Обеспечение устойчивого развития посредством продвижения «зеленых» закупок

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 29 марта 2018 г.

Рассматриваются возможности использования финансовых инструментов для обеспечения устойчивого развития Республики Беларусь посредством организации и продвижения системы «зеленых» закупок.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Бюджетный кодекс (далее – БдК)

● Указ Президента от 15.12.2016 № 466 «Об утверждении Программы социально-экономического развития Республики Беларусь на 2016–2020 годы» (далее – Указ № 466)

● Закон от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – Закон № 419-З)

● постановление Совета Министров от 17.03.2016 № 205 «Об утверждении Государственной программы «Охрана окружающей среды и устойчивое использование природных ресурсов» на 2016–2020 годы» (далее – Постановление № 205)

● постановление Совета Министров от 21.12.2016 № 1061 «Об утверждении Национального плана действий по развитию «зеленой» экономики в Республике Беларусь до 2020 года» (далее – Постановление № 1061)

● постановление Совета Министров от 21.04.2016 № 325 «О Государственной программе «Строительство жилья» на 2016–2020 годы» (далее – Постановление № 325)

В современных геополитических условиях четко прослеживается тенденция государств следовать приоритетам устойчивого развития. Если в 2005 году устойчивое развитие рассматривалось с точки зрения достижения 3 целей, сформулированных в ходе Всемирной встречи на высшем уровне в интересах социального развития (2005 World Summit on Social Development), – экономическое развитие, социальное развитие и защита окружающей среды, то в 2015 году направления развития значительно расширены. На Саммите по устойчивому развитию 25.09.2015 государства – члены ООН приняли повестку дня в области устойчивого развития на период до 2030 года, включающую 17 целей: ликвидация нищеты, ликвидация голода, хорошее здоровье и благополучие, качественное образование, гендерное равенство, чистая вода и санитария, недорогостоящая и чистая энергия, достойная работа и экономический рост, индустриализация, инновации и инфраструктура, уменьшение неравенства, устойчивые города и населенные пункты, ответственное потребление и производство, борьба с изменением климата, сохранение морских экосистем, сохранение экосистем суши, мир, правосудие и эффективные институты, партнерство в интересах устойчивого развития.

Для Республики Беларусь подобное направление развития – устойчивое развитие – также является безусловным и неоспоримым. При этом цели, связанные с обеспечением условий для защиты окружающей среды, могут быть достигнуты последовательно и осознанно путем задействования всех возможных инструментов.

На уровне программных актов, в частности, в Программе социально-экономического развития Республики Беларусь на 2016–2020 г., утв. Указом № 466, обозначены главные цели государственной экологической политики на период до 2020 года, а именно создание условий для устойчивого использования природных ресурсов и внедрение в Республике Беларусь механизмов (инструментов) «зеленой» трансформации экономики в рамках реализации мероприятий Государственной программы «Охрана окружающей среды и устойчивое использование природных ресурсов» на 2016–2020 годы, утв. Постановлением № 205, и Национального плана действий по развитию «зеленой» экономики, утв. Постановлением № 1061 (далее – Нацплан).

В Нацплане «зеленая» экономика рассматривается как модель организации экономики, направленная на достижение целей социально-экономического развития при существенном сокращении экологических рисков и темпов деградации окружающей среды.

Приоритетными направлениями развития «зеленой» экономики в Республике Беларусь являются:

● создание условий и соответствующей инфраструктуры для развития «зеленого» транспорта;

● стимулирование производства экологически чистых сельхозпродуктов, ведение органического сельского хозяйства;

● содействие продвижению устойчивого производства и потребления, в т.ч. посредством развития экологической сертификации, внедрения экологической маркировки, преференциальной поддержки и стимулирования «зеленых» госзакупок, создания «зеленых» рабочих мест в регионах, реализации экоинноваций;

● изучение в 2016–2018 годах возможности внедрения в Республике Беларусь в среднесрочной перспективе финансовых инструментов поддержки «зеленой» экономики («зеленые» облигации, банковское проектное финансирование, создание банка «зеленых инвестиций» и др.).

Относительно использования финансовых инструментов уже сегодня существуют условия и предпосылки, которые могут быть использованы для решения государственных задач, связанных с развитием «зеленой» экономики в Республике Беларусь. Так, например, реализация механизмов «зеленых» облигаций, т.е. облигаций, эмитируемых эмитентом для целей реализации проектов, отвечающих требованиям экологичности, не исключается. В этом случае эмитентами таких облигаций могут выступать местные исполнительные и распорядительные органы с учетом допустимых пределов местных бюджетов по обслуживанию таких облигационных займов и субъекты хозяйствования – юрлица.

Таким образом, реализация механизма «зеленых» облигаций своевременна.

Идея создания банка «зеленых» инвестиций также обоснована. Предполагается, что этим банком будет осуществляться финансирование экопроектов, в т.ч. на выгодных экономических условиях (пониженные процентные ставки, продолжительные сроки возврата кредита, возможность рефинансирования задолженности по кредиту и т.д.).

В Нацплане акцентируется внимание на взаимосвязи приоритетных направлений устойчивого развития с механизмами удовлетворения потребностей государства, субъектов хозяйствования в товарах (работах, услугах). Для реализации устойчивого потребления и производства требуется системный подход к развитию экологической стандартизации и маркировки, организации государственных «зеленых» закупок, проведению экологического аудита, просветительских и обучающих инициатив по вопросам устойчивого потребления и образа жизни и др.

Система «зеленых» закупок способна стимулировать использование инновационных технологий в различных отраслях, в т.ч. в области использования вторичных материальных ресурсов.

Термин «зеленых» закупок в гл. 1 Нацплана определяется как система закупок (процесс), в которой потребности в товарах, работах, услугах рассматриваются с учетом соотношения цены и качества на протяжении всего их жизненного цикла и влияния на окружающую среду.

Между тем, несмотря на перспективный характер норм Нацплана в части обеспечения «зеленых» закупок, в настоящее время реализация экологических требований к закупкам уже осуществляется. Однако запреты и ограничения для приобретения товаров (работ, услуг) с точки зрения обеспечения устойчивого развития не установлены.

При этом идея оценки жизненного цикла товаров (работ, услуг) и их влияния на окружающую среду в законодательстве не отвергается и может быть применима на практике. Так, если говорить о товарах (работах, услугах), то в настоящее время действует ряд стандартов, предусматривающих соответствие продукции экологическим критериям, в частности:

● СТБ 1733-2007 «Охрана окружающей среды и природопользование. Экологические критерии к синтетическим моющим средствам», утв. постановлением Госстандарта от 23.02.2007 № 9;

● СТБ 1742-2007 «Охрана окружающей среды и природопользование. Экологические критерии к приборам холодильным», утв. постановлением Госстандарта от 12.04.2007 № 23;

● СТБ 1755-2007 «Охрана окружающей среды и природопользование. Экологические критерии к обоям», утв. постановлением Госстандарта от 30.05.2007 № 32;

● СТБ 1805-2007 «Охрана окружающей среды и природопользование. Экологические критерии к телевизорам», утв. постановлением Госстандарта от 30.11.2007 № 62.

Следовательно, при приобретении товаров, произведенных в соответствии или с учетом требований вышеприведенных СТБ, обеспечиваются экологические требования к закупкам.

Помимо этого, возможно приобретение товаров, которые в силу своих свойств являются энергоэффективными, к примеру, светодиодные системы для наружного освещения (уличные светодиодные светильники). Их приобретение и дальнейшее использование возможно за счет бюджетных и иных средств, в соответствии с ТНПА с учетом технико-экономического анализа выбора той или иной системы освещения.

Положительным опытом может послужить реализуемый в рамках ПРООН/ГЭФ «Зеленые города» проект по «умному» энергоэффективному освещению в Новогрудке, в рамках которого при выборе поставщиков учитываются не только стоимость оборудования, но и его энергопотребление, все совокупные затраты, которые может понести эксплуатирующая сторона, стоимость утилизации. Такой подход способствует выбору наилучшего технического решения. Это позволит опробовать на практике принципы «зеленых» закупок применительно к энергоэффективному освещению.

Требования к участникам закупок могут быть установлены с учетом их соответствия тем или иным экологическим требованиям. Например, эта задача может быть решена при проведении экологической сертификации в соответствии с требованиями международного стандарта ISO 14001 или национальных стандартов, в т.ч. СТБ ISO 14001-2017 «Системы управления (менеджмента) окружающей среды. Требования и руководство по применению», утв. постановлением Госстандарта от 11.04.2017 № 29.

Помимо этого, если вести речь о критериях оценки и сравнения предложений участников, то их установление может быть обусловлено решением тех или иных экологических задач. Например, для сферы госзакупок в настоящее время при проведении открытого и закрытого конкурса устанавливаются критерии оценки и сравнения предложений. В соответствии с п. 1 ст. 39 Закона № 419-З таковыми при закупке товаров могут быть цена предложения, срок поставки или приобретения иным способом, условия оплаты, эстетические, функциональные и технические характеристики, качество, возможность и стоимость техобслуживания и ремонта, другие критерии. К другим критериям можно отнести в т.ч. обеспечение энергоэффективности оборудования, использование вторичных материальных ресурсов, снижение водопотребления и др.

Также это касается установления условий исполнения договоров, заключаемых по результатам проведения процедур закупок, которые позволят обеспечить охрану окружающей среды.

Установление требований к предмету, участникам, критериям оценки и сравнения предложений, а также условия исполнения договоров должны обеспечивать добросовестную конкуренцию, исключая коррупционные риски, заинтересованность заказчиков (организаторов) и неэффективное использование средств.

Последний аспект – эффективное использование применительно к бюджетным средствам – не означает, что эффективным будет только такое их использование, которое предполагает наименьшую цену приобретаемых товаров (работ, услуг). В соответствии с действующим бюджетным законодательством эффективность использования бюджетных средств как принцип бюджетной системы означает, что все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости достижения:

● заданных целей с использованием минимального объема бюджетных средств;

● максимального результата с использованием определенного бюджетом объема средств (п. 7 ст. 8 БдК).

Таким образом, не только наименьшая цена, но и максимальный результат, зависящий от той или иной цели для получателя таких средств, являются критериями эффективного использования бюджетных средств.

Для целей учета расходов на эксплуатацию, техобслуживание и ремонт оборудования может быть использован подход или метод ценовой оценки, благодаря которому можно оценить не только стоимость приобретения оборудования, но и затраты, связанные с его эксплуатацией, ремонтом, а также не исключена и оценка энергоэффективности. Однако подобный метод ограничен для тех видов процедур закупок, которые обусловлены нормативным установлением предельных или минимальных удельных весов того или иного критерия. Например, если речь идет об открытом конкурсе или закрытом конкурсе как процедурах госзакупок (для процедур госзакупок позволяется использовать иные критерии оценки предложений, кроме цены), то согласно ст. 39 Закона № 419-З удельный вес по критерию «цена предложения» должен составлять не менее 40 %.

В соответствии с ч. 12 п. 36 Положения о порядке организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве объектов, утв. постановлением Совета Министров от 31.01.2014 № 88, при проведении подрядных торгов и торгов на закупку товаров при закупке товаров (работ, услуг) для строительства также установлен удельный вес критерия «цена предложения» – не более 50 %, также должно быть установлено процентное соотношение между критериями.

Примером применения метода ценовой оценки с учетом Методических рекомендаций Минэкономики от 20.06.2007 по оценке конкурсных предложений и выбору наилучшего предложения и поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении госзакупок на территории Республики Беларусь является следующий анализ:

Несмотря на ограниченное использование метода ценовой оценки в ряде сфер закупок, в перспективе такой метод может быть применим, если законодательством будут признаны критерии без установления удельного веса закупок. Помимо этого, в дальнейшем при совершенствовании законодательства может быть расширен перечень товаров (работ, услуг), а также процессов, включая утилизацию, для которых в ТНПА будут установлены экологические критерии. Также может идти речь о включении в законодательство правил заключения контракта (договора) жизненного цикла, на возможность появления которого в национальном законодательстве указывает п. 24 Протокола о порядке регулирования закупок согласно приложению 25 к Договору о Евразийском экономическом союзе.