О некоторых вопросах промышленной безопасности. Часть 4
Читать «О некоторых вопросах промышленной безопасности. Часть 1»
Читать «О некоторых вопросах промышленной безопасности. Часть 2»
Читать «О некоторых вопросах промышленной безопасности. Часть 3»
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 6 октября 2016 г.
Освещаются принципы разработки отраслевых положений о порядке организации и осуществления производственного контроля в области промышленной безопасности.
Согласно ст. 29 Закона от 05.01.2016 № 354-З «О промышленной безопасности» (далее – Закон № 354-З) производственный контроль в области промышленной безопасности субъектами промышленной безопасности, подведомственными, входящими в состав системы республиканских органов госуправления, осуществляется в соответствии с установленными указанными органами положениями о порядке организации и осуществления производственного контроля в области промышленной безопасности, которые разрабатываются на основании Примерного положения об организации и осуществлении производственного контроля в области промышленной безопасности, утв. постановлением МЧС от 15.07.2016 № 37 (далее – Постановление № 37; Примерное положение).
В Постановлении № 37 даны ориентиры для республиканских органов госуправления относительно разработки отраслевых положений о порядке организации и осуществления производственного контроля в области промышленной безопасности, в которые, в частности, должны включаться:
● краткая характеристика эксплуатируемых субъектов промышленной безопасности или их обособленных подразделений, опасных производственных объектов и (или) потенциально опасных объектов;
● основные задачи производственного контроля;
● основные функции службы промышленной безопасности (инженер по промышленной безопасности, ответственное лицо) в соответствии с основными задачами производственного контроля.
Принятие данного НПА повлекло признание утратившими силу Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах, утв. постановлением МЧС от 28.06.2000 № 11.
Постановлением № 37 определено, что производственный контроль – это контроль за соблюдением требований законодательства в области промышленной безопасности внутри субъекта промышленной безопасности.
Справочно. При осуществлении контроля устанавливается соответствие осуществляемой деятельности предусмотренным требованиям.
Если при производственном контроле выявляются факты нарушений, то выдается предписание об их устранении с установлением соответствующих сроков. Если выявленные нарушения создают угрозу жизни и здоровью людей, могут повлечь возникновение аварии, инцидента, другого чрезвычайного происшествия, то предписывается приостановить работу отдельных аппаратов, установок, другого оборудования, производство отдельных видов работ. Наряду с этим возможно привлечение к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушения.
В ходе осуществления контроля анализируются причины выявленных нарушений, принимаются меры по восстановлению нарушенных прав физлиц и юрлиц, пресечению нарушений и намечаются пути устранения не только нарушений, но и недостатков в работе, неэффективности деятельности подконтрольных субъектов.
В компетенцию контроля входит не только выявление нарушений и других недостатков в работе подконтрольного субъекта, но и изучение, обобщение, пропаганда и распространение передового опыта соответствующей деятельности.
Осуществление контроля сопряжено с вмешательством в деятельность подконтрольного субъекта для приведения ее в соответствие с установленными требованиями. В этом усматривается административно-командный аспект воздействия на деятельность подконтрольных субъектов.
Кроме службы промышленной безопасности, специально созданной для осуществления производственного контроля в области промышленной безопасности, контроль по этим вопросам также осуществляется другими контролирующими лицами.
Различными правилами в организациях предусмотрено назначение следующих ответственных лиц:
● Правилами устройства и безопасной эксплуатации технологических трубопроводов, утв. постановлением МЧС от 21.03.2007 № 20, – лиц, ответственных для ведения надзора за состоянием технологических трубопроводов и безопасностью их обслуживания;
● Правилами по обеспечению промышленной безопасности аттракционов, утв. постановлением МЧС от 13.10.2009 № 52, – лиц, ответственных по надзору за безопасной эксплуатацией аттракционов;
● Правилами по обеспечению промышленной безопасности грузоподъемных кранов, утв. постановлением МЧС от 28.06.2012 № 37, – лиц, ответственных по надзору за безопасной эксплуатацией грузоподъемных машин, съемных грузозахватных приспособлений и тары;
● Правилами устройства и безопасной эксплуатации аммиачных холодильных установок, утв. постановлением МЧС от 05.06.2006 № 26, – лиц, ответственных по надзору за техническим состоянием аммиачных холодильных установок.
По мнению автора, возникает вопрос о том, насколько оправдано такое подразделение ответственных лиц в рассматриваемой сфере деятельности. Возникает необходимость упорядочивания и систематизирования наименований и категорий ответственных лиц в области промышленной безопасности.
Также требуется обсуждение обоснованности применения термина «надзор». Данная деятельность и термин в большей степени присущи госорганам, которые наделены правом государственного принуждения обеспечивать соблюдения установленных требований законодательства, восстановления нарушенных прав путем применения административных санкций.
Должностные лица субъекта промышленной безопасности, в названии должностей которых присутствует слово «надзор», подобными полномочиями не обладают и не имеют принципиальных отличий от полномочий должностных лиц, осуществляющих контроль.
Справочно. Необходимо отметить, что слово «надзор» применяется и в наименовании иных видов деятельности организации, должностных лиц (например, технический надзор за ходом строительства и др.).
По мнению автора, в Примерном положении имеется ряд особенностей, отличающих производственный контроль от общепринятого содержания термина «контроль».
Целями производственного контроля являются предупреждение аварий и инцидентов, обеспечение готовности организаций к локализации и ликвидации последствий аварий и инцидентов на опасном производственном объекте и (или) потенциально опасном объекте путем осуществления комплекса организационно-технических мероприятий.
Таким образом, цель контроля ограничивается отсутствием аварий и инцидентов, а средством ее достижения является осуществление комплекса организационно-технических мероприятий.
Для достижения данной цели при осуществлении производственного контроля в области промышленной безопасности определяются следующие задачи:
● обеспечение соблюдения требований законодательства, в т.ч. лицензионных требований и условий, в области промышленной безопасности;
● анализ состояния промышленной безопасности в субъекте промышленной безопасности и разработка мероприятий, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение вреда и материального ущерба работникам субъекта промышленной безопасности, третьим лицам, окружающей среде;
● координация работ, направленных на предупреждение аварий, инцидентов на опасных производственных объектах и (или) потенциально опасных производственных объектах;
● контроль своевременного проведения технического диагностирования и технических освидетельствований потенциально опасных объектов, технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах и (или) потенциально опасных объектах, ремонта и поверки контрольных средств измерений, а также соблюдения субъектом промышленной безопасности технологической дисциплины при производстве работ на опасных производственных объектах и (или) потенциально опасных объектах.
Для решения поставленных задач необходимо осуществить такие мероприятия, как:
● разработка ЛНПА субъектов промышленной безопасности для обеспечения требований промышленной безопасности;
● контроль обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и (или) потенциально опасных объектов структурными подразделениями субъекта промышленной безопасности, в т.ч. соответствия опасных производственных объектов и (или) потенциально опасных объектов требованиям законодательства в области промышленной безопасности;
● разработка и внесение на рассмотрение руководству субъекта промышленной безопасности планов работ и мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, в т.ч. планов мероприятий по локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий;
● участие в техническом расследовании причин аварий, инцидентов, произошедших в субъекте промышленной безопасности;
● проведение анализа причин возникновения аварий и инцидентов, произошедших на опасных производственных объектах и (или) потенциально опасных объектах субъекта промышленной безопасности;
● подготовка субъекта промышленной безопасности к проведению экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов;
● доведение до сведения работников опасных производственных объектов и (или) потенциально опасных объектов информации об изменении законодательства в области промышленной безопасности;
● организация проверки знаний по вопросам промышленной безопасности у работников субъекта промышленной безопасности, осуществляющих эксплуатацию опасных производственных объектов (или) потенциально опасных объектов.
Достижение поставленной цели, решение установленных для этого задач и осуществление определенных мероприятий в объеме производственного контроля в области промышленной безопасности неразрывно связаны с деятельностью службы промышленной безопасности.
Согласно ст. 29 Закона № 354-З для организации производственного контроля в области промышленной безопасности руководитель субъекта промышленной безопасности или его обособленного подразделения (субъект промышленной безопасности – ИП) создает службу промышленной безопасности, или вводит в штат должность инженера по промышленной безопасности, или возлагает соответствующие обязанности по обеспечению промышленной безопасности на лицо, имеющее высшее техническое образование и необходимую подготовку.
Руководитель субъекта промышленной безопасности или его обособленного подразделения (субъект промышленной безопасности – ИП) при наличии у субъекта промышленной безопасности или его обособленного подразделения эксплуатируемых:
● опасных производственных объектов I и (или) II типов опасности – создает службу промышленной безопасности;
● опасных производственных объектов III типа опасности и (или) потенциально опасных объектов – вводит в штат должность инженера по промышленной безопасности или возлагает соответствующие обязанности по обеспечению промышленной безопасности на ответственное лицо.
Служба промышленной безопасности (инженер по промышленной безопасности, ответственное лицо, на которое возложены соответствующие обязанности по обеспечению промышленной безопасности) подчиняется непосредственно руководителю субъекта промышленной безопасности или его обособленного подразделения либо его заместителю, ответственному за организацию промышленной безопасности в субъекте промышленной безопасности или его обособленном подразделении (субъекту промышленной безопасности – ИП).
Согласно ст. 30 Закона № 354-З работники службы промышленной безопасности (инженер по промышленной безопасности, ответственное лицо, на которое возложены соответствующие обязанности по обеспечению промышленной безопасности) при осуществлении производственного контроля в области промышленной безопасности в соответствующем субъекте промышленной безопасности уполномочены:
● проводить проверки состояния промышленной безопасности, соблюдения требований промышленной безопасности, рассматривать документы по вопросам промышленной безопасности;
● требовать письменные объяснения от должностных лиц и других работников, допустивших нарушения требований промышленной безопасности, выдавать должностным лицам субъекта промышленной безопасности обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований промышленной безопасности;
● организовывать и проводить информационно-разъяснительную работу с работниками по вопросам промышленной безопасности;
● вносить предложения руководителю субъекта промышленной безопасности (субъекту промышленной безопасности – ИП) по предупреждению аварий и инцидентов.
В соответствии с поставленными задачами прослеживается необходимость строгого производственного контроля. К таким задачам относятся:
● разработка мероприятий, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение вреда и материального ущерба работникам субъекта промышленной безопасности, третьим лицам, окружающей среде;
● координация работ, направленных на предупреждение аварий, инцидентов на опасных производственных объектах и (или) потенциально опасных производственных объектах;
● разработка ЛНПА субъектов промышленной безопасности для обеспечения требований промышленной безопасности;
● подготовка субъекта промышленной безопасности к проведению экспертизы промышленной безопасности опасных производственных объектов;
● организация проверки знаний по вопросам промышленной безопасности у работников субъекта промышленной безопасности, осуществляющих эксплуатацию опасных производственных объектов (или) потенциально опасных объектов.
В состав производственного контроля введены и такие управленческие функции, как планирование работ, координация работ, организация деятельности.
По мнению автора, для названия данной статьи Закона № 354-З больше подходит определение «управление промышленной безопасностью».
Для достижения поставленной цели, решения установленных для этого задач, осуществления разработанных мероприятий и выполнения установленных обязанностей необходимо наделение службы промышленной безопасности (инженера по промышленной безопасности, ответственного лица, на которое возложены соответствующие обязанности по обеспечению промышленной безопасности) или конкретных должностных лиц субъекта промышленной безопасности соответствующими правами и полномочиями. Полномочия службы промышленной безопасности (инженера по промышленной безопасности, ответственного лица, на которое возложены соответствующие обязанности по обеспечению промышленной безопасности) или конкретных должностных лиц должны позволять в полной мере осуществлять возложенные обязательства.
В Примерном положении в качестве задачи производственного контроля установлено обеспечение соблюдения требований законодательства, в т.ч. лицензионных требований и условий, в области промышленной безопасности.
В толковых словарях русского языка слово «обеспечить» имеет значение «создать необходимые условия для осуществления чего-либо, сделать вполне возможным, реально выполнимым». Таким образом, для того чтобы обеспечить, необходимо располагать административной властью, необходимыми финансовыми, техническими, человеческими и иными ресурсами, предназначенными для реализации мероприятий.
По мнению автора, вопрос о том, обладает ли инженер по промышленной безопасности указанными возможностями, остается открытым. В случае отсутствия подчинения инженеру по промышленной безопасности не представляется возможным осуществление координации работ, направленных на предупреждение аварий, инцидентов на опасных производственных объектах и (или) потенциально опасных производственных объектах.
Организация проверки знаний, как правило, осуществлялась кадровой службой. Иные заинтересованные службы и подразделения участвовали в разработке программ обучения, входили в состав комиссий, контролировали ход и качество подготовки.
Аналогичным образом разработка ЛНПА осуществляется структурными подразделениями, специалисты которых являются профессионалами в осуществляемых производственных процессах, а функциональные службы (в данном случае служба промышленной безопасности) осуществляют методическую поддержку, проверку разработки ЛНПА и их согласование.
Согласно квалификационной характеристике должности «инженер по промышленной безопасности», утв. постановлением Минтруда и соцзащиты от 30.12.1999 № 159, инженер по промышленной безопасности оказывает методическую помощь руководителям подразделений: в разработке и пересмотре инструкций по промышленной безопасности, иных ЛНПА организаций, содержащих требования по промышленной безопасности; проведении обучения, инструктирования и проверки знаний работников по промышленной безопасности; оборудовании информационных стендов, уголков по промышленной безопасности; контролирует своевременность разработки мероприятий по обеспечению промышленной безопасности.
В ст. 26 Закона № 354-З определены следующие обязанности субъектов промышленной безопасности, работников субъекта промышленной безопасности:
● отстранять от работы на опасном производственном объекте и (или) потенциально опасном объекте работников субъекта промышленной безопасности, не прошедших в установленных законодательством случаях и порядке проверку знаний по вопросам промышленной безопасности;
● в случаях выявления нарушений законодательства, создающих угрозу промышленной безопасности, причинения вреда жизни, здоровью, имуществу физлиц, имуществу юрлиц, окружающей среде, приостанавливать эксплуатацию принадлежащих ему опасного производственного объекта и (или) потенциально опасного объекта, технического устройства самостоятельно.
Ни в Законе № 354-З, ни в иных НПА не определено конкретное должностное лицо, наделенное таким правом. Практика же показывает необходимость предоставления таких прав службе промышленной безопасности.
По мнению автора, т.к. в Законе № 354-З не содержится поручения о разработке Типового положения о службе промышленной безопасности, МЧС необходимо его разработать и утвердить. Так же эта мера не исключает необходимости разработки системы управления промышленной безопасностью, в которой должны быть регламентированы затронутые и другие управленческие вопросы, среди которых стимулирование за работу по обеспечению промышленной безопасности.
Справочно. Необходимо отметить, что слово «производственный» перед словом «контроль» не несет существенной смысловой нагрузки, поэтому его можно исключить без потери смысла, т.к. все, что осуществляется субъектом промышленной безопасности, носит производственный характер во всех его аспектах.
