Финансовый контроль в рамках ЕАЭС
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 6 сентября 2018 г.
Раскрываются вопросы становления, осуществления и совершенствования финансового контроля, проблемы координации и согласованности действий в его организации на территории ЕАЭС.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Положение о внешнем аудите (контроле) в органах Евразийского экономического союза, утв. Решением Высшего Евразийского экономического совета от 16.10.2015 № 33 (далее – Положение № 33)
На протяжении всей истории существования, в т.ч. в настоящее время, финансовый контроль претерпевает различные организационные и правовые изменения.
Примечание
Необходимость реформирования финансового контроля признается не только в нашем государстве, но и во всем мире. Например, в 2010 году в США был подписан законопроект о реформировании финансового контроля. Указанный законопроект завершил формирование законодательства по финансовому реформированию, длившемуся почти 2 года. Основная цель законопроекта – избежание повторения финансового кризиса 2008 года. Именно поэтому в большей степени подписанный законопроект направлен на защиту потребителей, разрешение проблемы системных рисков финансовой системы и т.д.1
В странах Европы в отношении финансового контроля наблюдается аналогичная тенденция. В частности, проводя совершенствование системы финансового контроля, Франция на современном этапе одновременно ведет политику последовательной финансовой децентрализации с политикой сохранения контроля со стороны государства. В государстве имеется четкое разграничение финансовых полномочий и ответственности центральных и региональных органов и органов местного самоуправления2.
ЕАЭС, являясь международной организацией региональной экономической интеграции, создан в целях обеспечения свободы движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведения скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, в т.ч. в области финансового контроля (ст. 1 Договора о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014)).
В экономических словарях термин «финансовый контроль» приводится как минимум в 2 значениях:
1) контроль за ведением финансовой документации, ее соответствием установленным нормам и правилам;
2) контроль за соблюдением законов и нормативных актов при осуществлении финансовых операций, сделок юридическими и физическими лицами3.
При указанном представлении о финансовом контроле возрастает заинтересованность соответствующих должностных лиц государств ЕАЭС, руководителей юрлиц и лиц, деятельность которых связана с финансами, в единообразных интерпретации и использовании этого экономико-правового института. Об этом также свидетельствуют научные исследования вопросов финансового контроля на уровне госпрограмм.
Определение термина «финансовый контроль» в правовых актах стран ЕАЭС и международных договорах различного уровня отличается.
Справочно
В соответствии с абз. 10 подп. 1.7 п. 1 Положения о порядке формирования и исполнения бюджета Евразийского экономического сообщества, утв. Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 31.05.2001 № 16, финансовый контроль – это межгосударственный финансовый контроль, посредством которого в процессе подготовки проекта бюджета сообщества, его рассмотрения, утверждения, исполнения и составления отчета об исполнении проверяется выделение, распределение и использование бюджетных средств.
Согласно подп. и) п. 1 Положения о порядке формирования и исполнения бюджета Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма, являющегося приложением к Соглашению о Евразийской группе по противодействию легализации преступных доходов и финансированию терроризма, подписанному в г. Москве 16.06.2011, финансовый контроль – это проверка и контроль, как внутренний, так и внешний, за порядком составления, рассмотрения и исполнения бюджета, а также за выполнением, распределением и использованием бюджетных средств.
Также под финансовым контролем понимается деятельность, направленная на устранение выявленных в ходе государственного аудита нарушений (подп. 5 ст. 1 Закона Республики Казахстан от 12.11.2015 № 392-V «О государственном аудите и финансовом контроле»).
Приведенные определения финансового контроля не являются комплексными и универсальными.
Примечание
На уровне законодательных актов определение термина «финансовый контроль» закреплено только в Республике Казахстан.
В Российской Федерации на законодательном уровне указывается на содержание государственного финансового контроля. Согласно п. 1 Указа Президента Российской Федерации от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» государственный финансовый контроль включает контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.
Методы и объекты государственного (муниципального) финансового контроля определены в Бюджетном кодексе Российской Федерации.
На уровне законодательных актов в сфере финансового контроля в Беларуси действуют:
● Закон от 16.07.2008 № 414-З «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь»;
● Указ Президента от 11.02.2009 № 87 «О мерах по совершенствованию деятельности органов финансовых расследований Комитета государственного контроля»;
● Указ Президента от 14.09.2003 № 408 «Об образовании Департамента финансового мониторинга Комитета государственного контроля Республики Беларусь»;
● Указ Президента от 20.12.2007 № 660 «О некоторых вопросах органов финансовых расследований Комитета государственного контроля».
В п. 4 Положения № 33 применительно к финансовому контролю приведены следующие понятия:
● «высшие органы государственного финансового контроля» – органы государств – членов ЕАЭС, осуществляющие согласно законодательству соответствующих государств – членов ЕАЭС внешний государственный финансовый контроль (аудит);
● «мероприятие внешнего аудита (контроля)» – организационная форма осуществления внешнего аудита (контроля), представляющая собой совокупность последовательных действий, совершаемых в установленном порядке для достижения целей и решения задач внешнего аудита (контроля);
● «предмет внешнего аудита (контроля)» – деятельность и результаты деятельности объектов внешнего аудита (контроля), в т.ч. по формированию, управлению и распоряжению средствами бюджета ЕАЭС, использованию имущества и других активов ЕАЭС;
● «результаты внешнего аудита (контроля)» – характеристика состояния предмета или деятельности объектов внешнего аудита (контроля), содержащая в т.ч. информацию о выявленных в ходе осуществления внешнего аудита (контроля) нарушениях и недостатках, проблемах формирования, управления и распоряжения средствами бюджета ЕАЭС, использования имущества и других активов ЕАЭС;
● «руководители высших органов государственного финансового контроля» – должностные лица, возглавляющие высшие органы государственного финансового контроля согласно законодательству соответствующих государств – членов ЕАЭС;
● «участники внешнего аудита (контроля)» – высшие органы государственного финансового контроля, их должностные лица и представители, на которых в соответствии с Положением № 33 и другими актами, входящими в правовую систему ЕАЭС, возложены полномочия по организации и осуществлению внешнего аудита (контроля).
Судебная практика также подтверждает необходимость в совершенствовании определения термина «финансовый контроль» и в целом финансового законодательства в связи с многочисленными его нарушениями и частым оспариванием актов органов финансового контроля.
Судебная практика.
По результатам внеплановой проверки по вопросу соблюдения налогового законодательства у ЧУП были выявлены нарушения ст. 3, 10, 11 Закона от 12.07.2013 № 57-З «О бухгалтерском учете и отчетности», ст. 93, 107 Налогового кодекса. Нарушения выразились в занижении налоговой базы НДС, завышении налоговых вычетов НДС, в занижении выручки от реализации товаров, завышении затрат по производству и реализации товаров, занижении внереализационных доходов и расходов, а также валовой выручки. ЧУП по итогам проверки были доначислены налоги, в т.ч. НДС, налог на прибыль и соответствующие пени.
Анализ судом первой инстанции норм действующего законодательства, имеющихся в деле доказательств позволил обоснованно отклонить доводы заявителя о необоснованном принятии правоохранительным органом налоговой базы в увеличенном размере, чем тот, который был указан в уточненной налоговой декларации.
Суд апелляционной инстанции также отклонил доводы апеллянта по причине их несостоятельности, т.к. выводы экономического суда первой инстанции соответствуют предмету доказывания, основаны на фактических обстоятельствах дела и не противоречат законодательству (постановление апелляционной инстанции экономического суда Минской области от 14.12.2017 (дело № 180-19/2017/510а)).
В некоторых случаях органы финансового контроля принимают решения, не соответствующие требованиям законодательства.
Судебная практика.
Контрольно-счетной палатой совместно с прокуратурой была проведена совместная проверка администрации муниципального района (далее – администрация) на предмет выполнения муниципальных контрактов на содержание дорог местного значения. По результатам проверки контрольно-счетной палатой вынесено представление, которым на администрацию возложена обязанность принять меры к регламентации порядка содержания и ремонта автодорог, оценке их технического и транспортно-эксплуатационного состояния, регистрации автодорог.
Администрация обратилась в арбитражный суд к контрольно-счетной палате о признании незаконными действий по проведению контрольного мероприятия внешнего финансового контроля, о признании недействительным представления по акту проверки, о возложении обязанности устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации.
Решением арбитражного суда области, оставленным без изменения постановлением арбитражного апелляционного суда и постановлением арбитражного суда округа, заявленные требования удовлетворены частично. Признано недействительным представление, на контрольно-счетную палату возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов администрации.
Суды учли, что представление возлагает на администрацию обязанность по исполнению требований в сфере дорожной деятельности, в сфере осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд, соблюдение которых не относится к полномочиям контрольно-счетной палаты. Выявленные контрольно-счетной палатой противоречия, имеющиеся в учетной и сметной документации, не свидетельствуют о незаконном, нерезультативном (неэкономном, неэффективном) использовании средств бюджета.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации контрольно-счетной палате отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации (определение Верховного Суда Российской Федерации от 21.05.2018 № 307-КГ18-5400 (дело № А05-145/2017)).
Приведенные определения, а также попытки усовершенствовать законодательство следует признать отдельными эпизодами в научном и практическом поиске ответа на вопрос, что собой представляет финансовый контроль.
Примечание
Категорирование финансового контроля осложняется тем, что в нормах национального законодательства указанный термин не определен, содержатся только отдельные положения, имеющие отношение к государственному финансовому контролю4.
Указанное обстоятельство можно воспринимать и как продолжение поиска на национальном и международном уровнях критериев, принципов финансового контроля и др., а также необходимость дальнейших научных исследований по этой теме.
Исследователи сферы финансового контроля в качестве ориентира указывают на ст. 1 Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме (Республика Перу) в 1977 году, согласно которой контроль определяется как неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является своевременное выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов законности, продуктивности, результативности и экономичности в управлении финансами с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
Указанные положения следует использовать для выделения характерных признаков и принципов финансового контроля. Так, приведенное определение контроля позволяет:
1) представить контроль, в т.ч. финансовый, в качестве составляющей части единой системы. Такую систему могут составлять: международный (межгосударственный), общегосударственный или вневедомственный, ведомственный, внутрихозяйственный, независимый (аудит) и общественный контроль, предварительный контроль и контроль последующий (по факту) и др. Все перечисленные виды контроля должны быть взаимосвязаны и способны к взаимодействию. При этом, являясь частью системы, финансовый контроль также должен обладать системным характером;
2) вся система, частью которой является финансовый контроль, в первую очередь посвящается единой функции регулирования. Регулировать – это значит:
● подчинять определенному порядку, правилу, упорядочивать;
● устанавливать правильное, необходимое для работы взаимодействие частей механизма, прибора, аппарата и т.п.;
● воздействовать на экономические процессы для получения нужных показателей, достижения нужной степени удовлетворения потребностей5;
3) единой целью такой системной деятельности является выявление отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии;
4) приоритетными последствиями контрольной деятельности должны быть:
● возможность принять корректирующие меры;
● в отдельных случаях возможность привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем.
Поиск новых форм и путей совершенствования финансового контроля подтверждается соответствующими научными публикациями. При этом мониторинг, введенный в Беларуси в 2009 году на основании Указа Президента от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь», представляется уже не совсем новой формой контроля.
Примечание
Некоторые авторы называют новым видом государственного финансового контроля мониторинг внешних заимствований российских организаций6.
Также предлагаются такие новые формы (виды) финансового контроля, как:
● аудит эффективности использования государственных ресурсов, который отличается своими целями: контроль за экономической обоснованностью, правомерным, целевым и эффективным использованием государственных финансовых ресурсов; анализ результативности использования государственных финансовых ресурсов; проверка эффективности деятельности госорганов при реализации предусмотренных положений финансовой политики, в т.ч. расходования бюджетных средств7;
● система публичного аудита, способная существовать как дополнительная система, параллельная традиционному финансовому контролю8;
● санкционирование операций9.
Примечание
Институт аудита эффективности зародился в Швеции в 60-х годах XX века. Согласно этому виду контроля формальная законность и бухгалтерская точность являются не конечной целью, а началом контроля. Основная задача проверки – действенность и результативность государственных операций. Те из них, которые результативны (прибыльны), но не действенны (не отвечают требованиям достижения социально-политических целей государства), контролем осуждаются. Авторы модели контроля эффективности определили 54 вопроса, посредством которых оценивается действенность.
Традиционные методы контроля в настоящее время дополняются новыми инструментами, например, такими как программная оценка, ориентация на конечные результаты, принцип «сансет» и др.
Суть программной оценки состоит в том, что в ведомственную систему управления встраивается механизм, позволяющий на регулярной основе:
● следить за ходом реализации программы;
● своевременно выявлять «узкие места» и реагировать на них;
● контролировать соблюдение графиков выполнения отдельных этапов работ;
● сравнивать достигнутые результаты с ожидаемыми;
● соизмерять результаты с затраченными ресурсами, определяя тем самым фактическую эффективность программы10.
Вывод
Финансовый контроль представляет собой одну из составных форм и частей единой комплексной системы контроля (межгосударственного, государственного, негосударственного), заключающегося в регулировании и проверке законности и эффективности деяний (действий (бездействия)), связанных с созданием, распределением и использованием материальных ресурсов с целью вскрытия отклонений от установленных стандартов, принципов, требований законодательства на возможно более ранней стадии. Указанное определение финансового контроля характеризует его в широком смысле слова.
При этом сфера финансового контроля нуждается в дальнейших научных исследованиях, совершенствовании правового регулирования на национальном и международном уровнях, его гармонизации и унификации, сближении судебной практики.
Библиография
1. Лаптева, В.Ф. Некоторые вопросы правового регулирования финансового контроля в России / В.Ф. Лаптева // Финансовое право. – 2016. – № 6. – С. 19–21.
2. Кучеров, И.И. Контроль в финансово-бюджетной сфере: науч.-практ. пособие / И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина, Н.Е. Абрамова и др.; отв. ред. И.И. Кучеров, Н.А. Поветкина. – М.: ИЗиСП, КОНТРАКТ, 2016. – 320 с.
3. Гавриленко, В.Г. Капитал. Энциклопедический словарь / В.Г. Гавриленко // Право и экономика, 2009. – 755 с.; Райзберг, Б.А. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. – 6-е изд., перераб. и доп. – М.: ИНФРА-М, 2011. – 512 с.
4. Кучеров, И.И. Указ. соч. – С. 4.
5. Райзберг Б.А. Указ. соч. – 512 с.
6. Костикова, Е.Г. Мониторинг внешнего корпоративного долга: перспективы введения нового вида финансового контроля / Е.Г. Костикова // Налоги. – 2013. – № 2. – С. 28–31; Пилипенко, А.А. Как отличить мониторинг от проверки? / А.А. Пилипенко // Промышленно-торговое право. – 2016. – № 05. – С. 55–57.
7. Янкевич, С.В. Счетная палата Российской Федерации и законодательная реформа внешнего государственного финансового контроля / С.В. Янкевич // Финансовое право. – 2014. – № 9. – С. 43–48; Ломинадзе, А.А. Правовое регулирование аудита эффективности в Российской Федерации / А.А. Ломинадзе // Финансовое право. – 2015. – № 7. – С. 27–32.
8. Пономаренко, К.С. Виды публичного аудита / К.С. Пономаренко // Актуальные проблемы российского права. – 2018. – № 5. – С. 89–94.
9. Ялбулганов, А.А. Новый категориальный аппарат государственного финансового контроля / А.А. Ялбулганов // Финансовое право. – 2014. – № 8. – С. 10–16.
10. Никулина, О.В. Эффективность бюджетного контроля в России и за рубежом / О.В. Никулина // Финансы и кредит. – 2007. – № 32. – С. 83, 84.
