Правовая регламентация системы управления рисками в государствах – членах ЕАЭС
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 19 декабря 2019 г.
Характеризуется система управления рисками, используемая таможенными органами при проведении таможенного контроля.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (далее – ТК ЕАЭС)
● постановление Совета Министров от 27.05.2014 № 509 «О мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О таможенном регулировании в Республике Беларусь» (далее – Постановление № 509)
С 01.01.2018 вступил в силу ТК ЕАЭС, регламентирующий широкий спектр правоотношений в сфере таможенного регулирования.
Под таможенным регулированием в ЕАЭС понимается правовое регулирование отношений, связанных с определением порядка и условий:
● перемещения товаров через таможенную границу, т.е. их ввоз или вывоз на (с) территории государств – членов ЕАЭС и находящиеся за их пределами искусственные острова, сооружения, установки, иные объекты, находящиеся под юрисдикцией стран, входящих в ЕАЭС;
● нахождения и использования перемещенных товаров на таможенной территории и за ее пределами;
● совершения таможенных операций, связанных с прибытием товаров на таможенную территорию и их убытием за пределы таможенной территории (гл. 14–15 ТК ЕАЭС);
● временного хранения товаров (хранение иностранных товаров в местах временного хранения до их выпуска или до получения разрешения таможенного органа на убытие товаров с таможенной территории ЕАЭС (гл. 16 ТК ЕАЭС));
● таможенного декларирования и выпуска товаров (гл. 17–18 ТК ЕАЭС);
● уплаты таможенных платежей, специальных, антидемпинговых, компенсационных пошлин (гл. 6–12 ТК ЕАЭС);
● проведения таможенного контроля, а также властных отношений между таможенными органами и лицами, реализующими права владения, пользования и распоряжения указанными товарами (ст. 1 ТК ЕАЭС).
Справочно
Согласно подп. 41 п. 1 ст. 2 ТК ЕАЭС таможенный контроль представляет собой совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании.
В указанном случае законодатель делает акцент на обеспечении соблюдения таможенного законодательства как основной цели, преследуемой при осуществлении таможенными органами таможенного контроля.
Примечание
В таможенном законодательстве ЕС подход к определению таможенного контроля аналогичен. Так, в соответствии со ст. 5 Таможенного кодекса Европейского союза (далее – ТК ЕС) под таможенным контролем понимаются специальные действия, осуществляемые таможенными органами для обеспечения выполнения таможенного законодательства и другого законодательства, регулирующего ввоз, вывоз, транзит, перемещение, хранение и конечное использование товаров, перемещающихся между таможенной территорией ЕС и странами или территориями за пределами той территории, и присутствие и перемещение в пределах таможенной территории ЕС товаров не из ЕС и товаров, помещенных на процедуру конечного использования. В указанном случае, как и в ТК ЕАЭС, акцент делается на соблюдении законодательства о таможенном регулировании.
Вероятность несоблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании является таможенным риском. В этом случае таможенный риск рассматривается только с точки зрения вероятности наступления факта несоблюдения таможенного законодательства. В то же время в ТК ЕС риск определяется как вероятность и воздействие случая в отношении ввоза, вывоза, транзита, перемещения или конечного использования товаров, перемещающихся между таможенной территорией ЕС и странами или территориями за пределами той территории, и в отношении присутствия в пределах таможенной территории ЕС товаров не из ЕС, т.е. принимаются во внимание не только вероятные (потенциальные), но и реальные риски нарушения законодательства ЕС. В первом случае имеются в виду риски, которые еще не проявились, но предположительно могут проявиться в будущем, во втором случае – риски, которые уже были зафиксированы в прошлом, в т.ч. посредством их фиксации в судебных решениях или иных нормативных актах, и могут, соответственно, повторно возникнуть в будущем.
Правомерность осуществления таможенного контроля обусловлена необходимостью защиты интересов государства и недопустимостью ущемления прав участников внешнеэкономической деятельности. При этом ключевым элементом обеспечения такого баланса является четкая правовая регламентация методологии осуществления таможенного контроля.
Справочно
В соответствии с п. 4 ст. 310 ТК ЕАЭС таможенные органы при проведении таможенного контроля исходят из принципа выборочности объектов таможенного контроля, форм таможенного контроля и (или) мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, используя для этих целей систему управления рисками.
Заложенный в систему управления рисками принцип избирательности (применение профилей риска к декларациям, операциям, лицам и перемещениям грузов) преследует цель упрощения и ускорения таможенных процедур в целях содействия внешней торговле, при этом не пренебрегая необходимостью обеспечения действующего законодательства о таможенном регулировании.
Ключевые аспекты системы управления рисками в рамках ЕАЭС регламентированы гл. 50 ТК ЕАЭС.
Непосредственно в ТК ЕАЭС не содержится определения понятия «система управления рисками», вместе с тем определение системы управления рисками закреплено Постановлением № 509.
Справочно
Согласно абз. 2 п. 2 Положения о стратегии и тактике применения системы управления рисками, утв. Постановлением № 509, система управления рисками – это система таможенного администрирования, обеспечивающая проведение эффективного таможенного контроля исходя из принципа выборочности, оптимального распределения ресурсов таможенных органов на наиболее важных и приоритетных направлениях работы в целях предупреждения, выявления и пресечения нарушений таможенного законодательства.
Таким образом, система управления рисками преследует в первую очередь превентивную цель – предотвращение наступления негативных последствий несоблюдения установленных норм законодательства.
Для ее реализации должен быть проведен комплексный анализ рисков, подразумевающий использование имеющейся у таможенных органов информации для определения области и индикаторов риска (ст. 376 ТК ЕАЭС). При этом под имеющейся у таможенного органа информацией понимаются:
● сведения из информационных ресурсов таможенных органов, имеющиеся в базах данных, других массивах информации таможенных органов (банки данных, информационные системы и т.д.);
● сведения из общедоступных источников (сети Интернет);
● данные, представляемые участниками внешнеэкономической деятельности (например, предварительная информация).
В целях определения вероятности наступления таможенных рисков, а также прогнозирования негативных последствий и выработки действенных мер по их минимизации необходимо подходить к анализу всей имеющейся информации в совокупности, т.е. сведений, как создаваемых в процессе деятельности таможенными органами, так и получаемых ими от иных субъектов таможенных правоотношений.
Среди приведенных источников получения таможенными органами сведений наибольший интерес представляет предварительная информация. В отличие от самостоятельно получаемых таможенными органами сведений такой вид информации предоставляется именно участниками внешнеэкономической деятельности в целях заблаговременного получения таможенной службой сведений о товарах, планируемых данными субъектами к перемещению через таможенную границу ЕАЭС, для оценки рисков и принятия предварительных решений о выборе объектов, форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих их проведение, до прибытия товаров на таможенную территорию ЕАЭС (п. 1 ст. 11 ТК ЕАЭС).
Владея указанными сведениями, а также иными источниками информации, таможенные органы имеют возможность:
1) оценить риски и принять предварительное решение о выборе объектов, форм таможенного контроля и мер, обеспечивающих их проведение;
2) с учетом имеющейся информации обеспечить ускорение совершения таможенных операций и оптимизацию проведения таможенного контроля только в отношении тех объектов таможенного контроля, по которым в результате анализа сведений не выявлена необходимость применения мер по минимизации рисков.
Конечным результатом работы в рамках системы анализа и управления рисками являются выбор объектов таможенного контроля и определение перечня мер по минимизации рисков в их отношении.
Выбору объектов таможенного контроля предшествуют определение на основании имеющейся информации области риска и осуществление последующей оценки риска.
Справочно
Согласно ст. 376 ТК ЕАЭС область риска представляет собой описание самого риска и условий, при которых он возникает. В свою очередь, оценка риска предполагает действия по:
● идентификации риска (распознавание отличительных особенностей риска и его описание для получения целостной характеристики);
● анализу риска;
● определению уровня риска (т.е. соотношения частоты наступления события, связанного с несоблюдением норм законодательства, и последствий (в т.ч. ущерба, вреда) от такого события).
Признак или совокупность признаков, позволяющих впоследствии выбрать объект таможенного контроля, является индикатором риска.
Таким образом, одним из основных результатов анализа рисков является выбор объектов таможенного контроля.
Примечание
Перечень объектов таможенного контроля определен в ст. 311 ТК ЕАЭС.
Управление таможенными рисками подразумевает в первую очередь осуществление систематизированной деятельности по минимизации вероятности наступления событий, связанных с рисками в таможенной сфере, а также ущерба от них. В связи с этим актуальной становится задача по выработке мер по минимизации рисков.
Справочно
Указанные положения свидетельствуют о том, что в отличие от Таможенного кодекса таможенного союза в ТК ЕАЭС выделяются не только формы таможенного контроля (ст. 322 ТК ЕАЭС), но и меры, обеспечивающие его проведение (ст. 338 ТК ЕАЭС). Выбор форм и мер, обеспечивающих проведение таможенного контроля, осуществляется таможенными органами исходя из конкретных обстоятельств и имеющейся в распоряжении информации о таможенных рисках.
После обработки и анализа соответствующей информации, установления области риска, индикаторов риска и мер по минимизации рисков таможенным органом принимается решение о формировании профиля риска.
Справочно
На основании ст. 376 ТК ЕАЭС профиль риска – это совокупность сведений об области риска, индикаторах риска и мерах по минимизации рисков.
Профиль риска представляет собой элемент печатной или электронной документации, специально приспособленный к условиям региональных и (или) местных перевозок и используемый таможенными органами для проведения таможенных операций. Профили риска заключают в себе целый ряд индикаторов, таких как вид товара, стоимость товара, страна происхождения, способы транспортировки товара и т.д.
Внимание
В соответствии с п. 5 ст. 377 ТК ЕАЭС информация, содержащаяся в профилях и индикаторах рисков, является конфиденциальной и не подлежит разглашению, за исключением случаев, устанавливаемых законодательством государств – членов ЕАЭС.
С учетом обширности номенклатуры перемещаемых товаров, имеющих различные особенности перемещения, а также в условиях популяризации тенденций по применению категорирования лиц, совершающих таможенные операции, путем отнесения их к категориям низкого, среднего или высокого уровня риска гибкая система управления рисками является основой таможенного контроля и должна отвечать множеству требований, чтобы считаться эффективной.
Внимание
В соответствии с п. 3 ст. 430 ТК ЕАЭС с даты вступления в силу свидетельства о включении в реестр уполномоченных экономических операторов уполномоченный экономический оператор относится к категории низкого уровня риска.
Привлекая к сотрудничеству добросовестных участников внешнеэкономической деятельности и создавая с подобными субъектами партнерские и доверительные отношения, таможенные органы способствуют упрощению международной торговли.
Эффективность применяемой системы управления рисками определяется по результатам сбора и обработки информации об объектах таможенного контроля, о совершенных таможенных операциях и результатах таможенного контроля, проведенного как до, так и после выпуска товаров.
Существование ЕАЭС обусловливает необходимость регулярного обмена имеющимся у государств – членов ЕАЭС опытом, в т.ч. по направлению совершенствования системы управления рисками.
Примечание
В настоящее время создана постоянно действующая рабочая группа при Объединенной коллегии таможенных служб государств – членов ЕАЭС по вопросам развития системы управления рисками. По результатам проводимых указанной рабочей группой заседаний вырабатываются единые подходы, методика и тактика организации работы по направлению системы управления рисками.
Вывод
Таким образом, существующая правовая и организационная база системы управления рисками в таможенных органах имеет четкую иерархию нормативных актов, регламентирующих правоотношения в указанной области. Однако новая область является малоисследованной и предполагает необходимость изучения передовых практик (опыт регламентации системы управления таможенными рисками в странах ЕС).
