Возможности медиации в реализации Орхусской конвенции

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 23 марта 2017 г.

Рассматриваются перспективы использования медиации в урегулировании конфликтов и разрешении споров, возникающих при участии общественности в природоохранных мероприятиях.

В настоящее время промышленность оказывает столь значимое воздействие на природу, что проблема сохранения окружающей среды приобрела мировые масштабы. Каждый человек должен иметь доступ к информации, касающейся окружающей среды и имеющейся в распоряжении госорганов, и возможность участвовать в процессах принятия решений, используя судебные и административные процедуры.

Для обеспечения согласованности действий по защите окружающей среды на международном уровне 25.06.1998 в г. Орхус (Дания) была принята Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (далее – Конвенция).

Став участницей Конвенции, Республика Беларусь взяла на себя международные обязательства и обязанности, невыполнение которых может повлечь для государства как правовые, так и экономические последствия.

К сожалению, не все юристы знакомы с особенностями Конвенции, ее возможностями и практикой применения. В настоящее время в Республике Беларусь существует мало специалистов, а также представителей общественности, заинтересованных в защите окружающей среды, которых можно назвать квалифицированными экспертами в вопросах, связанных с Конвенцией. В государственных судах Беларуси такой специализации при рассмотрении споров и конфликтов, вытекающих из отношений по охране окружающей среды, среди судей также не имеется. Тем не менее решать эту проблему нужно.

По мнению ряда исследователей, основное значение и ценность Конвенции в том, что она устанавливает основные стандарты участия общественности в решении вопросов, касающихся окружающей среды. Конвенция является значимым примером правовой консолидации мер для роста участия общества в принятии административных решений, свободы информации и доступа к правосудию.

Для Республики Беларусь Конвенция вступила в силу с 30.10.2001 и была утверждена Указом Президента от 14.12.1999 № 726 без оговорок. Уровень НПА, которым Конвенция имплементирована в национальное законодательство, свидетельствует о серьезных намерениях и планах нашего государства в этом направлении. Помимо Республики Беларусь участниками Конвенции являются еще 47 государств и ЕС.

Одним из препятствий на пути присоединения к Конвенции других государств является сохранение национальной безопасности. Среди иных аргументов отказа от участия нередко называются: чрезмерная строгость ее требований к предельным срокам предоставления ответов на запросы общественности, наделение особыми привилегиями неправительственных организаций, финансовая емкость конвенционных инструментов.

Основная тема Конвенции – предоставление госорганами соответствующего государства общественности полной запрошенной экологической информации в рамках национального законодательства в максимально сжатые сроки, но не позднее 1 мес. после подачи просьбы (п. 2 ст. 4 Конвенции).

Запрошенная экологическая информация госорганами должна предоставляться во всех случаях, если:

● нет оснований для отказа в предоставлении запрашиваемой экологической информации, перечисленных в Конвенции (п. 3 ст. 4 Конвенции);

● разглашение запрошенной информации отрицательно не повлияет на перечисленные в Конвенции права, интересы и факторы (п. 4 ст. 4 Конвенции).

При наличии оснований, перечисленных в п. 3, 4 ст. 4 Конвенции, госорганам позволено отказывать в предоставлении запрошенной информации.

Особенность Конвенции в том, что она регулирует не столько отношения между государствами – членами Конвенции, сколько отношения между госорганами конкретного государства и общественностью этого государства. В связи с этим Конвенцию по своему институциональному и функциональному назначению можно рассматривать как правовой акт, нацеленный на сближение позиций госорганов и общественности, подвигающий искать компромисс по спорным вопросам экологической защиты, что сближает с целью медиации – поиском общего интереса.

Обратим внимание на приоритет возможной очередности или последовательности действий госорганов и общественности. Речь идет, во-первых, о доступе к информации, во-вторых, о возможном участии общественности в процессе принятия решений и, в-третьих, о доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Таким образом, можно выделить 2 этапа для достижения согласия между сторонами с целью получения информации, и только в случае недостижения желаемых результатов наступает 3-й этап – свободный доступ общественности к правосудию.

Следовательно, если госорганы и общественность соответствующего государства на первых 2 этапах находят решение проблемы, то необходимость в 3-м этапе отпадает. Это обстоятельство является важным, т.к. если государство заинтересовано в исключении указанного 3-го этапа развития отношений по природоохранной информации или в минимизации его развития, оно должно использовать все легальные и приемлемые механизмы регулирования этих отношений, в т.ч. медиацию или переговоры с участием квалифицированных посредников. Медиация представляется преимущественным способом урегулирования подобных конфликтов. В ее пользу выступает тот факт, что на первых 2 этапах госорганы и общественность будут равными, а значит, наиболее объективными, не имеющими преимуществ в переговорах. Именно медиативные переговоры могут дать желаемый результат для сторон, участвующих в конфликте по поводу информации об окружающей среде.

Как правило, сторонами в указанных конфликтах и спорах выступает достаточно узкий круг лиц, порой неплохо знакомых друг с другом (госорганы по охране окружающей среды, регистрирующие органы, иные органы госуправления), с одной стороны, и общественные организации или конкретные физлица, с другой стороны. Если же имеется группа физлиц, заинтересованных в получении и защите информации об окружающей среде, то в медиации имеются соответствующие технологии, рассчитанные на такие ситуации, – «круги сообществ» и др. В любом случае участникам рассматриваемых правоотношений лучше сохранять между собой нормальные деловые отношения, а не конфликтные.

Кроме того, отношения по поводу конкретного природного объекта зачастую являются длительными, и не исключается повторение таких же отношений по иным объектам. При этом процедура медиации не является публичной в отличие от судебного разбирательства и позволяет сохранять необходимую для конкретного случая тайну, не нарушая требований законодательства. В связи с этим медиативное соглашение, заключаемое сторонами на добровольной основе, как раз сохраняет деловой характер отношений, позволяет на практике реально и добровольно исполнить его сторонами с эффективностью, превышающей принудительное исполнение.

Третий этап, заключающийся в обращении общественности к правосудию, – это только государственные суды (третейские суды не вправе рассматривать дела о признании правовых актов госорганов недействительными). Даже при полной их объективности – в случае проигрыша дела – для общественности они не будут казаться объективными. Например, решение экономического суда Гродненской области от 12.01.2011 (дело № 1079-7/2010), которым общественному объединению «Э» было отказано в удовлетворении иска к госучреждению «Д» о понуждении к передаче отчета по оценке воздействия на окружающую среду в электронной форме, было обжаловано только в апелляционном порядке, но сама апелляционная жалоба свидетельствует о несогласии с судебным актом.

Судебное разбирательство по подобным делам подвержено определенным рискам.

Во-первых, сроки рассмотрения подобных дел процессуальное законодательство жестко не ограничивает. Такие дела могут быть отложены, приостановлены, перенесены на иные даты, а судебные постановления по ним можно обжаловать неоднократно (даже после вступления их в законную силу). Могут быть и иные причины, по которым сроки достижения желаемого результата могут быть значительно растянуты. Так, в 2015 году один из районных судов г. Минска отказал общественному объединению «Э» в возбуждении дела в отношении предприятия «А» из-за неподсудности дела районному суду (заявлялся иск о запрете хозяйственной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду). Другой районный суд г. Минска также отказал этому же истцу в возбуждении аналогичного дела по другому основанию. Третий суд г. Минска этому же истцу отказал в возбуждении дела из-за неподведомственности спора.

Повлиять на указанные выше сроки у спорящих сторон практически нет возможности, т.к. судебные процессуальные сроки по делам устанавливаются законом или судом. Только в тех случаях, когда сроки устанавливает суд, спорящие стороны могут заявлять свои ходатайства об учете их конкретных обстоятельств.

При выборе медиации – как способа урегулирования досудебного конфликта или судебного спора – преимущество состоит в том, что сроки проведения медиации являются прерогативой самих сторон. В ст. 10 Закона № 58-З императивно установлено, что соглашение о применении медиации должно содержать положение о том, что все или отдельные споры, которые возникли из связывающего стороны правоотношения, подлежат урегулированию путем проведения медиации, а также сведения о медиаторе (медиаторах), сроке и месте проведения медиации, вознаграждении медиатора. Соглашение о применении медиации может содержать и иные условия, согласованные сторонами.

Более того, в соответствии с п. 4 ст. 13 Закона № 58-З срок проведения медиации не может превышать 6 мес. со дня заключения соглашения о применении медиации, т.е. не существует возможности отложить или приостановить сроки без согласия сторон или растянуть их на годы.

Во-вторых, невозможно учесть загруженность государственных судов иными делами и жалобами.

В-третьих, механизм реального принудительного исполнения судебного акта о признании правового акта госоргана недействительным далек от ожидаемого.

Таким образом, полагаем, что частные, частно-публичные и сугубо публичные природоохранные правоотношения могут и должны быть предметом медиативного воздействия. Принимая тот или иной правовой акт, нужно помнить, что медиативные способы служат не только для улаживания конфликтов, но и для регулирования отношений (саморегулирования).

В Республике Беларусь процесс распространения медиации нарастает. Так, в Национальном плане действий по развитию «зеленой» экономики в Республике Беларусь до 2020 года, утв. постановлением Совета Министров от 21.12.2016 № 1061, наряду с проведением обучающих семинаров по «зеленой» экономике для специалистов местных исполнительных и распорядительных органов предусмотрено использование принципов и механизмов медиации, третейского разбирательства при урегулировании спорных и конфликтных ситуаций в области «зеленой» экономики. Ответственным исполнителем за внедрение принципов и механизмов медиации в область «зеленой» экономики в указанном плане значится общественное объединение «Белорусский республиканский союз юристов».

К числу позитивных результатов применения медиации в сфере отношений, регулируемых Конвенцией, можно отнести следующие:

● повышение эффективности экологического правопорядка за счет более широкого участия общественности не только в регулировании отношений, формирующихся в экологической сфере в целом, но и в урегулировании возникающих конфликтов;

● распространение медиации на близкие сферы эколого-правового регулирования, сближение природозащитных требований и процедур, применяемых в Республике Беларусь, ЕАЭС, странах СНГ и ЕС;

● сближение и гармонизация в целом экологического законодательства разных государств и регионов;

● повышение уровня осведомленности общественности по вопросам охраны окружающей среды и увеличение ее роли, возможностей при принятии экологически значимых решений с выходом в перспективе на совместное их обсуждение и принятие государством и общественными организациями;

● ослабление напряженности и последствий негативных социальных проявлений, возникающих при принятии решений о проектировании, строительстве, начале деятельности объектов, оказывающих отрицательное влияние на окружающую среду;

● увеличение инвестиционной привлекательности самого государства и белорусских субъектов предпринимательства, снижение инвестиционных рисков для этих и иных субъектов деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду;

● повышение эффективности защиты экологических прав физлиц и юрлиц, в т.ч. общественных объединений;

● снижение числа административных процедур и судебных процессов по делам о нарушении экологических прав физлиц и юрлиц, в т.ч. общественных объединений, а также финансовых расходов, связанных с этими процедурами и разбирательствами;

● минимизация иных негативных последствий за счет мирного урегулирования конфликтов.

Отметим, что медиация не всегда может являться единственным эффективным способом решения конфликтов в делах защиты окружающей среды и сможет заменить суды, тем не менее медиация – перспективный и эффективный способ установления истины и защиты нарушенных прав в вопросах охраны окружающей среды.