Основные вопросы оптимизации деятельности по охране труда

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 13 декабря 2017 г.

Обращается внимание на возможность оптимизации деятельности предпринимателей в части охраны труда в связи с принятием Декрета Президента от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства» и Указа Президента от 16.10.2017 № 376 «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности».

В связи с принятием Декрета Президента от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства» (далее – Декрет № 7) и Указа Президента от 16.10.2017 № 376 «О мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности» (далее – Указ № 376), направленных на активизацию предпринимательской деятельности, ослабление административного вмешательства в эту деятельность, соответствующие республиканские органы госуправления должны принять меры по значительному изменению сложившейся практики государственного нормирования деятельности по охране труда, по осуществлению надзора, контроля за этой деятельностью, а также по изменению организации этой работы субъектами хозяйствования.

Деятельность по охране труда по целому ряду аспектов в настоящее время урегулирована в многочисленных НПА, ТНПА, в которых имеются дублирующиеся и отличающиеся требования по одному и тому же вопросу.

Республиканские органы госуправления автономно устанавливают обязательные требования к одному и тому же объекту правового регулирования. Это приводит к тому, что эти требования рассредоточены в различных НПА, ТНПА, что создает немалые трудности субъектам хозяйствования для их учета при разработке ЛНПА и последующего исполнения.

Планирование деятельности по охране труда

Планирование деятельности по охране труда в организации в настоящее время в республике осуществляется в соответствии с такими НПА, ТНПА, как:

● Инструкция о порядке планирования и разработки мероприятий по охране труда, утв. постановлением Минтруда и соцзащиты от 28.11.2013 № 111 (далее – Инструкция № 111);

● Инструкция по оценке условий труда при аттестации рабочих мест по условиям труда, утв. постановлением Минтруда и соцзащиты от 22.02.2008 № 35 (далее – Инструкция № 35);

● Инструкция по проведению паспортизации санитарно-технического состояния условий и охраны труда, утв. постановлением Минтруда и соцзащиты от 04.02.2004 № 11;

● СанПиН «Требования к условиям труда работающих и содержанию производственных объектов», утв. постановлением Минздрава от 08.07.2016 № 85;

● СТБ 18001-2009 «Системы управления охраной труда. Требования», утв. постановлением Госстандарта от 24.04.2009 № 19 (далее – СТБ 18001-2009).

Наряду с деятельностью по охране труда предусматривается планирование работы по обеспечению соблюдения требований пожарной, промышленной, радиационной безопасности, безопасности дорожного движения.

Требования указанных НПА являются обязательными для всех организаций независимо от организационно-правовых форм, специфики деятельности, конкретных условий производства работ, оказания услуг.

Инструкция № 111 является основополагающим НПА по планированию работы по охране труда в организации. Она предусматривает разработку планов на год, а планирование мероприятий, которые требуют значительных финансовых затрат и длительного периода времени на их выполнение, может осуществляться на срок до 3 лет.

При разработке мероприятий учитываются результаты всех аспектов работы по охране труда, в т.ч. паспортизации санитарно-технического состояния условий и охраны труда, аттестации рабочих мест по условиям труда, оценки профессиональных рисков и др.

Казалось бы, при таком подходе к планированию работы по охране труда нет необходимости в составлении еще каких-либо планов, однако указанными НПА, ТНПА предусматривается разработка мероприятий по результатам:

● аттестации рабочих мест по условиям труда;

● паспортизации санитарно-технического состояния условий и охраны труда;

● комплексной гигиенической оценки рабочих мест по условиям труда;

● идентификации опасностей и оценки связанных с ними профессиональных рисков.

Оценка профессиональных рисков введена в 2005 году. Государственная методология оценки профессиональных рисков не разработана, она осуществляется по методикам, разработанным организацией самостоятельно, на всех без исключения рабочих местах и по всем видам выполняемых работ и, как правило, ежегодно.

Комплексная гигиеническая оценка рабочих мест по условиям труда введена в 2002 году, производится на рабочих местах, где факторы производственной среды и трудового процесса не соответствуют критериям, установленным СанПиН «Гигиеническая классификация условий труда», утв. постановлением Минздрава от 28.12.2012 № 211 (далее – СанПиН № 211), где по результатам медосмотров выявляются общие заболевания, препятствующие продолжению работы, или профессиональные заболевания, а также регистрируются высокие уровни заболеваемости с временной утратой трудоспособности.

Комплексная гигиеническая оценка рабочих мест по условиям труда проводится не реже 1 раза в 5 лет и устанавливает класс условий труда и категорию профессиональных рисков.

Аттестация рабочих мест по условиям труда введена в 1992 году, проводится 1 раз в 5 лет на тех рабочих местах, где заняты работники, имеющие право на компенсации по условиям труда, главным образом для подтверждения этого права. Критерии для классификации условий труда установлены Инструкцией № 35 автономно от СанПиН № 211.

Паспортизация санитарно-технического состояния условий и охраны труда проводится до 1 декабря ежегодно на всех рабочих местах.

По результатам паспортизации санитарно-технического состояния условий и охраны труда рабочему месту дается одна из двух оценок – соответствует или не соответствует.

Исходя из изложенного для целей аттестации рабочих мест и комплексной гигиенической оценки рабочих мест по условиям труда достаточно было бы паспортизацию санитарно-технического состояния условий и охраны труда дополнить анализом заболеваемости (частью ее является профессиональная заболеваемость), а измерение (расчет) показателей факторов производственной среды и трудового процесса оценивать по иным критериям, и тогда не будет необходимости вводить дублирующие друг друга мероприятия по улучшению деятельности по охране труда с составлением по их результатам ЛНПА.

Контроль

Контроль является объективно необходимым элементом управленческой деятельности, и с этой точки зрения он присущ всем структурным подразделениям, функциональным службам и должностным лицам организации, которым поручено осуществлять контроль за теми или иными сторонами деятельности по охране труда.

По результатам контроля устанавливается, соответствует ли осуществляемая деятельность установленным требованиям. Однако контроль не ограничивается только констатацией этого факта.

Осуществление контроля предусматривает выявление причин сложившегося положения, пресечение выявленных замечаний, определение мер по устранению нарушений и недостатков в работе, восстановлению нарушенных прав работников на охрану труда и исключению повторения в будущем.

Проверка является действенным способом осуществления контроля, но она связана с отвлечением работников от выполнения трудовых обязанностей. Поэтому являются весьма актуальными сокращение количества, оптимизация проверок, повышение их эффективности без ослабления контроля.

По сложившейся практике проверки подразделяют на:

● комплексные, при которых деятельность субъекта контроля проверяется по всем вопросам охраны труда во всех структурных подразделениях, функциональных службах, филиалах организации. Комплексные проверки, как правило, проводятся группой специалистов;

● целевые, при которых деятельность субъекта контроля проверяется по достаточно узкому, заранее определенному кругу вопросов охраны труда;

● оперативные (выборочные), осуществляемые в профилактических целях;

● плановые – проводятся по заранее составленному плану;

● внеплановые – проводятся по основаниям, вызванным различными причинами (жалобы работников, наличие информации о серьезном нарушении законодательства и т.д.).

Осуществление контроля сопряжено с вмешательством в деятельность субъекта для приведения ее в соответствие с установленными требованиями. В этом в некоторой степени усматривается административно-командный аспект воздействия на деятельность субъектов хозяйствования.

В настоящее время действующим законодательством предусмотрено осуществление в организации различных видов контроля по вопросам безопасности труда и производства, а именно:

● самоконтроль и взаимный контроль работников;

● оперативный контроль непосредственными руководителями работ и другими должностными лицами;

● совместный (периодический) контроль, осуществляемый на паритетной основе представителями нанимателя и профсоюзов;

● контроль, осуществляемый службой охраны труда и другими контролирующими службами организации (служба промышленной безопасности, служба радиационной безопасности, служба безопасности дорожного движения и др.), а также службами главных специалистов организации (по соответствующим аспектам производственной деятельности);

● производственный контроль за промышленной безопасностью;

● производственный контроль за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-эпидемических и профилактических мероприятий;

● общественный контроль профсоюзов;

● общественный контроль уполномоченными лицами по охране труда работников организации.

Особое внимание следует уделить вопросу о контроле в области радиационной безопасности. В указанной области государственное нормирование осуществляют МЧС и Минздрав совместно и по отдельности.

В различных НПА, ТНПА введены понятия производственного контроль с различными словосочетаниями: контроль за состоянием радиационной безопасности, радиационный, радиометрический, дозиметрический контроль.

Исходя из содержания различных НПА, ТНПА и установленных ими требований производственный контроль охватывает широкий перечень вопросов, включающих контроль за:

● выполнением установленных требований при строительстве и реконструкции объектов, внедрении новой техники;

● учетом, движением и списанием источников ионизирующих излучений;

● соблюдением порядка обучения, проверки знаний и допуска персонала к работе;

● соблюдением работниками требований безопасности труда;

● ведением предусмотренной технической, эксплуатационной и иной документации;

● подготовленностью к аварийным ситуациям;

● нерадиационными вредными и (или) опасными производственными факторами.

Элементом такого контроля является радиационный контроль, в состав которого входит радиометрический, дозиметрический контроль.

При этом под радиационным контролем понимается контроль за соблюдением норм радиационной безопасности и правил работы с радиоактивными веществами и другими источниками ионизирующего излучения.

Радиометрический контроль включает контроль загрязненности кожных покровов, спецодежды и средств индивидуальной защиты персонала, фильтров вентиляционных систем.

Радиометрический контроль осуществляется, например, за уровнем радиоактивного загрязнения автомобилей после каждой перевозки радиационных упаковок после проведения дезактивационных мероприятий.

Дозиметрический контроль также является составной частью радиационного контроля, основной целью его проведения является получение информации о дозах облучения персонала за определенный период времени, что позволяет своевременно выявить, установить и предупредить переоблучение персонала.

Надзор

Внутри организации в соответствии с действующим законодательством применяется не только термин «контроль», но и термин «надзор».

Различными правилами в организациях предусмотрено также назначение ответственных лиц, в наименованиях должностей которых имеется слово «надзор»:

● лицо, ответственное для ведения надзора за состоянием технологических трубопроводов и безопасностью их обслуживания;

● лицо, ответственное по надзору за безопасной эксплуатацией грузоподъемных машин, съемных грузозахватных приспособлений и тары;

● лицо, ответственное по надзору за безопасной эксплуатацией мобильных подъемных рабочих платформ;

● лицо, ответственное по надзору за безопасной эксплуатацией строительных подъемников;

● специалист, ответственный по надзору за безопасной эксплуатацией аттракционов;

● лицо, ответственное по надзору за техническим состоянием аммиачных холодильных установок.

Слово «надзор» применяется и в наименовании других видов деятельности организации, должностей (например, технический надзор за ходом строительства и реконструкции зданий и сооружений и др.).

По сложившейся практике контроль подразделяют на:

● предупредительный контроль, направленный на недопущение нарушений (экспертиза проектной документации на строительство и реконструкцию объектов производственного назначения, надзор за ходом их строительства и реконструкции, участие в работе по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов, в приемочных испытаниях опытных образцов продукции производственного назначения и др.);

● текущий контроль, осуществляемый в плановом порядке в процессе производственной деятельности;

● последующий контроль, осуществляемый при проведении расследований аварий и инцидентов на производственных объектах, несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, заявлений и жалоб работников.

Указанные виды контроля, осуществление которых с установленной периодичностью независимо от состояния охраны труда носит обязательный характер, во многих случаях проводятся формально. Особые нарекания это обстоятельство вызывает у небольших по численности организаций с одноступенчатой структурой управления.

В первую очередь это касается совместного периодического контроля, осуществляемого на паритетной основе представителями нанимателя и профсоюзов.

Наиболее часто подвергается критике ежедневный контроль, проводимый на уровне первичного производственного коллектива. Его осуществляет руководитель такого коллектива совместно с подчиненным ему работником, которого на профсоюзном собрании избрали общественным инспектором по охране труда.

Зависимое положение общественного инспектора по охране труда от руководителя не может не сказаться на осуществлении такого контроля.

Наряду с этим подавляющее большинство нарушений охраны труда являются следствием упущений в работе руководителя структурного подразделения, т.к. нарушения не фиксируются, а в соответствующем журнале делается отметка «Нарушений нет».

Руководители подразделений, в которых фиксируются имеющиеся нарушения, часто подвергаются критике со стороны вышестоящего руководства и лишаются стимулирующих денежных выплат.

Не полностью решает проблему и установка не принимать во внимание вышестоящим руководством те нарушения, которые были самостоятельно выявлены и устранены.

В связи с этим следует решить вопрос об оптимизации осуществляемых видов контроля по вопросам безопасности труда и производства.

Представляется необходимым дать право самим организациям определять, какие виды контроля им нужны и с какой периодичностью они должны проводиться.

Результаты всех видов контроля должны фиксироваться в различных ЛНПА организации, количество которых достаточно велико.

Одной из форм фиксирования нарушений, выявленных в результате различных видов контроля, является талонная система учета нарушений, допущенных работником.

Методические рекомендации по внедрению талонной системы контроля за соблюдением требований безопасности труда на производстве утверждены постановлением Белсовпрофа, Госкомтруда БССР, Госгортехнадзора БССР от 29.05.1986 и до настоящего времени не отменены, но во многих организациях республики не используются, поскольку талонная система не поддерживается работниками, т.к. направлена на то, чтобы стать основанием для лишения премии по результатам работы. В то же время возможности поощрения за работу по охране труда талонная система не предусматривает.

С введением СТБ 18001-2009, являющегося неэквивалентным переводом OHSAS 18001, в деятельность по охране труда были привнесены категории «аудит», «мониторинг», «несоответствие», «корректирующие действия», «предупреждающие действия».

В то же время в СТБ 18001-2009 нет таких категорий, как нарушение, контроль, с которыми связано наступление ответственности работников, допустивших нарушение требований по охране труда.

При этом все ранее установленные требования, касающиеся управления охраной труда в организации, сохраняют свою обязательность и юридическую силу. Иными словами, госорганы контроля (надзора) по-прежнему будут требовать от организаций осуществления ранее установленных форм и методов работы в области охраны труда, носящих обязательный характер (до введения в действие СТБ 18001-2009).

В связи с этим важно подчеркнуть отличие методов управления охраной труда в организации по СТБ 18001-2009 от иных методов, используемых до настоящего времени.

Мониторинг и аудит не могут считаться контролем в полном смысле этого понятия, содержание которого устоялось в течение очень длительного периода времени.

Контроль включает 2 составляющие: первая – установление того, соблюдаются или не соблюдаются установленные требования по охране труда, вторая – принятие осуществляющим контроль мер по пресечению выявленного нарушения, восстановлению нарушенных прав и предупреждению появления нарушений вновь.

Мониторинг и аудит служат лишь для получения информации: первый – о соответствии показателей условий труда, отслеживаемой деятельности по охране труда установленным требованиям, второй – о соответствии функционирующей системы управления охраной требованиям СТБ 18001-2009 и регламентирующим требованиям самой организации. И та, и другая информация передается проверяемому субъекту.

Ни мониторинг, ни аудит не предусматривают вмешательство проводящих их лиц в деятельность проверяемого субъекта, т.к. проводящие их работники не имеют на это полномочий.

Аудитор должен дистанцироваться от разработки корректирующих и предупреждающих действий, а также воздерживаться от дачи каких-либо рекомендаций для исключения ситуации проверки собственной работы, во время проведения следующего аудита, т.к. это несовместимо со статусом аудитора.

Лицо, проводящее мониторинг, отслеживает и фиксирует показатели, результаты исследуемой деятельности по охране труда и предоставляет их проверяемому субъекту в сопоставлении с соответствующими установленными требованиями.

Проверяемый субъект анализирует предоставленную ему информацию, определяет и осуществляет необходимые корректирующие и предупреждающие действия на локальном уровне с целью выполнения установленных требований по охране труда.

В этом заключается одно из принципиальных отличий ранее действовавшего управления охраной труда от управления охраной труда в соответствии с СТБ 18001-2009.

Для управления охраной труда по СТБ 18001-2009 становятся ненужными сложившиеся многочисленные обязательные виды контроля в области охраны труда.

Но для того чтобы управление охраной труда в организации осуществлялось по СТБ 18001-2009, нужно принять решения соответствующих органов, предусматривающие для организаций, внедривших СТБ 18001-2009, не руководствоваться НПА, ТНПА, требующими осуществления контроля, а также директивных подходов в планировании деятельности по охране труда.

Ответственные лица

В настоящее время в соответствии с требованиями законодательства предусмотрено назначение должностных лиц ответственными за те или иные аспекты безопасности труда и производства.

В соответствии со ст. 17 Закона от 23.06.2008 № 356-З «Об охране труда» нанимателю предписывается в т.ч. назначить должностных лиц, ответственных за организацию охраны труда в организации и структурных подразделениях.

Вышеуказанное также относится к созданию различных комиссий, количество которых в настоящее время достигло порядка 20.

Для оптимизации работы можно создать в организации одну комиссию, которая будет работать в разных составах в зависимости от того, какие вопросы следует решить. При этом необходимо указать, без каких членов комиссии недопустимо решать какие вопросы, а также в каких случаях в ее работе должны участвовать представители соответствующих органов надзора (контроля).

НПА, ТНПА

В большинстве случаев исполнение требований НПА, ТНПА в области охраны труда реализуется посредством разработки организациями ЛНПА.

Для разработки ЛНПА организации необходимо иметь информацию обо всех НПА, ТНПА, а также свободный доступ к ним.

В республике нет эталонного банка данных о НПА, ТНПА, в котором бы содержались сведения обо всех НПА, ТНПА, устанавливающих требования к безопасности, охране труда и связанным с ними правоотношениям.

Издание Указа № 376 позволит устранить эту проблему.

Требования к безопасности, охране труда содержатся в целом ряде НПА, ТНПА, принимаемых различными республиканскими органами госуправления, которые действуют автономно в рамках предоставленных им полномочий, вследствие чего для обеспечения выполнения тех или иных требований безопасности, охраны труда необходимо выполнять мероприятия, повторяющиеся в различных НПА, ТНПА. Этого можно избежать, если НПА, ТНПА будут утверждаться соответствующими республиканскими органами управления совместно, а не в отдельности каждым из них.

Практика организации нормотворческой деятельности сложилась таким образом, что НПА, ТНПА разрабатываются для конкретных отраслей экономической деятельности, для конкретных производств и даже для конкретных организаций, что и порождает их множественность и большой объем.

Республиканские органы госуправления, издающие единые (межотраслевые) НПА, ТНПА, зачастую осуществляют это автономно, регламентируя соответствующие требования в рамках своей компетенции.

Журналы для регистрации инструктажей отличаются по форме, поэтому в организации должны быть отдельные журналы для регистрации инструктажей в соответствии с тем или иным НПА, ТНПА.

Без достаточно убедительных оснований установлено подразделение обучения на первичное и повторное, проверки знаний – на первичную, периодическую, внеочередную, повторную.

Проверка знаний в большинстве случаев может проводиться в форме экзамена, а проверка усвоения требований пожарно-технического минимума – в форме зачета. При этом для проведения занятий по пожарно-техническому минимуму необходимо обращаться в коммерческие структуры при органах государственного пожарного надзора, которые проводят эту работу платно.

Анализ многих НПА, ТНПА показывает, что в них содержится немало повторяющихся нормативных предписаний, касающихся:

● планирования соответствующей деятельности;

● осуществления всех предусмотренных видов контроля за соблюдением установленных требований;

● обучения, стажировки, инструктажей, проверки знаний работников по вопросам безопасности, охраны труда;

● устройства и содержания производственных зданий и сооружений;

● устройства и содержания территории организации;

● обеспечения и использования в работе средств индивидуальной защиты и профилактики;

● проведения паспортизации санитарно-технического состояния условий и охраны труда, аттестации рабочих мест по условиям труда, комплексной гигиенической оценки условий труда на рабочих местах;

● санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания работников;

● проведения обязательных медосмотров, освидетельствований работников;

● расследования инцидентов и аварий на производственных объектах, несчастных случаев и профессиональных заболеваний;

● обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств, обязательного страхования гражданской ответственности юрлиц и ИП за вред, причиненный деятельностью, связанной с эксплуатацией отдельных объектов, обязательного страхования гражданской ответственности перевозчика при перевозке опасных грузов.

В связи с этим необходимо по этим вопросам совместно принять заинтересованными республиканскими органами соответствующие НПА и не повторять их содержание в других НПА. Нормативные предписания не должны носить категорически обязательный характер, а в значительной степени должны быть рекомендательными, позволяющими организациям с учетом своей специфики применить их к условиям своей деятельности.

Оптимизация документооборота

Целый ряд НПА, ТНПА устанавливает требования о выдаче удостоверений о прохождении проверки знаний, и, кроме того, во многих удостоверениях должна быть фотография их владельца. При этом при исполнении трудовых обязанностей удостоверение должно находиться при работнике.

Для оптимизации представляется возможным отменить ведение целого ряда обязательных журналов и удостоверений, если вместо них ввести один документ.

Декрет № 7 и Указ № 376 позволят оптимизировать организацию работы по нормированию деятельности по охране труда, осуществлению надзора, контроля за этой деятельностью.