Изменения законодательства в области проведения государственной экологической экспертизы

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 29 ноября 2016 г.

Комментируются новации в области проведения государственной экологической экспертизы, стратегической экологической оценки и оценки воздействия на окружающую среду.

Общие положения

22.01.2017 вступает в силу Закон от 18.07.2016 № 399-З «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду» (далее – Закон).

Справочно. До 22.01.2017 в Республике Беларусь в сфере регулирования отношений в области проведения государственной экологической экспертизы действует Закон от 09.11.2009 № 54-З «О государственной экологической экспертизе» (далее – Закон № 54-З).

Закон принят в целях совершенствования нормативной правовой основы в области государственной экологической экспертизы (далее – ГЭЭ), оценки воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС), закрепления стратегической экологической оценки (далее – СЭО), а также приведения национального законодательства в соответствие с международными соглашениями, принятыми Республикой Беларусь, и прежде всего Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, подписанной в г. Эспо 25 февраля 1991 г., и Конвенцией о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, подписанной в г. Орхус 25 июня 1998 г.

В ст. 1 Закона уточнены и даны новые определения целого ряда важных понятий, среди которых «государственная экологическая экспертиза», «оценка воздействия на окружающую среду», «затрагиваемая сторона», «изменения окружающей среды», «стратегическая экологическая оценка», «экологический доклад по стратегической экологической оценке»; уточнены субъекты и объекты отношений ГЭЭ, СЭО и ОВОС; закреплены правовые основы госрегулирования и управления в области проведения ГЭЭ, СЭО и ОВОС; регламентированы порядок проведения указанных процедур, права и обязанности субъектов отношений в области проведения ГЭЭ, СЭО и ОВОС, ответственность и порядок разрешения споров в области проведения ГЭЭ, СЭО и ОВОС.

В ст. 3 Закона уточнен перечень основных принципов, с соблюдением которых должны проводиться ГЭЭ, СЭО и ОВОС, а также получил закрепление новый важный принцип – принцип недопущения необратимых изменений окружающей среды.

Субъекты отношений в области проведения ГЭЭ, СЭО и ОВОС

Перечень субъектов отношений ГЭЭ, СЭО и ОВОС по сравнению с Законом № 54-З расширен. Наряду с Президентом, Советом Министров, Минприроды, местными Советами депутатов, местными исполнительными и распорядительными органами, заказчиками, проектными организациями к субъектам отнесены организации, осуществляющие проведение ГЭЭ, граждане, общественные объединения, осуществляющие деятельность в области охраны окружающей среды, иные юрлица (ст. 4 Закона). При этом Закон не только предусматривает полномочия органов госрегулирования и управления в области проведения ГЭЭ, СЭО и ОВОС (ст. 9–12 Закона), но и регламентирует права и обязанности заказчиков, проектных организаций в области проведения ГЭЭ, СЭО и ОВОС (ст. 20–22 Закона), обязанности организаций, осуществляющих проведение ГЭЭ (ст. 23 Закона), а также закрепляет права граждан и юрлиц в области проведения ГЭЭ, СЭО и ОВОС. Так, в соответствии со ст. 24 Закона граждане и юрлица имеют право:

● запрашивать и получать информацию о проведении ГЭЭ;

● принимать участие в общественных обсуждениях отчетов об ОВОС, экологических докладов по СЭО;

● знакомиться со сводкой отзывов и протоколом общественных обсуждений отчетов об ОВОС, экологических докладов по СЭО, а также с документацией, направляемой на ГЭЭ (кроме сведений, доступ к которым ограничен законодательными актами);

● обжаловать в судебном порядке отчет об ОВОС, экологический доклад по СЭО, заключение ГЭЭ.

Таким образом, Закон расширяет права граждан, общественных объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, иных юрлиц на участие в общественных обсуждениях в области охраны окружающей среды путем закрепления в качестве объекта таких обсуждений экологический доклад по СЭО.

Государственная экологическая экспертиза

ГЭЭ традиционно существует и развивается в Республике Беларусь. Закон уточняет понятие и перечень объектов ГЭЭ.

В соответствии с п. 1 ст. 1 Закона ГЭЭ представляет собой установление соответствия или несоответствия в предпроектной (предынвестиционной), проектной и/или иной документации планируемых проектных и иных решений требованиям законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов. Очевидно, что объектом ГЭЭ будет являться не только исключительно проектная, но и предпроектная (предынвестиционная) документация (ст. 5 Закона). Следует отметить, что перечень объектов ГЭЭ является открытым. Объектом может являться и иная документация, предусмотренная законодательными актами и международными договорами Республики Беларусь.

Порядок проведения ГЭЭ

Согласно ст. 13 Закона проведение ГЭЭ будет осуществляться не уполномоченными должностными лицами Минприроды, областных (Минского городского) комитетов природных ресурсов и охраны окружающей среды, а организациями, подчиненными Минприроды, на платной основе. Прежде расходы, связанные с проведением ГЭЭ, финансировались за счет средств республиканского бюджета. Срок проведения ГЭЭ не должен превышать одного месяца со дня поступления документации (ст. 14 Закона).

По результатам проведенной ГЭЭ составляется заключение, которое может быть положительным либо отрицательным (в соответствии со ст. 15 Закона № 54-З заключение может быть положительным, положительным с особыми условиями реализации проектных решений, либо отрицательным). При этом реализация проектных решений без положительного заключения ГЭЭ запрещается, если только иное не установлено Президентом (ст. 15 Закона). Срок действия положительного заключения ГЭЭ зависит от объекта экспертизы (ст. 16 Закона). Кроме того, в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 17 Закона, действие заключения ГЭЭ может быть прекращено по решению Минприроды.

В этом аспекте отдельное внимание следует обратить на то, что в отношении объектов, для которых проводится ОВОС, в составе предпроектной (предынвестиционной), проектной документации, представляемой на ГЭЭ, должен содержаться отчет об ОВОС.

Оценка воздействия на окружающую среду

ОВОС является важной процедурой, взаимосвязанной с ГЭЭ. Правовая природа ОВОС состоит в том, что ее задачей выступает принятие экологически обоснованного решения о возможности реализации хозяйственной и иной деятельности путем выявления и анализа вероятных негативных воздействий на окружающую среду, учета общественного мнения и разработки мер по предотвращению или уменьшению таких воздействий.

Согласно п. 7 ст. 1 Закона оценка воздействия на окружающую среду представляет собой определение при разработке предпроектной (предынвестиционной), проектной документации возможного воздействия на окружающую среду при реализации проектных решений, предполагаемых изменений окружающей среды, прогнозирование ее состояния в будущем в целях принятия решения о возможности или невозможности реализации проектных решений, а также определение необходимых мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов.

Статьей 7 Закона конкретизирован перечень объектов, для которых проводится ОВОС, и ст. 19 регламентирован порядок ее проведения. ОВОС организуется и финансируется заказчиком. В соответствии с п. 5 ст. 19 ОВОС не проводится при реконструкции объектов ОВОС в случае если в предпроектной (предынвестиционной) или проектной документации предусматриваются проектные решения, обеспечивающие выполнение каждого из следующих условий:

● не планируется увеличения суммы валового выброса загрязняющих веществ в атмосферный воздух более чем на 5 % от первоначально утвержденной проектной документацией;

● не планируется увеличения объемов сточных вод более чем на 5 % от первоначально утвержденных проектной документацией;

● не планируется предоставления дополнительного земельного участка;

● не планируется изменения назначения объекта.

В соответствии со ст. 1 Закона по результатам проведения ОВОС составляется отчет, который вместе с предпроектной (предынвестиционной), проектной документацией представляется на ГЭЭ. Кроме того, в соответствии со ст. 19 Закона отчет об ОВОС представляется на общественные обсуждения.

Стратегическая экологическая оценка

Существенным шагом на пути обеспечения экологической безопасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также предотвращения вредного воздействия на окружающую среду следует признать закрепление в Законе новой процедуры – стратегической экологической оценки. Правовая природа этой процедуры состоит в том, что она представляет собой систематический процесс, основанный на принципе предотвращения и используемый для анализа экологических последствий предлагаемых планов, программ и иных стратегических инициатив, а также их учета в системе принятия решений. Согласно ст. 1 Закона стратегическая экологическая оценка – определение при разработке проектов государственных, региональных и отраслевых стратегий, программ, градостроительных проектов возможных воздействий на окружающую среду (в т.ч. трансграничных) и изменений окружающей среды, которые могут наступить при реализации программ, градостроительных проектов с учетом внесения в них изменений и/или дополнений. СЭО организуется и финансируется заказчиком (ст. 18 Закона).

Объектами СЭО определены:

● проекты программ, содержащие положения, регулирующие отношения в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов (в т.ч. в области обращения с отходами, в сфере недропользования), сельского хозяйства, промышленности, транспорта, энергетики, туризма, а также проекты, предусматривающие внесение изменений и/или дополнений в них;

● градостроительные проекты, за исключением генеральных планов поселков городского типа и сельских населенных пунктов, а также проекты, предусматривающие внесение изменений и/или дополнений в них.

Кроме того, Закон предусматривает объекты, для которых СЭО не проводится (п. 2 ст. 6 Закона).

В заключении СЭО Законом предусматривается экологический доклад по СЭО – документ, содержащий сведения о результатах проведенной СЭО, необходимых мероприятиях по уменьшению и/или предотвращению возможных воздействий на окружающую среду (в т.ч. трансграничных) и об изменениях окружающей среды, которые могут наступить при реализации программ, градостроительных проектов с учетом внесения в них изменений и/или дополнений (ст. 1 Закона). Экологический доклад по СЭО представляется на общественные обсуждения.

Наряду с рассмотренными аспектами Закон предусматривает ответственность за нарушение законодательства в области ГЭЭ, СЭО и ОВОС и порядок разрешения споров. Однако норма ст. 25 Закона, касающаяся ответственности, является бланкетной и отсылает к действующему законодательству. Порядок разрешения споров, возникающих в рассматриваемой области, не претерпел изменений. Споры разрешаются в судебном порядке. В то же время следует обратить внимание на то, что одним из прав заказчика (подп. 1.5 п. 1 ст. 20 Закона) является право обжаловать заключение ГЭЭ в порядке, установленном законодательством об административных процедурах, или в судебном порядке.

● впервые вводятся понятия «стратегическая экологическая оценка» и «экологический доклад по стратегической экологической оценке»;

● получил закрепление важный принцип, с учетом которого должны проводиться ГЭЭ, СЭО и ОВОС, – недопущения необратимых изменений окружающей среды;

● расширен перечень субъектов ГЭЭ, ОВОС, СЭО, придан статус субъекта всех регулируемых Законом отношений гражданам, общественным объединениям, осуществляющим деятельность в области охраны окружающей среды, иным юрлицам;

● уточнен перечень объектов ГЭЭ, ОВОС и закреплен перечень объектов СЭО;

● скорректированы сроки проведения ГЭЭ и срок действия ее заключения;

● скорректирован перечень условий прекращения действия заключения ГЭЭ.

С учетом изложенного, ГЭЭ, ОВОС, СЭО являются важнейшими превентивными процедурами охраны окружающей среды и рационального природопользования, направленными на обеспечение экологической безопасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, а также на предотвращение вредного воздействия на окружающую среду.

Одним из основных достоинств таких процедур является не только их превентивный характер, дающий возможность выявить потенциальный вред будущей деятельности и устранить его, либо минимизировать на стадии подготовки проекта этой деятельности, но и обязательный характер ГЭЭ, а также возможность проводить общественные обсуждения отчетов об ОВОС, экологических докладов по СЭО совместно с местными Советами депутатов, местными исполнительными и распорядительными органами. Проведение общественных обсуждений является гарантией реализации положений ч. 1 ст. 34 и ч. 3 ст. 37 Конституции, важным механизмом обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, предусмотренного ч. 1 ст. 46 Конституции, дающим возможность учитывать общественное мнение о принимаемых экологически значимых решениях на стадии планирования хозяйственной и иной деятельности.

Последовательное осуществление таких процедур в Республике Беларусь будет способствовать нахождению и принятию взвешенных решений, соответствующих  интересам субъектов хозяйствования и граждан, способствующих предупреждению появления объектов, причиняющих необратимый вред окружающей среде, и устранению современных экологических вызовов.