Особенности регулирования закупок товаров и перспективы совершенствования законодательства

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 6 ноября 2018 г.

Акцентируется внимание на законодательном регулировании закупок товаров (работ, услуг) и перспективах совершенствования законодательства в этой сфере.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 (далее – Договор о ЕАЭС)

● Закон от 13.07.2012 № 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее – Закон № 419-З)

● Декрет Президента от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства» (далее – Декрет № 7)

● Указ Президента от 20.10.2016 № 380 «О закупках товаров (работ, услуг) при строительстве» (далее – Указ № 380)

● Указ Президента от 31.12.2013 № 590 «О некоторых вопросах государственных закупок товаров (работ, услуг)» (далее – Указ № 590)

● Указ Президента от 28.02.2017 № 46 «О государственных закупках медицинских изделий, лекарственных средств и лечебного питания» (далее – Указ № 46)

● Положение о порядке организации и проведения процедур закупок товаров (работ, услуг) при строительстве объектов, утв. постановлением Совета Министров от 31.01.2014 № 88 (далее – Положение № 88)

● приказ Минздрава от 06.03.2017 № 222 «О некоторых вопросах государственных закупок медицинской техники и изделий медицинского назначения» (далее – Приказ № 222)

Пристальный интерес общественности и СМИ к закупкам, наблюдаемый в настоящее время в различных сферах и в разном контексте, позволяет говорить об их важности и значимости, своеобразном индикаторе, с помощью которого определяется эффективность расходования средств, эффективность и рациональность приобретения тех или иных товаров (работ, услуг), а в национальном масштабе посредством закупок достигается определенный уровень развития общества и решения общегосударственных целей и задач, включая цели устойчивого развития государства. Сформулированные на глобальном уровне цели устойчивого развития (в т.ч. ликвидация нищеты, ликвидация голода, хорошее здоровье и благополучие, качественное образование, гендерное равенство, чистая вода и санитария, недорогостоящая и чистая энергия, достойная работа и экономический рост, индустриализация, инновации и инфраструктура, уменьшение неравенства, устойчивые города и населенные пункты, ответственное потребление и производство, борьба с изменением климата, сохранение морских экосистем, сохранение экосистем суши, мир, правосудие и эффективные институты, партнерство в интересах устойчивого развития) в равной степени должны быть достигнуты также в Республике Беларусь.

Между тем поверхностный взгляд на закупки как институт не позволяет объективно оценить условия и правила для формирования представления о них, принятия управленческих и иных решений. Тем более что в Республике Беларусь закупки различны и различия обусловлены различным правовым регулированием, от которого зависят прозрачность, эффективность процесса их осуществления и достижение заданных целей и задач.

В Республике Беларусь существует несколько правовых режимов осуществления закупок товаров (работ, услуг), и для единообразного понимания в указанном случае под закупками понимается возмездное приобретение товаров (работ, услуг) для их использования в деятельности субъектов, осуществляющих такие закупки.

В зависимости от источника финансирования такого приобретения, субъекта, осуществляющего такие закупки, сферы использования товаров (работ, услуг) различают несколько видов (блоков, сфер) закупок:

●  госзакупки;

●  закупки товаров (работ, услуг) при строительстве, в т.ч. возведении, реконструкции, ремонте, реставрации, благоустройстве, сносе объектов;

●  закупки товаров (работ, услуг) за счет собственных средств;

●  закупки при приобретении товаров за счет международной технической помощи, поставка товаров для госнужд;

●  иные.

При этом перечень приведенных видов (блоков, сфер) закупок открыт, поскольку помимо указанных существуют и иные правила для приобретения товаров (работ, услуг).

Из указанных выше наиболее распространены и востребованы в правоприменительной практике госзакупки, закупки товаров (работ, услуг) при строительстве, закупки за счет собственных средств. При этом востребованность ставит ряд проблемных вопросов, которые требуют своего скорейшего разрешения.

Сфера госзакупок регулируется Законом № 419-З, Указом № 590, иными принятыми в их развитие НПА. В полной мере при осуществлении госзакупок реализуются принципы их осуществления (ст. 4 Закона № 419-З).

Так, принцип эффективного расходования денежных средств обеспечивается посредством проведения процедур госзакупок исходя из наименьшей цены приобретения (это электронный аукцион, процедура запроса ценовых предложений), а также исходя из сопоставления оптимальной цены и иных показателей, которые требуется достичь посредством приобретения товаров (работ, услуг), что обеспечивается при проведении открытого и закрытого конкурсов. Оба указанных подхода могут быть реализованы при проведении закупки из одного источника, а также биржевых торгов. Принцип эффективного расходования денежных средств согласуется в полной мере с установленным в бюджетном законодательстве принципом эффективности использования бюджетных средств (ст. 8 Бюджетного кодекса).

Принцип гласности и прозрачности процесса госзакупок обеспечивается посредством размещения в открытом доступе на официальном сайте в сети Интернет, созданном для размещения на нем информации о госзакупках и актов законодательства о госзакупках, информации и сведений. Так, на официальном сайте в т.ч. размещаются (п. 7 Положения о порядке размещения информации о государственных закупках и актов законодательства о государственных закупках на официальном сайте, утв. постановлением Совета Министров от 22.08.2012 № 778):

●  годовые планы госзакупок, приглашения к участию в открытом конкурсе, электронном аукционе, процедуре запроса ценовых предложений и сообщения о результатах таких процедур, конкурсные и аукционные документы, документы, представляемые участнику для подготовки предложения в целях участия в процедуре запроса ценовых предложений, а также изменения и дополнения к ним;

●  сведения о договорах, заключенных по результатам проведения процедур госзакупок;

●  протоколы заседаний комиссий по вопросам открытия и отклонения предложений, подведения итогов открытого конкурса, электронного аукциона и процедуры запроса ценовых предложений, запросы о разъяснении конкурсных и аукционных документов, документов, представляемых участнику для подготовки предложения в целях участия в процедуре запроса ценовых предложений, и ответы на них, протоколы встреч заказчика (организатора) с участниками и (или) иными юрлицами или физлицами, в т.ч. ИП, по вопросам разъяснения конкурсных документов;

●  сведения о поступлении в уполномоченный госорган по госзакупкам жалоб на действия (бездействие) и (или) решения заказчика (организатора), комиссии и (или) ее членов, товарной биржи, оператора электронной торговой площадки (далее – ЭТП), оператора официального сайта, их содержании и решениях, принятых по результатам рассмотрения таких жалоб.

Гласность проводимых процедур госзакупок – электронного аукциона, процедуры запроса ценовых предложений – обеспечивается посредством размещения на ЭТП, на которой проводятся указанные процедуры, приглашения к участию в них, документов, представляемых участникам для подготовки предложений, изменений и (или) дополнений в них, запросов о разъяснении таких документов и ответы на них, протоколов заседания комиссии, сведений о поступлении жалоб на действия (бездействие) и (или) решения заказчика (организатора), комиссии и (или) ее членов, товарной биржи, оператора ЭТП, оператора официального сайта, их содержании и решениях, принятых по результатам рассмотрения таких жалоб.

Гласность и прозрачность, а также прослеживаемость информации по процедуре обеспечивают симметрию такой информации и равные конкурентные условия для всех заинтересованных в участии в процедурах субъектов.

Принцип возможности участия в госзакупках юрлиц и физлиц, в т.ч. ИП, исключает различного рода ограничения участия, которые могут быть установлены заказчиками (организаторами) через требования к квалификационным данным участников, через описание предмета госзакупки, через условия исполнения обязательств по договору на госзакупку или иным образом. Как правило, если имеются какие-либо ограничения, установленные заказчиком (организатором) в документации по процедуре госзакупки, заинтересованные в участии в такой процедуре субъекты обращаются с заявлением об устранении к заказчику (организатору) (ст. 52 Закона № 419-З) или в уполномоченный госорган по госзакупкам (ст. 53 Закона № 419-З).

Принцип развития добросовестной конкуренции в совокупности с предыдущим принципом позволяют обеспечить равные условия и возможности для участия в процедурах госзакупок хозяйствующих субъектов, причем не только Республики Беларусь, но и для резидентов других стран – участниц Договора о ЕАЭС, поскольку в соответствии с Договором о ЕАЭС каждое государство-член должно обеспечить национальный режим при осуществлении госзакупок. Так, в соответствии с п. 30 Протокола о порядке регулирования закупок (далее – Протокол) в приложении 25 к Договору о ЕАЭС каждое из государств-членов обеспечивает в отношении товаров, работ и услуг, происходящих с территорий других государств-членов, а также в отношении потенциальных поставщиков и поставщиков других государств-членов, предлагающих такие товары, работы и услуги, национальный режим в сфере закупок.

Принцип обеспечения справедливого и беспристрастного отношения к потенциальным поставщикам (подрядчикам, исполнителям) позволяет в равной степени, справедливо и беспристрастно к каждому заинтересованному в участии в процедурах госзакупок субъектов обеспечить возможность их участия в процедуре.

Принцип оказания поддержки отечественным поставщикам (подрядчикам, исполнителям) в той мере, в которой это не противоречит международным договорам Республики Беларусь, направлен на создание преимущественных условий субъектам хозяйствования – резидентам Республики Беларусь, но при этом необходимо учитывать и нормы международных договоров, в частности, Договора о ЕАЭС, и соблюдать установленный им национальный режим при осуществлении госакупок.

Последний принцип осуществления госзакупок – предотвращение коррупции в области госзакупок – является особенно важным и обеспечивается рядом норм, регулирующих правовой статус комиссии, создаваемой для проведения открытых конкурсов, закрытых конкурсов, электронных аукционов или процедур запроса ценовых предложений (ст. 19 Закона № 419-З), а также экспертов (ст. 13, п. 3 ст. 14 Закона № 419-З), организатора (ст. 12, п. 3 ст. 14 Закона № 419-З).

Таким образом, указанные выше принципы обусловливают содержание норм законодательства о госзакупках и обеспечивают соответствующее правоприменение.

Для сферы госзакупок имеются особенности, установленные с учетом указанных выше норм Договора о ЕАЭС для отдельных сфер, в частности, для закупок в сферах информатизации, информационно-коммуникационных технологий и телекоммуникаций (на основании Указа Президента от 22.12.2014 № 612 «Об осуществлении государственных закупок в сферах информатизации, информационно-коммуникационных технологий и телекоммуникаций»), для медицины, в частности, при приобретении медицинских изделий, лекарственных средств и лечебного питания.

На основании норм Указа № 46, действующего до 31.12.2018, предусмотрены нормы о централизации госзакупок, причем такая централизация предполагает организацию закупок товаров организатором для нужд одного или нескольких заказчиков (в отличие от норм подп. 1.2 п. 1 Указа № 590), где централизация осуществляется всегда в отношении нескольких заказчиков).

Так, Управление делами Президента, республиканские органы госуправления и иные госорганизации, подчиненные Правительству, облисполкомы и Мингорисполком при централизации госзакупок медицинских изделий, лекарственных средств и лечебного питания, осуществляемых госорганами, организациями, подчиненными (входящими в состав, систему) госорганам, в т.ч. структурным подразделениям с правами юрлица облисполкомов и Мингорисполкома, имеют право:

1)  устанавливать перечни товаров, подлежащих централизованной закупке;

2)  определять организаторов из числа организаций, указанных в подп. 1.1 п. 1 Указа № 46.

Если определяются такие перечни товаров, подлежащих централизованной закупке, и организатор при централизации, то применяются общие правила законодательства о госзакупках с учетом следующих особенностей:

●  договоры с участниками-победителями (участниками процедуры закупки из одного источника) имеют право заключать от своего имени указанные выше организаторы, тогда как общая норма в п. 1 ст. 25 Закона № 419-З предусматривает заключение договора на госзакупку заказчиком и участниками-победителями (участниками процедуры закупки из одного источника);

●  сами заказчики, для нужд которых осуществляются закупки, по результатам процедур закупок, проведенных указанными организаторами, имеют право не проводить процедуры госзакупок при приобретении товаров у указанных организаторов;

●  при закупке РУП «Белмедтехника» и его дочерними предприятиями медицинских изделий при строительстве с заказчиками заключаются договоры комиссии. На такие закупки не распространяется действие Указа № 380 (подп. 1.2 п. 1 Указа № 380). Указом № 46 определены особенности установления и уплаты вознаграждения организаторам (п. 3 Указа № 46);

●  Указом № 46 определены товары и их поставщик, когда проводится закупка из одного источника, – это технические средства социальной реабилитации, включенные в Государственный реестр (перечень) технических средств социальной реабилитации, произведенные РУП «Белорусский протезно-ортопедический восстановительный центр», и соответственно у последнего осуществляется закупка таких товаров (п. 2 Указа № 46).

С учетом установленных Указом № 46 особенностей Минздравом закреплены следующие правила для закупок предусмотренных Указом № 46 товаров.

На основании Приказа № 222 утверждены два перечня соответственно медтехники для осуществления госзакупок и изделий медицинского назначения для осуществления госакупок, госзакупки по которым осуществляет РУП «Белмедтехника» и его отдельные дочерние предприятия. Помимо этого, может осуществляться госзакупка таким организатором иных медицинских изделий, включенных в Республиканский формуляр медицинских изделий.

Приказ № 222 позволяет заказчикам самостоятельно проводить процедуры госзакупок в следующих случаях:

1)  если медицинские изделия входят в указанные перечни:

●  при ориентировочной стоимости закупки однородных изделий медицинского назначения и запчастей до 2 000 БВ исходя из годовой потребности, предусмотренной годовыми планами закупок заказчиков;

●  по согласованию с организатором в случае отсутствия результатов процедуры госзакупки, проводимой организатором, в объеме не более квартальной потребности заказчиков, предусмотренной их годовыми планами закупок. При этом вид процедуры госзакупки определяется заказчиками исходя из ориентировочной стоимости закупки медтехники и изделий медицинского назначения, предусмотренной в их годовых планах;

●  в случае возникновения потребности в приобретении медизделий вследствие непреодолимой силы, в т.ч. ЧС природного и техногенного характера (локализации и (или) ликвидации последствий ЧС природного и техногенного характера), необходимости срочного медицинского вмешательства, в связи с чем применение процедур госзакупок (за исключением закупки из одного источника), требующих затрат времени, нецелесообразно;

2)  иных медизделий (не включенных в упомянутые выше перечни, но указанных в Республиканском формуляре медицинских изделий).

В развитие норм Указа № 46 в части взаимодействия организатора и заказчиков в подп. 1.8 п. 1 Приказа № 222 предусмотрено, что при подписании организатором договора на госзакупку медтехники и изделий медицинского назначения с участником-победителем (участником процедуры закупки из одного источника) организатор заключает с заказчиками договоры:

●  комиссии с Минздравом, комитетом по здравоохранению Мингорисполкома и управлениями здравоохранения облисполкомов, а также иными заказчиками при закупке медтехники и изделий медицинского назначения при строительстве;

●  поставки или комиссии с заказчиками, не указанными выше. В этом случае вид договора определяется по соглашению сторон между заказчиками и организатором.

Но если говорить о результативности госзакупок, то в I квартале 2018 г. по сумме всех заключенных договоров, информация о которых размещена в открытом доступе, преобладают договоры, заключенные по результатам проведения процедуры закупки из одного источника (стоимость заключенных договоров при проведении закупки из одного источника – 700 968 721 руб., электронного аукциона – 281 354 716 руб., процедуры запроса ценовых предложений – 12 113 427 руб., открытого конкурса – 9 768 684 руб., биржевые торги – 12 537 265 руб.) (данные приведены в соответствии с информацией официального сайта МАРТ).

Для закупок товаров (работ, услуг) при строительстве ситуация изменчива. Так, например, с 01.01.2014 на основании Указа Президента от 31.12.2013 № 591 «О проведении процедур закупок при строительстве» (далее – Указ № 591), который утратил силу 01.01.2017, на 2 года (до 01.01.2016) был установлен единый порядок осуществления закупок товаров (работ, услуг) для строительства независимо от источника финансирования таких закупок. При этом источник финансирования, а также стоимость строительства объекта влияли на выбор вида процедуры закупок при строительстве (подрядные торги, торги на закупку товаров при строительстве, переговоры, а также биржевые торги).

С 01.01.2017 вступил в силу Указ № 380, которым также на 2-летний период до 01.01.2019 установлены особенности (на основании п. 11 Протокола) для сферы закупок товаров (работ, услуг) при строительстве, которые предполагают необходимость применения Указа № 380 независимо от источника финансирования строительства.

Так, если приобретение товаров (работ, услуг) осуществляется для целей строительства объектов, в т.ч. возведения, реконструкции, ремонта, реставрации, благоустройства, сноса объектов, то необходимо руководствоваться нормами Указа № 380, которым для закупок товаров (работ, услуг) предусмотрены виды процедур – подрядные торги, торги на закупку товаров при строительстве, переговоры, биржевые торги.

Причем Указ № 380 применяется всеми субъектами хозяйствования независимо от источника финансирования и стоимости строительства объектов (подп. 1.1, 1.2, 1.4–1.6 п. 1 Указа № 380), за исключением случаев, указанных в подп. 1.8, 1.11 п. 1 Указа № 380.

Но поскольку с 26.02.2018 вступил в силу Декрет № 7, действует установленное им правило о том, что субъекты хозяйствования (согласно п. 1 Декрета № 7 – юрлица и ИП) при осуществлении экономической деятельности в сфере строительства не применяют установленные законодательством требования о закупках товаров (работ, услуг) при строительстве в случае осуществления закупок без привлечения полностью или частично средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, внешних государственных займов и внешних займов, привлеченных под гарантии Совета Министров, кредитов банков Республики Беларусь, привлеченных под гарантии Совета Министров, облисполкомов и Мингорисполкома, а также при осуществлении аварийно-восстановительного ремонта капстроений (зданий, сооружений) (абз. 35 подп. 4.4 п. 4 Декрета № 7).

Учитывая, что законодательство о госзакупках до 01.01.2019 не применяется к процедурам закупок при строительстве (письмо Минстройархитектуры от 10.02.2017 № 04-3-05/1944 «О проведении закупок товаров (работ, услуг) при строительстве»), соответственно, не применяются принципы осуществления госзакупок и нормы, включая нормы об обжаловании в МАРТ, не обеспечивается и национальный режим при их осуществлении в рамках Договора о ЕАЭС.

Тем не менее, поскольку действие Указа № 380 ограничено во времени, с 01.01.2019 в отсутствие иных правил должны применяться нормы законодательства о госзакупках, если приобретение товаров (работ, услуг) для строительства будет осуществляться полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств (ст. 1 Закона № 419-З). Это позволит сделать закупки в сфере строительства эффективными, прозрачными, контролируемыми со стороны МАРТ и субъектов рынка, которые получат право на обжалование действий (бездействия), решений в МАРТ.

Более того, принятый Закон от 17.07.2018 № 136-З «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» при его вступлении в силу позволит учесть особенности осуществления строительства объектов и урегулировать приобретение товаров (работ, услуг) для этой цели. Это снизит и коррупционные, информационные и иные риски и обеспечит стабильность правового регулирования.

Для закупок за счет собственных средств действуют свои правила.

Определенные субъекты, а именно РУП, госорганы, гособъединения, иные юрлица, имущество которых находится в республиканской собственности, либо хозобщества, в уставных фондах которых более 25 % акций (долей) принадлежит Республике Беларусь или организациям, имущество которых находится в республиканской собственности, за исключением операторов сотовой подвижной электросвязи, при осуществлении закупок за счет собственных средств применяют нормы постановления Совета Министров от 15.03.2012 № 229 «О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств».

КУП, гособъединения, иные юрлица, имущество которых находится в коммунальной собственности, либо хозобщества, в уставных фондах которых более 25 % акций (долей) принадлежит административно-территориальной единице и (или) организациям, имущество которых находится в коммунальной собственности, при осуществлении закупок за счет собственных средств руководствуются решениями соответствующих местных Советов депутатов.

Помимо этого, каждый из указанных выше субъектов для целей осуществления закупок за счет собственных средств должен разработать порядок осуществления закупок за счет собственных средств (ЛНПА).