Анализ правовых норм в сфере здравоохранения
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 13 октября 2017 г.
Акцентируется внимание на пробелах в правовом регулировании порядка обеспечения граждан лекарственными препаратами, техническими средствами социальной реабилитации, санаторно-курортным лечением и оздоровлением.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Закон от 18.06.1993 № 2435-XII «О здравоохранении» (далее – Закон № 2435-XII)
● Закон от 20.07.2006 № 161-З «О лекарственных средствах» (далее – Закон № 161-З)
● Закон от 23.07.2008 № 422-З «О предупреждении инвалидности и реабилитации инвалидов» (далее – Закон № 422-З)
● Закон от 14.06.2007 № 239-З «О государственных социальных льготах, правах и гарантиях для отдельных категорий граждан» (далее – Закон № 239-З)
● Положение о порядке направления населения на санаторно-курортное лечение и оздоровление, утв. Указом Президента от 28.08.2006 № 542 «О санаторно-курортном лечении и оздоровлении населения» (далее – Указ № 542; Положение № 542)
● Постановление Совета Министров от 11.12.2007 № 1722 «О государственном реестре (перечне) технических средств социальной реабилитации и порядке обеспечения ими отдельных категорий граждан» (далее – Постановление № 1722)
Законодательным актом общего характера в сфере здравоохранения является Закон № 2435-XII. Специальный характер носят законодательные акты равной юридической силы, регулирующие иные отношения в указанной сфере, в т.ч. вопросы обеспечения лекарственными препаратами, техническими средствами социальной реабилитации; санаторно-курортным лечением и оздоровлением. К ним относятся в т.ч. Закон № 161-З, Закон № 422-З, Указ № 542, Закон № 239-З.
Обеспечение лекарственными средствами
Обеспечению граждан лекарственными средствами, медицинскими изделиями и биомедицинскими клеточными продуктами посвящена гл. 8 Закона № 2435-XII.
При этом непосредственно порядку обеспечения граждан лекарственными средствами, медицинскими изделиями и биомедицинскими клеточными продуктами посвящена только ст. 38 Закона № 2435-XII. В других статьях главы имеет место дублирование норм законодательства, в частности, норм, регулирующих клинические испытания лекарственных средств и медицинских изделий. Так, положения ст. 40 Закона № 2435-XII во многом дублируют нормы, содержащиеся в ст. 15, 16 Закона № 161-З. При этом порядок проведения клинических испытаний медицинских изделий и медтехники изложен в постановлении Совета Министров от 18.12.2008 № 216 «О некоторых вопросах проведения клинических испытаний изделий медицинского назначения и медицинской техники».
Таким образом, имеет место дублирование в НПА общего характера соответствующих норм права подзаконного НПА и НПА специального характера.
Отдельная глава Закона № 2435-XII посвящена обеспечению граждан лекарственными средствами, медицинскими изделиями и биомедицинскими клеточными продуктами, однако в самом Законе № 2435-XII не содержится таких понятий, как лекарственное средство и биомедицинские клеточные продукты. Понятие «медицинские изделия» определено в абз. 15 ч. 1 ст. 1 Закона № 2435-XII. Понятие «биомедицинские клеточные продукты» содержится в Положении о порядке государственной регистрации биомедицинских клеточных продуктов, утв. постановлением Совета Министров от 28.11.2014 № 1120 «О некоторых вопросах государственной регистрации биомедицинских клеточных продуктов», а понятие «лекарственные средства» содержится в Законе № 161-З. Данный факт указывает на отсутствие в рассматриваемых НПА единой понятийно-терминологической системы.
В ст. 38 Закона № 2435-XII указано, что граждане Республики Беларусь при оказании им медпомощи в стационарных условиях в госучреждениях здравоохранения обеспечиваются лекарственными средствами, медицинскими изделиями и биомедицинскими клеточными продуктами за счет средств республиканского и/или местных бюджетов на основании клинических протоколов или методов оказания медпомощи. При этом в Законе № 2435-XII отсутствуют положения, регулирующие обеспечение лекарственными средствами граждан при оказании им медпомощи в амбулаторных условиях. Вместе с тем в абз. 32 ч. 1 ст. 1 Закона № 161-З содержится определение перечня основных лекарственных средств, который утверждается Минздравом и удовлетворяет жизненно важные потребности населения в обеспечении лекарственными средствами, а также используется для льготного, в т.ч. бесплатного, обеспечения лекарственными средствами при оказании медпомощи в амбулаторных условиях. Перечень основных лекарственных средств установлен постановлением Совета Министров от 16.07.2007 № 65 «Об установлении перечня основных лекарственных средств».
Указанная коллизия норм права на практике может повлечь несоблюдение гарантированных Конституцией прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в области оказания бесплатных медуслуг и медпомощи.
На неполноту в правовом регулировании общественных отношений в сфере здравоохранения ст. 38 Закона № 2435-XII указывает и Конституционный Суд в своих решениях от 20.01.2015 № Р-975/2015 «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2014 году» и от 05.06.2014 № Р-924/2014 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О здравоохранении» (далее – Решение № Р-924/2014). Так, согласно Решению № Р-924/2014 под действие ч. 1 ст. 38 Закона № 2435-XII должны подпадать также случаи, когда клиническая ситуация в отношении конкретного пациента может отклоняться от утвержденных общих требований к оказанию медпомощи, что объективно обусловлено индивидуальными особенностями организма пациента и нацеливает организацию здравоохранения на поиск и использование индивидуальных подходов, в т.ч. к выбору лекарственных средств при оказании медпомощи каждому пациенту, тем самым обеспечивается гарантированность конституционного права граждан на бесплатное лечение в госучреждениях здравоохранения (ч. 1 ст. 45 Конституции).
Примечание
Перечень лиц, имеющих право на льготы по лекарственному обеспечению, определен в ст. 10 Закона № 239-З.
Положение о порядке бесплатного и льготного обеспечения лекарственными средствами и перевязочными материалами отдельных категорий граждан утверждено постановлением Совета Министров от 30.11.2007 № 1650 «О некоторых вопросах бесплатного и льготного обеспечения лекарственными средствами и перевязочными материалами отдельных категорий граждан».
Положение о медицинском обеспечении военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, членов их семей, инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов из числа военнослужащих утверждено постановлением Совета Министров от 02.12.1993 № 814 «О медицинском обеспечении военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, членов их семей, инвалидов Великой Отечественной войны и инвалидов из числа военнослужащих».
Обеспечение техническими средствами социальной реабилитации
Техническим средствам социальной реабилитации посвящена ст. 37 Закона № 422-З.
Следует отметить, что нормы Закона № 422-З не обеспечивают полноту правового регулирования общественных отношений в части обеспечения граждан техническими средствами социальной реабилитации. В частности, Закон № 422-З не дает определения понятию «технические средства социальной реабилитации». Определение указанного понятия содержит абз. 8 п. 2 Положения о порядке оплаты дополнительных расходов, связанных с повреждением здоровья застрахованного, по обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утв. постановлением Совета Министров от 30.06.2014 № 637 «Об утверждении положения о порядке оплаты дополнительных расходов, связанных с повреждением здоровья застрахованного, по обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь и их отдельных положений». Также в Законе № 422-З не указано, какие именно органы (организации) осуществляют обеспечение граждан техническими средствами социальной реабилитации. Часть 2 ст. 37 Закона № 422-З содержит отсылочную норму, регулирующую общий порядок обеспечения такими средствами. Вместе с тем в соответствии с Постановлением № 1722 обеспечение такими средствами осуществляют:
● органы по труду, занятости и соцзащите;
● госорганизации здравоохранения.
Примечание
Постановлением № 1722 утверждены Положение о порядке обеспечения граждан техническими средствами социальной реабилитации органами по труду, занятости и социальной защите и Положение о порядке обеспечения граждан техническими средствами социальной реабилитации государственными организациями здравоохранения.
В ст. 11 Закона № 239-З установлен перечень лиц, имеющих право на бесплатное и льготное обеспечение техническими средствами социальной реабилитации.
Обеспечение санаторно-курортным лечением и оздоровлением
Вопросы обеспечения санаторно-курортным лечением и оздоровлением граждан урегулированы Указом № 542.
В п. 1 Указа № 542 перечислены категории лиц, которые имеют право на санаторно-курортное лечение и оздоровление с использованием средств государственного социального страхования и республиканского бюджета, среди них указаны несовершеннолетние дети.
Вместе с тем исходя из норм Указа № 542 и Положения № 542 не все несовершеннолетние дети имеют такое право, а только их определенные категории. В связи с этим, чтобы избежать расширительного толкования норм, рекомендуется внести дополнение в абз. 5 ч. 1 п. 1 Указа № 542: после слова «дети» добавить слова «в соответствии с настоящим Указом».
Лица, имеющие льготы по санаторно-курортному лечению и оздоровлению, перечислены в ст. 12 Закона № 239-З. Вместе с тем в ст. 12 Закона № 239-З не упоминается о лицах, имеющих право на получение санаторно-курортного лечения при частичной оплате путевок за счет средств республиканского бюджета и фонда государственного социального страхования.
Экспертное мнение
В п. 11 ст. 12 Закона № 239-З указано, что иным категориям граждан льготы по санаторно-курортному лечению и оздоровлению могут устанавливаться Президентом. В указанном случае в Законе № 239-З имеет смысл использовать отсылочную (бланкетную) норму права к другим НПА, регулирующим указанные правоотношения, т.к. в данном случае имеет место неполнота правового регулирования общественных отношений, которая может привести к искажению смысла положений НПА при его применении, несоблюдению гарантированных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, неправомерным или необоснованным решениям.
Примечание
В соответствии с Положением № 542 для некоторых категорий граждан путевки выделяются в соответствии с решениями комиссий по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения, которые создаются в организациях. Положение о комиссии по оздоровлению и санаторно-курортному лечению населения утверждено постановлением Совета Министров от 26.08.2002 № 1155 «О некоторых вопросах оздоровления и санаторно-курортного лечения населения».
Вывод
Следует отметить, что Закон № 2435-XII, являясь общим НПА, регулирующим вопросы здравоохранения, содержит определение понятия «медицинская реабилитация», однако не содержит норм, регулирующих общие вопросы медицинской реабилитации, в т.ч. и реабилитации инвалидов.
Также, несмотря на то что одним из основных принципов государственной политики в области здравоохранения согласно ст. 3 Закона № 2435-XII является приоритетность мер профилактической направленности, в Законе № 2435-XII отсутствуют нормы, регулирующие общие вопросы санаторно-курортного лечения.
Вместе с тем в российском законодательстве ст. 40 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» закреплены наиболее общие положения о медицинской реабилитации и санаторно-курортном лечении и оздоровлении, что позволяет избежать рисков, связанных с отсутствием единой практики применения НПА и неполнотой правового регулирования общественных отношений в области здравоохранения.
