Инновационные государственные закупки: идеи для реализации
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 8 июня 2018 г.
Представлены инновационные подходы при осуществлении госзакупок.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 (далее – Договор о ЕАЭС)
Инновации включают создаваемые (осваиваемые) новые или усовершенствованные технологии, виды товарной продукции или услуг, а также организационно-технические решения производственного, коммерческого или иного характера, способствующие продвижению технологий, товарной продукции и услуг на рынке. Таким образом, новизна технологии, продукции или услуг является результатом реализации инновационного решения.
В связи с этим сущностным признаком инноваций выступает наличие элемента новизны, присущего выпускаемым товарам, оказываемым услугам, разрабатываемым решениям.
Экспертное мнение
С экономической точки зрения следует отметить тезис о том, что инновационные новшества вводятся, как правило, когда давление конкуренции наиболее жестко, а промышленная конъюнктура находится на низких уровнях, т.е. в условиях кризиса, тогда как в благоприятных экономических условиях отсутствуют экономические стимулы для их внедрения.
Если спроецировать инновационность на сферу госзакупок, то можно обозначить несколько аспектов, ее отражающих.
Первый подход состоит в том, что инновационными могут быть любые закупки, которые осуществляются в условиях постоянного совершенствования их процесса – поиска новых форм и способов организации и проведения в рамках законодательства для достижения установленных целей и задач. Речь идет о том, что текущий процесс оценивается на предмет соответствия целям и принципам закупок с последующим совершенствованием системы, в него включаются появляющиеся новации (технологии, методики) при организации и проведении закупок, формулируются новые отвечающие требованиям времени приоритеты. Таким образом, по результатам системного анализа принимается решение, отражающее инновационный, не используемый ранее подход к текущей ситуации для исключения проблемы или минимизации последствий. При этом важно осознавать, то принимаемое решение является правомерным и соответствующим требованиям законодательства.
В развитие указанного подхода в ряде случаев инновационные закупки рассматриваются с позиции включения в их механизм информационных, телекоммуникационных и иных технологий, в частности, электронизации процесса закупок, включая анализ, контроль, аудит и др., т.е. электронный документооборот, а равно использование технологий блокчейн при осуществлении госзакупок.
Второй подход состоит во включении в систему закупок принципов инновационного развития в целом, обусловленного приобретением товаров (работ, услуг), обеспечивающих реализацию экоинноваций, социальных, технологических и иных инноваций.
Идея о том, что инновации в области охраны окружающей среды, в социальной, производственной и иных сферах и соответствующие им инновационные товары (работы, услуги) могут быть приобретены в рамках госзакупок, не является новой.
Лучшие мировые практики госзакупок содержат в себе элементы для инновационного развития. Отличия между подходами зависят от степени актуализации целей и стратегий для инновационного развития.
Примечание
В Европе исследования и инновации названы как основные предпосылки для будущего роста, что вытекает также из стратегии «Европа 2020», где в качестве целей развития для продуманного, устойчивого и инклюзивного роста экологические, социальные и инновационные закупки должны сыграть свою роль.
В Директиве ЕС о государственных закупках № 2014/24/EU (далее – Директива) содержится ряд идей для внедрения инноваций.
Инновации определяются как внедрение новых усовершенствованных товаров, услуг, процессов, включая без ограничения производства, оказания услуг, строительства новые рыночные методы, новые организационные методы в бизнес-практиках, в управлении организацией или внешних связях, осуществляемые для целей достижения стратегии «Европа 2020», для устойчивого и инклюзивного роста (п. 1 ст. 2 Директивы). Инновационные закупки предполагают приобретение товаров (работ, услуг), отсутствующих на рынке или обеспечивающих прогрессивное развитие, экологичность, энергоэффективность и иные цели устойчивого развития. В таком случае речь идет о т.н. рre-commercial procurement, т.е. тех закупках, целью которых является разработка идеи, решения проблемы, причем это может быть как техническое, организационное, научное решение или др. Результат таких закупок в дальнейшем может быть использован в производстве товаров (работ, услуг), т.е. уже в коммерческом использовании результата. Подобные закупки отличает риск недостижения цели.
В соответствии с этим и, в частности, необходимостью приобретения инновационных товаров (работ, услуг) могут быть выстроены процедуры госзакупок (п. 47 Преамбулы Директивы), например, инновационное партнерство (ст. 31 Директивы).
В Типовом законе ЮНСИТРАЛ о публичных закупках (резолюция 66/95 Генеральной Ассамблеи от 09.12.2011 (далее – Типовой закон)) специальные правила об инновационности не предусмотрены. Между тем, как отмечается в Руководстве по принятию Типового закона ЮНСИТРАЛ о публичных закупках, при проведении закупок в национальном законодательстве может быть предусмотрено право заказчика при реализации целей социально-экономической политики устанавливать требования, обеспечивающие стимулирование инновационных разработок, передачу технологии и подготовку управленческих, научных и производственных кадров.
Также Типовым законом предусмотрена такая процедура, как запрос предложений с проведением диалога, которая предназначена для закупок относительно сложных объектов и услуг. Указанный метод обычно используется в рамках закупок, направленных на поиск инновационных технических решений, например, в целях экономии энергии, обеспечения устойчивого снабжения или удовлетворения потребностей в области инфраструктуры. В таких случаях могут существовать различные технические решения: различия могут быть связаны с материалами и с использованием одного источника энергии вместо другого (например, ветер вместо солнца или природного топлива).
В Договоре о ЕАЭС отдельно не сформулированы ни цель, ни принцип, обеспечивающие инновационное развитие в контексте использования механизма госзакупок, но при регулировании внешнеторговой деятельности (ст. 33 Договора о ЕАЭС), при формировании транспортной политики (ст. 86 Договора о ЕАЭС), промышленной (ст. 92 Договора о ЕАЭС) и агропромышленной (ст. 95 Договора о ЕАЭС) политики государств-членов и др. декларируются идеи инновационного развития, соответственно, косвенное влияние оказывается и на сферу госзакупок, когда речь идет о приобретении товаров (работ, услуг), произведенных (выполненных, оказанных) в условиях инновационного развития.
В соответствии с п. 24 Протокола о порядке регулирования закупок (приложение 25 к Договору о ЕАЭС) непосредственно для госзакупок предусмотрен ряд конструкций, которые могут быть оценены как инновационные или способствующие инновационному развитию, в частности, договор (контракт) жизненного цикла.
В национальном законодательстве государств – участников ЕАЭС в сфере госзакупок ситуация следующая.
В Российской Федерации на уровне Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон № 44-ФЗ) закреплен принцип контрактной системы в сфере закупок – стимулирование инноваций (ст. 6 Закона № 44-ФЗ), означающий, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции. Для этого может быть использована процедура конкурса с ограниченным участием (ст. 56 Закона № 44-ФЗ), в которой могут принять участие поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, определяемый в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 № 99 «Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям». Также может быть использован двухэтапный конкурс (ст. 57 Закона № 44-ФЗ).
Помимо этого, реализация принципа стимулирования инноваций обеспечена путем наличия возможности заключения т.н. контракта жизненного цикла (ч. 16 ст. 34 Закона № 44-ФЗ) в случаях, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла». В частности, к ним относятся:
● выполнение работ по проектированию и строительству автодорог (участков автодорог), включая дорожные сооружения, являющиеся их технологической частью, – защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автодорог;
● выполнение работ по проектированию и строительству инфраструктуры морских и речных портов, в т.ч. искусственных земельных участков, гидротехнических сооружений портов;
● выполнение работ по проектированию и строительству объектов системы коммунальной инфраструктуры и иных объектов коммунального хозяйства, в т.ч. объектов водо-, тепло-, газо- и энергоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, переработки и утилизации (захоронения) бытовых отходов;
● выполнение работ по проектированию и строительству объектов инфраструктуры метрополитена, внеуличного транспорта и городского наземного электрического транспорта;
● выполнение работ по проектированию и строительству объектов инфраструктуры ж/д транспорта общего пользования;
● выполнение работ по проектированию, строительству и реконструкции объектов капитального строительства в сфере культуры (театров и амфитеатров, памятников и мемориальных сооружений, музеев, выставочных центров и выставочных комплексов, библиотек, цирков, кинотеатров, концертных залов), включая закупку оборудования, предусмотренного проектной документацией указанных объектов, и др.
В Российской Федерации для сферы закупок ряда субъектов, которые осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон № 223-ФЗ), установлены: перечень конкретных заказчиков (Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21.03.2016 № 475-р «О Перечне конкретных юридических лиц, которые обязаны осуществить закупку инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, в том числе у субъектов малого и среднего предпринимательства»), которые обязаны осуществить закупку инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, в т.ч. у субъектов малого и среднего предпринимательства, годовой объем такой закупки либо порядок установления указанного годового объема для каждого конкретного заказчика, а также форма годового отчета о закупке инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, в т.ч. у субъектов малого и среднего предпринимательства, и требования к содержанию этого отчета (ч. 8-1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ).
Справочно
Приказом Минэнерго Российской Федерации от 25.12.2015 № 1026 «Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции» определены критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции.
В соответствии со ст. 4 Закона Республики Казахстан от 04.12.2015 № 434-V «О государственных закупках» (далее – Закон № 434-V) в качестве одного из принципов осуществления госзакупок закреплен принцип приобретения инновационных и высокотехнологичных товаров, работ, услуг, тем самым обеспечивается инновационное развитие экономики государства.
Соответственно, заказчики при планировании и осуществлении госзакупок должны исходить из приоритета приобретения инновационных и высокотехнологичных товаров, работ, услуг (п. 2 ст. 5 Закона № 434-V), что возможно посредством проведения конкурса с использованием двухэтапных процедур (ст. 30 Закона № 434-V).
В отличие от приведенных подходов с учетом содержания Закона Кыргызской Республики от 03.04.2015 № 72 «О государственных закупках» (далее – Закон № 72) очевидно, что в нем не решаются задачи инновационного развития, но в компетенцию уполномоченного госоргана по госзакупкам входит внедрение лучшей практики и инновационных технологий в систему госзакупок (ст. 9 Закона № 72).
Закон Республики Армения от 14.01.2017 № ЗР-21 «О закупках» также не выделяет специальных принципов для обеспечения инновационного развития или стимулирования инноваций.
Экспертное мнение
В настоящее время в законодательстве Республики Беларусь не сформирован приоритет инновационности. При этом в проекте Закона «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – проект Закона), редакция которого готовится ко второму чтению, сформулирован новый для госзакупок Республики Беларусь принцип – стимулирование инноваций (ст. 4 проекта Закона). Каких-либо специальных норм в проекте Закона о возможных путях реализации рассматриваемого принципа не содержится. При этом предполагается, что в действующем законодательстве и в проекте Закона не исключается приобретение инновационных по сути товаров (работ, услуг).
Учитывая существующие в сфере госзакупок риски и в первую очередь риск необеспечения эффективности госзакупок, отсутствие специальных норм, дающих безусловные основания для заказчиков приобрести товары (работы, услуги), являющиеся инновационными, ставит под угрозу возможность такого приобретения. Также для заказчика возрастает ответственность за обоснованность, целесообразность приобретения, соблюдение иных норм законодательства при проведении процедуры госзакупки, а для поставщика (подрядчика, исполнителя) возрастает риск применения к нему штрафных и иных санкций, связанных с неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств по договору.
Экспертное мнение
Указанные риски должны быть исключены, это возможно путем установления конкретных критериев отнесения товаров (работ, услуг) к инновационным, как это осуществлено в Российской Федерации в соответствии с Законом № 223-ФЗ, или конкретного перечня товаров (работ, услуг), являющихся инновационными, установления права заказчика приобретать инновационные товары (работы, услуги) без специального обоснования. Также могут быть закреплены дополнительные требования к участникам процедур при закупке инновационных товаров, как это предусмотрено Законом № 44-ФЗ.
Помимо этого, в проекте Закона могут быть предусмотрены нормы о договоре жизненного цикла в сфере госзакупок при условии разграничения указанного договора от смежных механизмов, в частности, государственно-частного партнерства.
Однако даже в отсутствие указанных или иных механизмов для сферы госзакупок инновационная составляющая может рассматриваться через электронизацию процесса закупок на всем его протяжении – от планирования до исполнения обязательств по заключенным договорам, что предполагается обеспечить в проекте Закона через создание и функционирование государственной информационно-аналитической системы управления госзакупками.
Направлением для инноваций также можно назвать профессионализацию в сфере госзакупок, которая возможна посредством использования ориентированных на заказчиков методических рекомендаций и материалов, электронных каталогов с рекомендуемым описанием товаров (работ, услуг), онлайн-форума для обсуждения спорных вопросов заказчиками. Также может быть организовано обучение специалистов заказчиков (организаторов) – курсы повышения квалификации (от 1 нед. до 3 мес. в зависимости от уровня специалиста и сферы), программы переподготовки, магистратуры или бакалавриата, а равно могут быть разработаны обучающие онлайн-курсы.
Следует отметить, что совершенствование сложившейся системы отношений сопряжено с преодолением устоявшейся практики, сопротивлением и непринятием нового, но по мере осуществления преобразований, внедрения новаций система изменяется и изменяется отношение к ней. В связи с этим только планомерное изменение системы посредством инноваций, в частности, применительно к госзакупкам – системы их осуществления, позволит в т.ч. обеспечить достижение целей устойчивого развития на национальном и глобальном уровнях.
