включает 3 этапа:
● планирование, включая разработку годового плана госзакупок с проведением маркетинговых исследований, изучения характеристик товаров (работ, услуг), необходимых заказчику, цен и условий поставки товаров (выполнения работ, оказания услуг); также разработка и принятие (утверждение) документов, связанных с организацией процесса закупок в организации (приказов, распоряжений о создании комиссии для организации и проведения госзакупок и необходимых для ее работы правил);
● проведение процедур госзакупок, включающее разработку документации по процедуре госзакупки, подготовку и размещение информации по процедуре, взаимодействие с участниками, оценку и рассмотрение предложений, принятие решения по процедуре, заключение договора на госзакупку и иные;
● исполнение договора и приемка товаров (работ, услуг), управление договором в процессе исполнения, включающее размещение информации о договоре, изменение и расторжение договора, применение мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение, защита прав и законных интересов, включая судебное рассмотрение споров.
Таким образом, в пределах 3 этапов специалистам необходимы системные знания, навыки о процессе осуществления госзакупок, в т.ч. его экономических, юридических и организационных аспектах.
4. Наличие риска и возможного должностного усмотрения при принятии решений в процессе госзакупок обусловливают постоянную оценку совершаемых действий и принимаемых решений на предмет их соответствия законодательству о борьбе с коррупцией, равно как допуская возможное наличие умысла со стороны участников, поэтому необходимо уметь выявлять признаки антиконкурентного поведения участников и сговора, которое может быть причиной неэффективного проведения госзакупок.
Таким образом, формирование профессионализации в сфере госзакупок объективно необходимо, поскольку именно уровень профессиональной подготовки специалистов, осуществляющих госзакупки, обусловливает эффективность и обоснованность последних. Это касается всех субъектов, имеющих непосредственное отношение к госзакупкам – заказчиков, организаторов, специалистов по госзакупкам, членов комиссии, создаваемой для организации и проведения процедур госзакупок.
Профессионализация должна базироваться на следующих понятиях:
● профессиональное (или профессионально-должностное) развитие;
● профессиональное становление;
● профессионализация.
Каждое из них в психолого-педагогической литературе имеет множественные интерпретации. Профессиональное развитие зачастую понимается как процесс прогрессивного изменения личности, детерминированный профессиональной деятельностью, социальной средой и собственной активностью человека. Профессиональное становление – это часть онтогенеза человека с начала формирования профессиональных намерений до окончания активной профессиональной деятельности. Если профессиональное развитие включает прогрессивные и регрессивные изменения, то профессиональное становление – это прогрессивное развитие. Профессионализация – процесс вхождения человека в профессиональную среду, усвоение им профессионального опыта, овладение стандартами и ценностями профессионального сообщества, и одновременно это процесс активной реализации себя, непрерывного профессионального саморазвития, самосовершенствования.
Таким образом, профессионализация предполагает решение 2 задач:
1) создание условий для вхождения в профессиональную среду: ознакомление с правилами (формальными и неформальными), усвоение профессионального опыта (в различных источниках – формальных и неформальных), овладение стандартами и ценностями профессионального сообщества (они могут быть сгруппированы в правила поведения, правила этики, профессиональные стандарты). Цель на данном этапе – овладение субъектом, профессиональными знаниями, умениями, навыками;
2) постоянное развитие/совершенствование: поддержание актуальных знаний, изучение опыта, обмен профессиональным опытом, внедрение инноваций, генерирование идей и анализ.
Поскольку профессионализация предполагает наличие профессиональных компетенций, автор полагает, что такие компетенции должны формироваться в процессе профессиональной деятельности при наличии базового образования (в учреждениях, обеспечивающих получение высшего образования).
В Беларуси с правовой точки зрения вопрос решен следующим образом. Так, явление профессионализации предполагает наличие соответствующей профессии. Профессия представляет собой род трудовой деятельности, требующий определенных знаний и навыков, приобретаемых путем обучения и практического опыта (ст. 1 Трудового кодекса).
Знания, умения и навыки, приобретенные путем специальной подготовки и опыта работы, необходимые для выполнения определенного вида трудовой деятельности в рамках данной профессии, – это специальность.
В некоторой степени можно говорить о том, что определенные элементы профессии у специалиста по закупкам имеются. Так, в соответствии с постановлением Минтруда от 30.12.1999 № 159 «Об утверждении выпуска 1 Единого квалификационного справочника должностей служащих (ЕКСД) «Должности служащих для всех видов деятельности», выпуска 6 ЕКСД «Должности служащих, занятых в машиностроении и металлообработке», выпуска 33 ЕКСД «Должности служащих, занятых финансами, кредитом и страхованием» и выпуска 21 ЕКСД «Должности служащих, занятых геодезией и картографией» (в ред. от 02.03.2015) к категории специалиста отнесен «Специалист по организации закупок».
Таким образом, для соответствия профессии специалисту необходимо получить знания, пройти обучение порядку организации и проведения процедур госзакупок с последующим повышением квалификации. Эффективность такого обучения порядку организации проведения госзакупок может обеспечиваться градацией профобучения:
● базовый курс для начинающих специалистов с целью формирования представления о системе организации и проведения госзакупок, и требованиях к ее элементам;
● повышение квалификации для специалистов в сфере госзакупок с заданной периодичностью (в пределах 1 года или 2 лет) и продолжительностью.
Очевидно, для профессионализации госзаказчиков требуются курсы повышения квалификации (относятся к образовательным программам дополнительного образования взрослых на основании ст. 242 Кодекса Республики Беларусь об образовании (далее – Кодекс об образовании)) продолжительностью до 2 мес., что позволяет и законодательство, в частности, п. 4 ст. 244 Кодекса об образовании;
для целей обсуждения проблемных вопросов в профессиональной среде обмен опытом и обсуждение могут быть организованы в рамках конференций, семинаров и иных подобных мероприятий. Также критически необходим постоянный анализ практики применения законодательства о госзакупках и обсуждение вопросов правоприменения на уровне отраслевых органов госуправления для находящихся в подчинении (входящих в систему) организаций, в т.ч. обсуждение может быть организовано посредством функционала официального сайта (www.icetrade.by).
Национальная система образования также позволяет обеспечить профессионализацию в сфере госзакупок посредством второй ступени высшего образования – магистратуры по организации и проведению госзакупок. Положительные примеры на национальном уровне имеются в Российской Федерации, в частности магистерская программа Московского городского университета управления Правительства Москвы «Управление государственными и муниципальными закупками», срок обучения по которой составляет 2 года. Содержание программы включает управление системой госзакупок, нормативно-правовое обеспечение закупок, международный и региональный опыт закупок, социальные риски в госзакупках, противодействие коррупции в сфере закупок.
На международном уровне в качестве показательного примера является международная магистерская программа по управлению госзакупками (International Master in Public Procurement Management), проводимая Университетом Рима Тор Вергата (University of Rome Tor Vergata) совместно с Европейским банком реконструкции и развития. Содержание программы многообразно по содержанию и включает переговорный процесс, экономику госзакупок, организацию и стратегию госзакупок, экономический анализ рынка, правовые основы госзакупок, менеджмент качества и «зеленые» закупки, разрешение споров при осуществлении закупок, антикоррупционные правила в госзакупках, стратегические закупки, правовые и экономические аспекты государственно-частного партнерства, электронные госзакупки.
Помимо профессиональных навыков и умений также необходимы правила профессионального поведения, обусловленные спецификой осуществляемой деятельности. Данная проблема разрешается путем разработки кодекса поведения или кодекса этики, в котором должны быть приведены этические стандарты поведения, меры по исключению коррупции и нарушения законодательства о госзакупках. Такие кодекс поведения или кодекс этики могут быть разработаны на сегодняшний день каждым заказчиком (организатором) для целей применения, но на перспективу подобного рода акт должен быть принят на уровне постановления Минторга как уполномоченного госоргана по госзакупкам.
Меры профессионализации необходимы уже сегодня по той причине, что с 24.01.2016 введена административная ответственность за нарушение законодательства о госзакупках для членов комиссии, созданной для проведения процедуры госзакупки, и в отсутствие знаний, навыков и в целом квалификации и понимания процесса осуществления госзакупок цель введения такой санкции (ч. 4, 5 ст. 11.16 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях) будет сведена только к устрашению субъектов, но не к повышению профессионального уровня.
Еще один важный аспект связан с организацией госзакупок.
Совершение любого действия сопряжено с риском. Для целей госзакупок риск – это объективно существующая в присущих процедурам госзакупок условиях неопределенности потенциальная возможность (вероятность) понесения заказчиком (организатором) временных и финансовых потерь (убытков), неполучения финансирования и (или) наступления иных неблагоприятных последствий для заказчика (организатора) вследствие возникновения различных событий, связанных с внутренними и (или) внешними факторами в деятельности заказчика (организатора).
В связи с этим представляется необходимым для госзакупок разработка системы управления рисками как совокупности организационной структуры заказчика (организатора), полномочий и ответственности должностных лиц, ЛНПА, определяющих стратегию, политику, методики и процедуры управления рисками, а также процесса управления рисками, направленных на обеспечение эффективного, целевого использования бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов при осуществлении госзакупок.
Понимая, что мероприятия, образовательные программы требуют времени и финансовых затрат, не следует игнорировать их потенциальный эффект, который возникнет не сразу, а постепенно. Формирование системы профессиональных компетенций требует времени и критического отношения к принимаемым мерам для их усовершенствования и развития.
В практике других государств применяются наряду с профессиональными требованиями также и обязательные правила о сертификации деятельности специалистов по закупкам. Один из примеров таких государств – США.
Федеральная программа сертификации, признанная правительственными организациями (заказчиками), включает сертификацию 3 категорий специалистов для обеспечения взаимосогласованных компетенций и стандартов при осуществлении госзакупок: специалисты, уполномоченные на подписание договора (заказчики), представители заказчика, огромные и проектные менеджеры.
К примеру, специалисты, уполномоченные на подписание договора (заказчики), могут быть сертифицированы в пределах 3 уровней сертификации, каждый из которых обеспечивается соответствующими навыками и компетенциями, разделение которых осуществляется в зависимости от уровня риска (от низкорисковых до высокорисковых сложных договоров), и каждый заказчик при осуществлении закупок по тем или иным договорам должен быть сертифицирован.
Наличие сертификата, во-первых, предполагает, что каждые 2 года сертификат должен быть подтвержден, во-вторых, сертифицированные специалисты должны быть вовлечены в программу постоянного обучения.
Система обучения в США строится по принципу специализации, например, закупки в сфере обороны осуществляются по общим правилам госзакупок, но с определенными особенностями, и система обучения специалистов по закупкам осуществляется по образовательным программам «Управление закупками», «Аудит», «Бизнес, оценка затрат и финансовый менеджмент», «Управление договорами – инжиниринг и анализ», «Управление договорами – качество», «Управление договорами – производство», «Управление договорами в сфере интеллектуальной собственности», «Программа для малого бизнеса в закупках», «Управление системой квалификационных характеристик и требований» и иные.
Таким образом, национальную систему профессионализации в сфере госзакупок необходимо развивать как минимум в двух направлениях:
● организация обучения (курсы, повышение квалификации, магистратура), тренингов персонала, осуществляющего закупки, членов комиссии, в т.ч. для формирования антикоррупционного поведения на всех этапах организации и проведения закупок. Это объективно необходимо по причине высокого риска и ответственности, присущих сфере госзакупок, отличающейся сложностью возникающих при их осуществлении отношений;
● создание целостной структуры организации деятельности заказчиков (организаторов), включающей систему управления рисками, разработку руководства (алгоритмов) процессов при организации и проведении госзакупок, разработку системы мониторинга за госзакупками (участники и их поведение в ходе закупочного процесса, формирование цен участниками, анализ предыдущих контрактов), разработку кодекса поведения и кодекса этики для персонала, в т.ч. осуществляющего закупки, разработку системы регистрации фактов нарушения законодательства, коррупционного поведения. Приведенная структура организации деятельности заказчика схожа с подходом Европейского банка реконструкции и развития при формировании системы компетенций тех субъектов, которые полномочны осуществлять закупки (Capacity Building Assessment).
Позитивным является и опыт США, поскольку сертификация деятельности заказчиков (организаторов) и их специалистов позволит обеспечить постоянный уровень качества их профессиональных компетенций.
