Проект Закона «О несостоятельности и банкротстве»: функции органа государственного управления по делам о несостоятельности и банкротстве
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 29 декабря 2017 г.
Анализируются нормы проекта Закона «О несостоятельности и банкротстве», касающиеся функций органа госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве, а также порядок его взаимодействия с экономическими судами, рассматривающими такие дела.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Закон от 13.07.2012 № 415-З «Об экономической несостоятельности (банкротстве)» (далее – Закон № 415-З)
● Инструкция о порядке определения наличия (отсутствия) признаков ложной экономической несостоятельности (банкротства), преднамеренной экономической несостоятельности (банкротства), сокрытия экономической несостоятельности (банкротства) или препятствования возмещению убытков кредитору, а также подготовки экспертных заключений по этим вопросам, утв. постановлением Минэкономики от 04.12.2012 № 107 (далее – Инструкция № 107)
В проекте Закона «О несостоятельности и банкротстве» (далее – проект Закона) предлагается изменить редакцию ст. 14 Закона № 415-З, которая посвящена правомочиям органа госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве, т.е. компетенции Минэкономики и Департамента по санации и банкротству Минэкономики.
Опыт других государств показывает, что функции госорганов по делам о банкротстве различаются.
В абз. 2 ч. 1 ст. 14 Закона № 415-З указано, что орган госуправления по делам об экономической несостоятельности (банкротстве) в пределах своей компетенции проводит госполитику по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства), а также обеспечивает условия для реализации процедур экономической несостоятельности (банкротства).
Экспертное мнение
Приведенная формулировка правовой нормы не является корректной. Указание на пределы компетенции органа госуправления является излишним.
Закон о банкротстве и должен определять компетенцию органа госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве или указывать порядок определения его компетенции.
Согласно абз. 2 ч. 1 ст. 13 проекта Закона орган госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве в пределах своей компетенции проводит госполитику в сфере несостоятельности и банкротства. Авторы законопроекта предполагают возложить на Минэкономики весь комплекс госполитики в указанной сфере. Минэкономики, в т.ч. в пределах своей компетенции, будет осуществлять направляющую и регулирующую деятельность государства, определять основные приоритеты, цели, направления, принципы, формы и методы деятельности различных организаций в указанной области.
Экспертное мнение
Указанный подход не соответствует действительности. Целесообразно сформулировать в проекте Закона в одной статье компетенцию всех госорганов по отношению к политике государства в сфере несостоятельности и банкротства, начиная с Президента, Правительства, конкретных республиканских органов управления и заканчивая местными органами власти и управления. Необходимо рассмотреть возможность концептуального реформирования системы республиканских и местных органов исполнительной власти по отношению к несостоятельности и банкротству с разделением исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций.
Следующая функция органа госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве в Законе № 415-З формулируется недостаточно ясно. В соответствии с абз. 3 ч. 1 ст. 14 Закона № 415-З орган госуправления по делам об экономической несостоятельности (банкротстве) принимает участие в организации системы подготовки, повышения квалификации и переподготовки кадров для обеспечения процедур экономической несостоятельности (банкротства). Возникает вопрос относительно лица, которое несет всю полноту ответственности за качество подготовки, повышения квалификации, переподготовки будущих управляющих по делам о банкротстве и иных лиц, причастных к этому процессу. Должен быть четкий ответ на поставленный вопрос, поскольку от качества работы таких лиц зависит многое. Необходимо создавать надежную систему подготовки управляющих по делам о банкротстве и иных специалистов этой сферы.
В абз. 3 ч. 1 ст. 13 проекта Закона предлагается, чтобы орган госуправления по делам о несостоятельности принимал участие в организации системы подготовки и переподготовки управляющих. Однако кто-то должен и координировать деятельность по подготовке, повышению квалификации, переподготовке будущих управляющих по делам о банкротстве и иных лиц.
Согласно абз. 5 ч. 1 ст. 14 Закона № 415-З орган госуправления по делам об экономической несостоятельности (банкротстве) устанавливает порядок определения наличия (отсутствия) признаков ложной экономической несостоятельности (банкротства), преднамеренной экономической несостоятельности (банкротства), сокрытия экономической несостоятельности (банкротства) или препятствования возмещению убытков кредитору, а также подготовки экспертных заключений по этим вопросам. Таким образом, Законом № 415-З на Минэкономики возложена обязанность устанавливать указанный порядок, который закреплен в Инструкции № 107. Согласно Инструкции № 107 управляющие по делам о банкротстве и привлекаемые эксперты должны готовить заключение о наличии (отсутствии) признаков банкротства.
В проекте Закона указанную функцию предлагается возложить на управляющего по делам о банкротстве. Так, согласно абз. 5 ч. 1 ст. 13 проекта Закона орган госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве устанавливает порядок определения управляющим наличия (отсутствия) признаков ложного банкротства, преднамеренного банкротства, сокрытия банкротства или препятствования возмещению убытков кредитору, а также подготовки справок управляющих по этим вопросам. Вместо заключения будет подготавливаться справка.
Такую функцию органа госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве, как установление профессионально-квалификационных требований, предъявляемых к управляющим, в проекте Закона предложено исключить. В то же время в ст. 50 проекта Закона излагаются требования, предъявляемые к управляющим.
Экспертное мнение
Обоснованно предлагается закрепить на уровне Совета Министров установление порядка аттестации и переаттестации физлиц на их соответствие профессионально-квалификационным требованиям, предъявляемым к управляющему. При этом сохраняется психофизиологическое тестирование для кандидатов в управляющие. От функции выдачи аттестатов управляющим и прекращения их действия предложено отказаться.
В соответствии с абз. 7 ч. 1 ст. 13 проекта Закона функцию по осуществлению контроля соблюдения управляющими требований законодательства о несостоятельности и банкротстве будут выполнять не только Минэкономики и Департамент по санации и банкротству Минэкономики, но образуемые им территориальные органы. В то же время не закреплена норма об ответственности за неэффективный контроль.
Являются существенными закрепленные в проекте Закона новые функции органа госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве:
● устанавливает совместно с Минфином порядок проведения анализа финансового состояния субъектов хозяйствования в целях установления степени риска наступления банкротства и критерии риска наступления банкротства;
● проводит анализ финансового состояния и степени риска наступления банкротства госорганизаций (организаций с долей государства);
● устанавливает порядок проведения анализа хозяйственной (экономической) деятельности должника;
● устанавливает условия и порядок организации и проведения торгов по продаже имущества должника в электронной форме, а также оплаты услуг по их проведению;
● разрабатывает и утверждает примерные формы плана санации и плана ликвидации должника-юрлица или прекращения деятельности должника-ИП;
● устанавливает форму, порядок составления и представления, а также срок представления отчетов управляющих о своей деятельности в орган госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве, анализирует и обобщает информацию, содержащуюся в указанном отчете. При этом проводимый анализ должен быть оперативным.
Закрепленную в абз. 14 ч. 1 ст. 13 проекта Закона функцию об установлении порядка формирования и ведения Единого государственного реестра сведений о банкротстве и обеспечения их доступности в сети Интернет необходимо уточнить. Указанная функция должна осуществляться самим органом госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве.
В проекте Закона в отношении органа госуправления по делам о несостоятельности (банкротстве) не изложено ни одной функции, направленной на конкретное взаимодействие указанного органа и экономических судов, рассматривающих дела о банкротстве. Такой подход является неверным.
Представление в экономический суд предварительного заключения о платежеспособности должников, в т.ч. госорганизаций, не должно быть функцией органа госуправления по делам о несостоятельности (банкротстве). По запросу экономического суда указанный госорган обязан представить любую имеющуюся у него по делу о банкротстве информацию.
Отсутствие правовых норм о сотрудничестве органа исполнительной власти и органа судебной власти противоречит ст. 6 Конституции, согласно которой госорганы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга. В делах о банкротстве указанный механизм взаимодействия, сдержек и противовесов необходим.
Отсутствует в проекте Закона положение о возможности взаимодействия органа госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве с общественными организациями, в т.ч. с объединением антикризисных управляющих.
Справочно
В настоящее время вопросы объединения антикризисных управляющих урегулированы в ст. 67 Закона № 415-З.
Примечание
Статьей 22 Федерального закона Российской Федерации от 26.10.2002 № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» подробно регулируются права и обязанности саморегулируемой организации арбитражных управляющих. Саморегулируемая организация арбитражных управляющих обязана в т.ч.:
● проводить аккредитацию лиц, привлекаемых арбитражным управляющим для обеспечения исполнения возложенных на него обязанностей в деле о банкротстве;
● разрабатывать и устанавливать обязательный для выполнения саморегулируемой организацией порядок проведения процедуры выбора кандидатуры арбитражного управляющего, включая критерии выбора;
● разрабатывать и устанавливать обязательный для выполнения саморегулируемой организацией порядок определения компетентности, добросовестности и независимости арбитражного управляющего, включая критерии определения, в зависимости от особенностей дела о банкротстве конкретного должника и процедуры, применяемой в деле о его банкротстве.
В ст. 69 Закона Республики Казахстан от 07.03.2014 № 176-V «О реабилитации и банкротстве» упоминаются профессиональные объединения лиц, осуществляющих деятельность по управлению имуществом и делами несостоятельного должника. В ст. 15 указанного Закона представлена компетенция государственного уполномоченного органа в области реабилитации и банкротства:
● назначение реабилитационным или банкротным управляющим кандидатуры, представленной собранием кредиторов;
● отстранение реабилитационного и банкротного управляющих;
● осуществление госконтроля проведения реабилитационной процедуры и процедуры банкротства;
● осуществление контроля соблюдения порядка проведения электронного аукциона по продаже имущества (активов) должника;
● выявление признаков ложного и преднамеренного банкротства;
● оспаривание в суде решения и действия (бездействие) администратора в случае выявления нарушений;
● разработка порядка проведения квалификационного экзамена и др.
Является преждевременным предложение об отказе в проекте Закона от таких функций, как:
● представление по запросам госорганов заключения по кандидатурам управляющих, назначаемых в отношении градообразующих или приравненных к ним организаций, госорганизаций, а также юрлиц и ИП, имеющих государственные и/или международные заказы;
● право на подачу в экономический суд в защиту государственных интересов заявления об экономической несостоятельности (банкротстве) градообразующих или приравненных к ним организаций, госорганизаций.
Экспертное мнение
Указанные функции целесообразно видоизменить.
Например, функцию по представлению кандидатуры управляющего по запросам заинтересованных лиц можно сделать рекомендательной: орган госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве вправе рекомендовать такие кандидатуры. Иметь полную информацию об управляющих, в т.ч. анализ эффективности их деятельности, и не использовать ее во благо общественного и государственного интереса неправильно.
В порядке исключения рекомендуется сохранить право на подачу в экономический суд заявления об экономической несостоятельности (банкротстве) определенного круга социально значимых субъектов.
Отсутствует необходимость исключать, как это предложено в проекте Закона, нормы, изложенные в ст. 15 Закона № 415-З в отношении подготовки, повышения квалификации и переподготовки управляющих и иных кадров для обеспечения процедур несостоятельности и банкротства. Указанные правовые нормы целесообразно усовершенствовать с целью повышения эффективности деятельности названных кадров и процедур.
Например, совместно с учебно-практическим учреждением «Медиация и право» общественного объединения «Белорусский республиканский союз юристов» можно организовать обучение будущих управляющих по делам о банкротстве с углубленным изучением с целью практического использования медиативных технологий в многочисленных переговорах. Указанный подход позволит значительно повысить качество подготовки управляющих по делам о банкротстве и иных специалистов в этой сфере. А в итоге – компетенцию и результативность их деятельности, позитивно сказывающуюся на экономике должников и кредиторов.
Если продолжится наметившаяся в проекте Закона тенденция сокращения и упрощения функций органа госуправления по делам о несостоятельности и банкротстве, то может возникнуть вопрос о целесообразности его существования. Возникает объективная потребность в существовании специального органа, уполномоченного представлять интересы государства в делах о банкротстве.
Примечание
Неравномерность охвата госуправлением отдельных сфер экономики позволяет критически оценить попытки законодателя обеспечить публичный интерес в делах о банкротстве. В зоне особого внимания государства находятся стратегические, финансовые и кредитные организации, в то время как в отношении не менее значимых в социальном и экономическом плане градообразующих организаций, субъектов естественных монополий, организаций-застройщиков госуправление сводится лишь к процессуальному участию органов исполнительной власти в деле о банкротстве (Дорохина Е.Г. Эффективность государственного управления в сфере банкротства // Административное и муниципальное право. 2012. № 8. С. 26–30).
