Экологическая экспертиза предпроектной и проектной документации: реформы законодательства. Часть 2

Читать «Экологическая экспертиза предпроектной и проектной документации: реформы законодательства. Часть 1»

Читать «Экологическая экспертиза предпроектной и проектной документации: реформы законодательства. Часть 3»

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 4 января 2017 г.

Рассматриваются изменения в проведении государственной экологической экспертизы, касающиеся проектной и предпроектной (предынвестиционной) документации на возведение и реконструкцию объектов.

Плюсы и минусы новаций в части принятия решения о проведении оценки воздействия на окружающую среду

Согласно п. 1 ст. 29 Закона от 18.07.2016 № 399-З «О государственной экологической экспертизе, стратегической экологической оценке и оценке воздействия на окружающую среду» (далее – Закон № 399-З) государственная экологическая экспертиза (далее – ГЭЭ) документации, представленной на ГЭЭ до вступления в силу Закона № 399-З, проводится в соответствии с законодательством, действовавшим до вступления в силу Закона № 399-З. Для проектных организаций и заказчиков в этом положении есть свои плюсы и минусы.

С одной стороны, в силу п. 1, 2 ст. 29 Закона № 399-З предпроектная (предынвестиционная) и (или) проектная документация, представленная на экспертизу до 22.01.2017, должна соответствовать требованиям законодательства, действующего до вступления в силу Закона № 399-З. Следовательно, требования п. 3 ст. 19 Закона № 399-З, заключающиеся в проведении оценки воздействия на окружающую среду (далее – ОВОС) заказчиками, проектными организациями, имеющими в своем штате специалистов, прошедших подготовку по проведению ОВОС, на документацию, представленную на ГЭЭ до 22.01.2017, не распространяются.

С другой стороны, в Законе от 09.11.2009 № 54-З «О государственной экологической экспертизе» (далее – Закон № 54-З) критерий отсутствия необходимости проведения ОВОС звучал в некоторых отношениях гораздо жестче аналогичного критерия в Законе № 399-З, как следствие, при представлении документации на ГЭЭ до 22.01.2017 может потребоваться отчет об ОВОС.

В соответствии со ст. 13 Закона № 54-З по проектной документации на реконструкцию объектов, указанных в ч. 1 ст. 13 Закона № 54-З (за исключением объектов, указанных в абз. 30, 31, 51, 52 ч. 1 ст. 13 Закона № 54-З), не предусматривающей увеличения выбросов загрязняющих веществ (далее – ЗВ) в атмосферный воздух, сбросов сточных вод и образования отходов производства, ОВОС не проводится.

ОВОС не проводится при реконструкции объектов, указанных в ст. 7 Закона № 399-З, в случае, если в предпроектной (предынвестиционной) или проектной документации предусматриваются проектные решения, обеспечивающие выполнение каждого из условий подп. 5.1 п. 5 ст. 19 Закона № 399-З.

Рассмотрим принципиальные отличия требований Закона № 54-З и Закона № 399-З на предмет проведения / непроведения ОВОС.

Во-первых, отметим отсутствие в Законе № 399-З критериев, связанных с количеством образования отходов производства.

Во-вторых, увеличение выбросов ЗВ в Законе № 399-З конкретизируется и связывается только с суммой валового выброса ЗВ (т.е. выбросов ЗВ в т/г). Таким образом, увеличение максимальных (секундных) выбросов ЗВ (г/с) в отдельности от увеличения валовых выбросов ЗВ не имеет отношения к вопросам проведения или непроведения ОВОС.

В-третьих, в Законе № 399-З впервые вводятся численные критерии, устанавливающие обязательность проведения ОВОС:

● увеличение валового выброса ЗВ более чем на 5 % от суммы валового выброса ЗВ в атмосферный воздух от первоначально утвержденной проектной документацией;

● увеличение объемов сточных вод более чем на 5 % от первоначально утвержденных проектной документацией.

Введение численных критериев положительно отразится на работе проектных организаций и заказчиков (застройщиков), т.к. отсутствие численных критериев в Законе № 54-З формально обязывало осуществлять проведение ОВОС даже при увеличении валовых выбросов ЗВ и (или) объемов сточных вод на сотые и тысячные доли процента.

Однако в этом нововведении есть временные отрицательные моменты для проектных организаций и (или) заказчиков (застройщика). В переходный период от Закона № 54-З к Закону № 399-З, т.е. в период до вступления в силу Закона № 399-З (с настоящего времени и по 22.01.2017), при представлении документации на ГЭЭ проектная организация и (или) заказчик должны обратить внимание на то, что при реконструкции объектов, указанных в ст. 13 Закона № 54-З, в любом случае при увеличении объемов образования отходов производства или выбросов ЗВ в атмосферный воздух или сбросов сточных вод, даже на самую незначительную величину, в составе проектной документации, представляемой на ГЭЭ, должен содержаться отчет об ОВОС. Применение каких-либо критериев, учитывающих увеличение образования объемов отходов производства, выбросов ЗВ в атмосферный воздух, сбросов сточных вод, в Законе № 54-З не предусмотрено. Поэтому избежать проведения ОВОС даже при минимальном (сотые, тысячные доли процента) увеличении образования объемов отходов производства, выбросов ЗВ в атмосферный воздух, сбросов сточных вод крайне проблематично.

Трудности в интерпретации понятия «первоначально утвержденная проектная документация»

В п. 5 ст. 19 Закона № 399-З указано, что не проводится ОВОС при реконструкции объектов, указанных в ст. 7 Закона № 399-З, в случае, если в предпроектной (предынвестиционной) или проектной документации предусматриваются проектные решения, обеспечивающие выполнение каждого из следующих условий:

● не планируется увеличения суммы валового выброса ЗВ в атмосферный воздух более чем на 5 % от первоначально утвержденной проектной документацией;

● не планируется увеличения объемов сточных вод более чем на 5 % от первоначально утвержденных проектной документацией;

● не планируется предоставления дополнительного земельного участка;

● не планируется изменения назначения объекта.

В ближайшей перспективе вряд ли стоит ожидать официальное толкование понятия «первоначально утвержденная проектная документация». Это произойдет не ранее вступления в силу Закона № 399-З, скорее, спустя какое-то время начальной практики его применения. Имеющееся разъяснение Минприроды, не являющееся при этом официальным толкованием (на это следует обратить особое внимание, т.к. не исключено, что иное должностное лицо Минприроды в иное время в ином письме может изменить трактовку этого понятия), ставит больше вопросов, чем дает ответов:

«Первоначально утвержденной проектной документацией является утвержденная в установленном порядке проектная документация, в которой были приняты решения на возведение или реконструкцию объекта (с параметрами воздействия на компоненты природной среды от всего объекта (предприятия) в целом), реализованные и (или) планируемые к реализации на момент разработки новой предпроектной (предынвестиционной) или проектной документации по планируемой хозяйственной деятельности на реконструкцию объекта, указанной в пункте 5 статьи 19 Закона. <…>

Единый порядок, общие принципы и требования к разработке раздела «Охрана окружающей среды» при проектировании объектов возведения и объектов реконструкции, в т.ч. порядок использования исходных данных при реконструкции объектов, изложены в ПЗ-02 к СНБ 1.03.02-96 «Состав и порядок разработки раздела «Охрана окружающей среды» в проектной документации».

Примечание. ПЗ-02 к СНБ 1.03.02-96 «Состав и порядок разработки раздела «Охрана окружающей среды» в проектной документации» утверждено приказом Минстройархитектуры от 20.06.2002 № 273 (далее – ПЗ-02 к СНБ 1.03.02-96).

До введения в действие ПЗ-02 к СНБ 1.03.02-96 специализированного НПА или ТНПА, регламентирующего состав и порядок разработки раздела «Охрана окружающей среды» (или аналогичного раздела), не существовало. В практике до 2002 года находили применение строительные нормы, которые давали достаточно общие рекомендации по разработке в составе проектной документации части, связанной с определением воздействия проектируемого объекта на окружающую среду, природоохранных мероприятий и др.:

● СН 202-76 «Инструкция по разработке проектов и смет для промышленного строительства», утв. постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по делам строительства от 16.03.1976 № 23;

● СН 202-81 «Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектов и смет на строительство предприятий, зданий и сооружений», утв. постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по делам строительства от 29.12.1981 № 261;

● СНиП 1.02.01-85 «Инструкция о составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений», утв. постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по делам строительства от 30.12.1987 № 314;

● СН 202-69 «Временная инструкция по разработке проектов и смет для промышленного строительства», утв. Государственным комитетом Совета Министров СССР по делам строительства от 28.11.1969.

Информация о воздействии на окружающую среду объектов возведения и объектов реконструкции в проектной документации 90-х годов, не говоря уже о более ранних периодах, нередко носила декларативный характер, представляла сведения общего характера, была «фрагментарна», «некомплексна», изложена в произвольной форме, а по отдельным компонентам воздействия отсутствовала вовсе. О различии методов расчета выбросов, объемов сточных вод, об отсутствии расчетных методик для определения выбросов ЗВ по ряду процессов и производств в тот период упоминать излишне. Следует отметить, что часть проектной документации для многих предприятий Республики Беларусь была разработана в тот же временной период иностранными проектными организациями (Япония, США, ГДР, Великобритания, Италия и др.), что также вызывает практически неразрешимые проблемы при попытках оценить воздействие на компоненты природной среды проектов 90-х годов. Объективные проблемы проектных организаций и заказчиков с наличием проектной документации того периода Минприроды, видимо, не интересуют принципиально.

С учетом изложенного возникает несколько вопросов, на которые в настоящее время затруднительно дать ответ.

Вопрос 1.

Каким образом при разработке проектной документации, осуществляемой в настоящее время, проводить сравнение с параметрами воздействия на компоненты природной среды по объектам, возведенным (реконструированным) согласно проектной документации в период 60–90-х годов?

Следует отметить, что даже при наличии современной проектной документации, выполненной в соответствии с требованиями ПЗ-02 к СНБ 1.03.02-96, это не означает, что в проектной документации будут содержаться сведения о выбросах ЗВ в атмосферный воздух и (или) сбросах сточных вод реконструируемого объекта. Имеются в виду реконструкции объектов, проектные решения по которым затрагивают, например, только архитектурно-строительную, электротехническую часть и др. и никоим образом не касаются источников выбросов, источников выделения ЗВ и (или) сбросов сточных вод. В равной степени это касается и реконструкций зданий и сооружений, их частей (включая изолированные помещения) административного, бытового, хозяйственного назначения, специального назначения (защитные сооружения гражданской обороны, объекты охранной деятельности) и т.п., структурно входящих в состав промышленных предприятий и производств.

Целесообразно предположить, что в вышеуказанных случаях и при наличии воздействия объекта реконструкции на компоненты природной среды в части выбросов ЗВ в атмосферный воздух и (или) сбросов сточных вод сравнение этого воздействия после реконструкции следует проводить с воздействием действующего объекта до реконструкции, отраженным в акте инвентаризации выбросов ЗВ в атмосферный воздух, проекте нормативов допустимых выбросов ЗВ в атмосферный воздух и (или) проекте нормативов допустимых сбросов химических и иных веществ в составе сточных вод.

Примечание. Отметим, что предлагаемый выше подход к сравнению с параметрами воздействия на компоненты природной среды по объектам, возведенным (реконструированным) согласно проектной документации в период 60–90-х годов, а также для современных объектов был предложен в первой редакции проекта Закона № 399-З:

● «не планируется увеличение нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух более пяти процентов;

● не планируется увеличение нормативов предельно допустимых сбросов химических и иных веществ в составе сточных вод более пяти процентов».

Однако в последующих редакциях эти пункты претерпели изменения – была введена формулировка «от первоначально утвержденной проектной документацией».

Вопрос 2.

С 2006 года введены в действие 19 ТКП, регламентирующих порядок расчета выбросов ЗВ в атмосферный воздух. Результаты расчетов выбросов ЗВ, проведенных в соответствии с методическими указаниями, действовавшими до вступления в силу упомянутых ТКП, и в соответствии с этими ТКП, при одинаковых или сопоставимых исходных данных могут существенно отличаться. Аналогичная ситуация складывается и в части расчета объемов сточных вод.

Как поступать в ситуациях, когда отличия в результатах расчетов связаны с изменением методических подходов к расчетам?

Сохранение неопределенности с понятием «первоначально утвержденная проектная документация» в будущем определенно создаст проблемы как проектировщикам с заказчиками, так и организациям, осуществляющим проведение ГЭЭ.

С учетом вышеприведенного разъяснения Минприроды отметим, что вызывает удивление предложение проводить сравнение параметров воздействия на компоненты природной среды, определенных в проектной документации (т.н. первоначально утвержденной), с параметрами воздействия согласно новой предпроектной (предынвестиционной) документации. Представляется, что сравнивать стоит сопоставимое – проектную документацию с проектной, предпроектную с предпроектной. На стадии разработки предпроектной (предынвестиционной) документации в большинстве случаев возможно дать только общую, индикативную, предварительную оценку воздействия проектируемого объекта на окружающую среду и проводить сравнение с этими данными нецелесообразно.

Кроме того, непонятно, почему в п. 5 ст. 19 Закона № 399-З в качестве критерия необходимости проведения ОВОС или при отсутствии такой необходимости было выбрано изменение валового выброса ЗВ (т/год), а не максимального (г/с) и (или) максимальных приземных концентраций ЗВ. Отсутствие увеличения валового выброса ЗВ или даже его некоторое снижение после реконструкции не означает автоматического отсутствия увеличения или автоматического снижения максимальных выбросов ЗВ и (или) максимальных приземных концентраций ЗВ. При сокращении валовых выбросов ЗВ в силу различных причин может происходить и существенное увеличение максимальных выбросов ЗВ на отдельных режимах работы оборудования и пр. Странно также отсутствие в указанных критериях привязки к классам опасности ЗВ, ведь одно дело увеличение выбросов ЗВ 1-го класса опасности и совсем другое 4-го. Было бы логичным установить критерий в п. 5 ст. 19 Закона № 399-З как 5 % для веществ 1–2-го классов опасности и 10 % для веществ 3–4-го классов опасности.

Пример несогласованности в существующих методах расчета выбросов ЗВ

Следует учитывать, что данные о выбросах ЗВ, полученные на основании расчетных методов при разработке проектной документации, вследствие ряда причин могут отличаться от данных по выбросам ЗВ, полученных инструментальными и (или) инструментально-расчетными методами при проведении инвентаризации выбросов ЗВ, и отличаться более чем на 5 %. Столь заметные отличия в результатах выбросов ЗВ обусловлены как объективными, так и субъективными причинами, например, уточнением компонентного состава выбросов ЗВ, физико-химических характеристик продуктов и материалов (влияющих на качественные и количественные характеристики выбросов ЗВ), различными подходами разработчиков ТНПА (регламентирующих расчеты выбросов ЗВ) в методологии определения выбросов ЗВ, исправлением ошибок в уже действующих ТНПА, внесением в них различных уточняющих и корректирующих изменений / дополнений и т.д. Достаточно часто эти отличия возникают несмотря на, казалось бы, одинаковые исходные данные и условия для определения выбросов ЗВ – мощности производства, технологии, режима работы и конструкции оборудования, вида применяемого топлива, сырья, материалов и пр.

Например, для определения выбросов от объектов предприятий нефтехимической отрасли применяют ТКП 17.08-16-2011 (02120) «Охрана окружающей среды и природопользование. Атмосфера. Выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух. Порядок определения выбросов от объектов предприятий нефтехимической отрасли», утв. постановлением Минприроды от 19.08.2011 № 10-Т (далее – ТКП 17.08-16-2011).

В п. 3 предисловия к ТКП 17.08-16-2011 указано, что использование Методических указаний по определению выбросов загрязняющих веществ в атмосферу из резервуаров. 0212.1-97, Минск, 1997 (далее – Методические указания) допускается в части расчетных методов и/или работ по проектированию. Однако стоит обратить внимание, что в Методических указаниях и ТКП 17.08-16-2011 есть ряд принципиальных отличий. Так, в Методических указаниях отсутствуют некоторые положения, реализованные в ТКП 17.08-16-2011, и одно из них – расчет выбросов от резервуаров в случае подачи инертных газов в газовое пространство.

Рассмотрим ситуацию, когда на предприятии в результате реконструкции в два раза увеличивается мощность некоего резервуарного парка по какому-то продукту (т.е. количество жидкости, закачиваемое в резервуары в течение года, увеличивается в два раза). При остальных одинаковых или близких к одинаковым исходных данных результат расчета выбросов ЗВ от этих резервуаров после реконструкции по формулам, изложенным в Методических указаниях, покажет увеличение выбросов ЗВ по сравнению с ситуацией до реконструкции также практически в два раза. Обусловлено это будет тем, что в Методических указаниях снижение выбросов ЗВ в результате подачи инертных газов в газовое пространство не учитывается.

В то же время расчеты по формулам, изложенным в разделе 10.1 ТКП 17.08-16-2011, предназначенным для расчета «валового выброса i-го вещества, группы веществ из резервуаров с жидкостями, нагретыми до температуры не более 313 К и подачей инертных газов в газовое пространство», дают иные результаты, не коррелирующие с полученными при использовании формул из п. 3.2 Методических указаний. Так, при одних и тех же условиях валовый выброс ЗВ, рассчитанный при использовании Методических указаний, составил почти в 3,5 раза больше, чем при использовании ТКП 17.08-16-2011.

Аналогичная ситуация несогласованности в результатах расчетов наблюдается и в случае отсутствия подачи инертного газа в газовое пространство резервуаров – при одних и тех же условиях валовый выброс ЗВ, рассчитанный при использовании Методических указаний, составил почти в 2 раза больше, чем при использовании ТКП 17.08-16-2011. Описанная тенденция сохраняется и при расчете выбросов ЗВ от индивидуальных веществ и многокомпонентных жидкостей известного состава (не являющихся нефтями и/или нефтепродуктами).

Приведенный пример наглядно демонстрирует, что сравнивать текущие параметры воздействия на компоненты природной среды с данными первоначально утвержденной проектной документации как минимум некорректно.