Комментарий к Закону от 24.10.2016 № 439-З «Об исполнительном производстве»: понятийный аппарат и принципы исполнительного производства

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 31 июля 2018 г.

Анализируются нормы Закона от 24.10.2016 № 439-З «Об исполнительном производстве». Прослеживается его преемственность с законодательством, ранее действовавшим в указанной области, и направленность на устранение его недостатков и пробелов. Отмечаются унификация порядка исполнения по гражданским и экономическим делам, а также влияние нововведений на эффективность работы судебных исполнителей.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Гражданский процессуальный кодекс (далее – ГПК)

● Хозяйственный процессуальный кодекс (далее – ХПК)

● Закон от 24.10.2016 № 439-З «Об исполнительном производстве» (далее – Закон № 439-З)

Закон № 439-З преобразовал систему источников регулирования отечественного исполнительного производства: после вступления в силу его основных положений – с 16.05.2017, за исключением ст. 134, 135, начавших действовать после официального опубликования Закона № 439-З, – он заменил собой положения о деятельности судебных исполнителей, содержащиеся в разделе IX ГПК и в разделе IV ХПК.

Закон № 439-З по содержанию напоминает кодифицированный НПА, состоящий из общей (гл. 1–5) и особенной (гл. 6–12) частей.

Закон № 439-З поставил вопрос о правовой природе исполнительного производства и месте норм о деятельности судебных исполнителей в системе отечественных отраслей права. Принятие Закона № 439-З и произошедшее ранее отделение органов принудительного исполнения от судов создает впечатление того, что исполнительное производство теперь не является частью гражданского (хозяйственного) процесса и, соответственно, не регулируется гражданским (хозяйственным) процессуальным законодательством. Но решение этого вопроса является не таким простым, как может показаться на первый взгляд.

После вступления в силу Закона № 439-З в ГПК (общей части) сохранились нормы, указывающие на связь исполнительного производства с гражданским процессом: порядок исполнительного производства входит в предмет регулирования гражданского процессуального законодательства (ст. 3 ГПК); к задачам гражданского процессуального законодательства относится обеспечение правильного и своевременного исполнения судебных постановлений и других актов, подлежащих исполнению (ч. 1 ст. 5 ГПК); прокуроры осуществляют надзор за соблюдением законодательства при исполнении судебных постановлений по гражданским делам (ч. 1 ст. 23 ГПК); участники исполнительного производства являются участниками гражданского судопроизводства и на них распространяются правила разделов III–V ГПК (ч. 4 ст. 54 ГПК); требование принудительного исполнения судебного постановления рассматривается в качестве субъективного гражданского процессуального права (ст. 68 ГПК); полномочия представителя на предъявление исполнительного документа ко взысканию и получение присужденного имущества должны быть специально оговорены в доверенности, выдаваемой представляемым (ч. 2 ст. 79 ГПК); документы, составляемые в исполнительном производстве, представляют собой судебные документы (ч. 5 ст. 108 ГПК); издержки, связанные с исполнением решения суда, квалифицируются как судебные расходы (п. 4 ст. 116 ГПК); адресат, отказавшийся принять извещение, признается надлежащим образом извещенным о совершении исполнительного действия (ст. 146¹ ГПК); действующие в исполнительном производстве сроки считаются процессуальными (ст. 157 ГПК).

Отдельные аналогичные нормы после 15.05.2017 остались и в общей части ХПК: ч. 3 ст. 65 ХПК, по смыслу которой право требовать принудительного исполнения судебного постановления является субъективным хозяйственным процессуальным правом; ст. 79 ХПК о порядке оформления полномочий представителя на предъявление требования о принудительном исполнении судебного постановления и получение присужденного имущества.

Однако факт оставления в ГПК и ХПК указанных норм может быть следствием непоследовательности в ходе осуществления законопроектных работ, т.к. законодатель предусмотрел изменения, направленные на разграничение сфер регулирования между Законом № 439-З и ГПК, ХПК.

Так, с 16.05.2017 из ст. 1 ГПК исключено определение термина «постановление судебного исполнителя», а из ч. 1 ст. 62 ХПК – упоминание о представлении судебного исполнителя как об одном из поводов для решения судом вопроса о процессуальном правопреемстве, поскольку соответствующие вопросы составили предмет ведения Закона № 439-З.

В пользу версии о непоследовательности законодателя говорит и то, что некоторые из указанных норм еще до принятия Закона № 439-З – как только произошла реформа в организации органов принудительного исполнения – устарели. Например, в ст. 146¹ ГПК говорится о направлении извещения о совершении исполнительного действия судом, хотя с 01.01.2014 суд исполнительных действий не совершает. Аналогичная ситуация прослеживается и в отношении ст. 157 ГПК, которая упоминает о возможности отложения судом исполнения решения до рассмотрения заявления о восстановлении пропущенного процессуального срока. Отмечается и другая несогласованность норм Закона № 439-З и ГПК, ХПК. Так, по смыслу ст. 54 ГПК представители входят в состав участников исполнительного производства, а согласно ст. 16 Закона № 439-З – нет; в ст. 169 ГПК решение вопроса о приводе относится к компетенции суда, а в ч. 1 ст. 63 Закона № 439-З – к ведению судебного исполнителя; ч. 1 ст. 104 ГПК и ч. 1 ст. 75 ХПК допускают приглашение понятых только в случаях, предусмотренных ГПК и ХПК, в то же время случаи участия понятых в исполнительном производстве перечислены в ч. 2–4 ст. 26 Закона № 439-З и т.д.

С указанными идеями сложно согласиться. В исполнительном производстве интересы как взыскателя, так и должника должны обеспечиваться на паритетных началах путем закрепления развернутой системы правовых гарантий. Для того чтобы сохранять и развивать систему таких гарантий, исполнительное производство и следует рассматривать как часть гражданского (хозяйственного) процесса.

В пользу такой точки зрения говорит закрепление в ст. 5 Закона № 439-З принципа процессуальной (не административной или какой-либо иной) экономии.

При сохранении установки на обеспечение необходимых правовых гарантий возможна и другая трактовка природы исполнительного производства. Согласно этой точке зрения исполнительное производство рассматривается как самостоятельное процессуальное явление, а совокупность регулирующих его норм – как отдельная несудебная процессуальная отрасль права (Валеев, Д. Х. Система процессуальных гарантий прав граждан и организаций в исполнительном производстве / Д. Х. Валеев. – М.: Статут, 2009. – 351 с.). Последний подход является более логичным с учетом произошедшего в 2014 году отделения исполнительного производства от судов в организационном плане, а затем – и по источникам правового регулирования. В любом случае возникает необходимость совершенствования Закона № 439-З, т.к. в настоящее время он не в полной мере отвечает требованиям, предъявляемым к НПА процессуального характера.

Общая часть Закона № 439-З начинается со ст. 1, раскрывающей определения используемых в Законе № 439-З терминов. Возражения вызывают отдельные содержащиеся в ней формулировки. Так, абз. 1 ст. 1 Закона № 439-З гласит, что для целей Закона № 439-З используются следующие основные термины и их определения. Однако определения не используются, они приводятся, а используются в тексте НПА только термины, как видно из наименования анализируемой статьи «Основные термины, используемые в настоящем Законе, и их определения».

Не закреплена в абз. 1 ст. 1 Закона № 439-З оговорка о том, что термины могут иметь иное значение, если это вытекает из смысла или содержания соответствующей нормы. Например, в ст. 1 Закона № 439-З термин «исполнительное производство» определяется как применение работниками органов принудительного исполнения мер, направленных на восстановление нарушенных прав и законных интересов взыскателя, соблюдение и охрану интересов государства. Вместе с тем из абз. 2 ч. 1 ст. 18 Закона № 439-З, закрепляющего право сторон исполнительного производства знакомиться с материалами исполнительного производства, следует, что под исполнительным производством понимается совокупность документации, образовавшейся в ходе исполнения. В выражении «стороны исполнительного производства» термин «исполнительное производство» также понимается в ином смысле, чем в ст. 1 Закона № 439-З, – как совокупность соответствующих правоотношений.

Как совокупность процессуальных правоотношений исполнительное производство понимается и в выражении «возбуждение исполнительного производства» (ст. 42 Закона № 439-З).

Не все дефиниции, содержащиеся в ст. 1 Закона № 439-З, являются логичными. Например, в определении принудительного сбора следовало бы добавить информацию о том, что такие денежные средства взыскиваются (удерживаются) в доход государства и расходуются на предусмотренные законодательством цели. Согласно абз. 8 ст. 1 Закона № 439-З под постановлением понимается решение, принятое судебным исполнителем или руководителем органа принудительного исполнения в пределах их компетенции по вопросам исполнительного производства. Однако постановление вправе принимать не только указанные должностные лица.

В ст. 1 Закона № 439-З нашла отражение и дефиниция многозначного термина «исполнительное производство». Указанным термином могут обозначаться не только совокупность документации или процессуальные правоотношения, но и деятельность по исполнению, соответствующая учебная дисциплина, совокупность научных знаний (наука), массив правовых норм (институт или отрасль права). Закрепляя дефиницию термина «исполнительное производство» в ст. 1 Закона № 439-З, законодатель исходил из того, что оно представляет собой деятельность – применение работниками органов принудительного исполнения определенных мер. Исполнительное производство может рассматриваться в таком аспекте, но содержащаяся в ст. 1 Закона № 439-З дефиниция не точно характеризует исполнительное производство с этой стороны. Указанная дефиниция охватывает собою только меры, направленные на восстановление нарушенных прав и законных интересов взыскателя, а также соблюдение и охрану интересов государства, хотя в исполнительном производстве совершается множество действий и в интересах должника – рассмотрение поданных им заявлений, ходатайств и жалоб, прекращение исполнительного производства, возвращение исполнительного документа и др. Кроме того, анализируемое определение акцентирует внимание только на действиях работников органов принудительного исполнения и упускает из виду деятельность всех иных субъектов исполнительного производства – взыскателя, должника, банков, нанимателей, специалистов, понятых и т.д.

Спорной видится представленная в ст. 1 Закона № 439-З квалификация добровольного и принудительного исполнения как 2 последовательных стадий исполнительного производства. Это может создать обманчивое впечатление о том, что в исполнительном производстве только 2 стадии. В действительности их гораздо больше и выделяются они по критерию, который используется и для разделения на стадии гражданского (хозяйственного) процесса – это стадии возбуждения исполнительного производства, подготовки к принудительному исполнению, осуществления исполнения, окончания исполнительного производства. Если бы в исполнительном производстве были только стадии добровольного и принудительного исполнения, закономерно возникал бы вопрос, чем является совокупность действий, начинающихся подачей взыскателем заявления о возбуждении исполнительного производства и завершающихся предоставлением судебным исполнителем должнику срока для добровольного исполнения.

Понимание добровольного исполнения как стадии исполнительного производства не согласуется с его дефиницией, приведенной в ст. 1 Закона № 439-З. Исполнительное производство определяется через указание на деятельность работников органов принудительного исполнения, в то время как добровольное исполнение – через указание на деятельность должника. Кроме того, стадия исполнительного производства – это прежде всего совокупность действий процессуального характера. Однако, когда судебный исполнитель предоставляет должнику срок для добровольного исполнения, чаще всего никаких действий не происходит – получается стадия без содержания. Но даже если должник и осуществляет соответствующие действия, то по своей природе они являются не процессуальными, а материально-правовыми, т.е. должник исполняет перед взыскателем свою материально-правовую обязанность, установленную в исполнительном документе.

Что же касается стадии принудительного исполнения, то согласно ст. 1 Закона № 439-З она наступает при неисполнении должником исполнительного документа в т.ч. в тот срок, который установлен в самом юрисдикционном акте или акте законодательства. Не исключено, что взыскатель захочет возбудить исполнительное производство до истечения этого срока, и тогда непонятно, чем следует считать этап с момента обращения взыскателя в органы принудительного исполнения и до окончания обозначенного срока, т.к. по смыслу ст. 1 Закона № 439-З стадия добровольного исполнения имеет место, только если судебный исполнитель предоставил должнику срок для добровольного исполнения, а когда срок исполнения установлен юрисдикционным актом или актом законодательством, срок для добровольного исполнения не предоставляется (ч. 3 ст. 46 Закона № 439-З). Возможен и другой вариант развития событий: срок для исполнения, предусмотренный юрисдикционным актом или актом законодательства, истекает до возбуждения исполнительного производства. В такой ситуации исполнительное производство начинается сразу со второй стадии и состоит только из нее, что нелогично.

Вероятно, квалификация законодателем добровольного и принудительного исполнения в качестве стадий исполнительного производства была произведена для того, чтобы отразить новый подход ко взиманию принудительного сбора, который насчитывается автоматически по окончании срока для добровольного исполнения (на стадии принудительного исполнения).

В ст. 1 Закона № 439-З получили разъяснение не все термины. Например, в Законе № 439-З неоднократно употребляется термин «электронный документ», однако каков статус этого документа и какие к нему предъявляются требования, т.е. распространяется ли на него соответствующее специальное законодательство, остается неясным. Только в ч. 6 ст. 14 Закона № 439-З указано о том, что электронный документ, содержащий заявление или ходатайство, должен быть подписан ЭЦП.

Обращает на себя внимание и регулирование в Законе № 439-З принципов исполнительного производства. Во-первых, нелогично наименование ст. 5 «Основные принципы исполнительного производства» Закона № 439-З, где такие принципы перечисляются. Такое название предполагает внутреннее противоречие. Принцип – это по определению то положение, которое является основным для какой-то сферы (области), поэтому принципы права нельзя делить на основные и неосновные. Если какое-то правило не является основным для данной отрасли права, то его нельзя рассматривать в качестве принципа. Во-вторых, в ст. 5 Закона № 439-З упоминается только о 6 принципах исполнительного производства, хотя в научной доктрине их выделяется больше. В-третьих, содержание принципов в Законе № 439-З не раскрыто. Кроме того, отдельные принципы имеют весьма неопределенное наименование, в частности, принцип беспристрастности, – остается неясным, о чьей беспристрастности идет речь.

В целях реализации принципа законности в Законе № 439-З следует закрепить правила о действии его норм во времени.

Принцип процессуальной экономии подразумевает, вероятно, и то, что реализация исполнительных документов должна происходить с минимальными затратами времени. В Законе № 439-З неоднократно упоминается о необходимости своевременного исполнения исполнительных документов. В то же время Закон № 439-З не закрепляет сроков максимальной продолжительности исполнительного производства, т.е. сроков, в течение которых судебные исполнители обязаны обеспечивать реализацию исполнительных документов. Не предусмотрены в Законе № 439-З и нормы о сроках, в течение которых судебные исполнители должны осуществлять выход (выезд) по месту нахождения (жительства) должников.

Кроме указанных в ст. 5 Закона № 439-З принципов, можно вести речь еще и о таких принципах исполнительного производства, как диспозитивность, государственный язык исполнительного производства, прокурорский надзор, право на юридическую помощь, независимость органов принудительного исполнения и др. Для надлежащей реализации многих из них требуется совершенствование норм Закона № 439-З. Например, что касается принципа диспозитивности, то одним из оснований для отказа в возбуждении исполнительного производства является подача взыскателем заявления об отказе от исполнения исполнительного документа (абз. 2 ч. 1 ст. 44 Закона № 439-З) и аналогичное ему основание для прекращения исполнительного производства – подача взыскателем заявления о прекращении исполнительного производства (абз. 2 ч. 1 ст. 52 Закона № 439-З). Эти основания не только отличаются между собой текстуально, но и порождают неопределенность относительно того, сопряжено ли соответствующее волеизъявление взыскателя также с отказом от материально-правовых притязаний к должнику.

Нормы о принципе государственного языка в Законе № 439-З являются фрагментарными. Так, не указано, на каком языке должно вестись исполнительное производство, в т.ч. составляться образуемая в ходе его документация, хотя нормы об участии переводчика предусмотрены (ст. 25 Закона № 439-З).