Правовое регулирование реального сектора экономики
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 13 декабря 2018 г.
Рассматриваются объективные начала и предпосылки для системного и комплексного правового регулирования реального сектора экономики. Обосновываются его отсутствие и отрицательное влияние этого факта на развитие отраслей экономики.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 (далее – Договор о ЕАЭС)
● Закон от 05.05.1998 № 157-З «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Республики Беларусь» (далее – Закон № 157-З)
● Основные направления внутренней и внешней политики Республики Беларусь, утв. Законом от 14.11.2005 № 60-З (далее – Закон № 60-З; Основные направления)
● Закон от 05.07.2004 № 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» (далее – Закон № 300-З)
● Концепция национальной безопасности Республики Беларусь, утв. Указом Президента от 09.11.2010 № 575 (далее – Концепция)
О месте и роли реального сектора экономики говорится много и часто на самых высоких уровнях государственной власти. Но, как правило, эта экономическая категория упоминается только в политическом контексте.
Примечание
Не обошлось без упоминания проблем реального сектора экономики и на последнем совещании у Главы государства, которое состоялось 26.10.2018, когда он заслушивал доклад Правительства, Национального банка, облисполкомов и Мингорисполкома об оценке итогов 2018 года и проектах прогнозных документов социально-экономического развития страны на 2019 год.
При этом возникает вопрос о правовом регулировании указанного понятия: имеется ли оно и насколько является эффективным или же в нем нет необходимости?
Примечание
В.В. Лаптев утверждает, что большую роль в обеспечении успешного функционирования предприятий реального сектора экономики играет правовое регулирование их организации и деятельности. Однако в законодательстве этим вопросам не уделяется должного внимания, в нем отсутствует даже определение понятия реального сектора экономики1.
Экспертное мнение
В указанном случае имеется в виду не общее, декларативное, а конкретное и системное правовое регулирование организации и деятельности предприятий реального сектора экономики. Более того, можно утверждать, что успешность функционирования организаций реального сектора экономики во многом зависит от состояния правового регулирования их хозяйственной деятельности, т.к. правовое регулирование в этой сфере означает воздействие с помощью правовых норм на экономические процессы для получения необходимых показателей, достижения требуемой степени удовлетворения потребностей. Правовые и рыночные регуляторы в таком случае совместимы.
В последнее время и экономические суды стали уделять пристальное внимание реальному сектору экономики. Так, в их решениях по определенным делам все чаще подчеркивается принадлежность конкретного субъекта к реальному сектору экономики.
Примечание
В Беларуси нет большого количества научных исследований, посвященных правовому регулированию проблем реального сектора экономики как обобщающего понятия.
Справочно
Согласно п. 3 образовательного стандарта высшего образования II ступени по специальности 1-26 81 19 «Управление в реальном секторе экономики», утв. постановлением Минобразования от 15.09.2016 № 90, реальный сектор экономики – это совокупность отраслей экономики, производящих материальные и нематериальные товары и услуги, за исключением финансово-кредитных и биржевых операций, которые относятся к финансовому сектору экономики.
Однако указанное определение подходит только для студентов и не может претендовать на отражение сути понятия «реальный сектор экономики».
Примечание
В Современном экономическом словаре приведено практически тождественное определение: реальный сектор экономики – отрасли экономики, производящие материально-вещественный продукт, нематериальные формы богатства и услуги, за исключением операций в финансово-кредитной и биржевой сферах, не относимых к данному сектору2.
В Свободной энциклопедии «Википедия» указано, что словосочетание «реальный сектор экономики» не имеет четкого законодательного определения. Часто используется в политической лексике и публицистике без конкретизации смысла.
Реальный сектор экономики оказывает решающее влияние на жизнь человека, трудовые коллективы, экономику, социальную жизнь, государство, общество. К числу стратегических категорий, используемых в реальном секторе экономики, относятся, в частности, валовой национальный продукт, валовой внутренний продукт (далее – ВВП), структура ВВП по видам экономической деятельности и др.
Экономическая наука разделяет любую экономическую систему на 2 крупных сектора: реальный и финансовый. При этом к реальному сектору экономики относятся все ее отрасли, производящие товары, материальную и нематериальную продукцию. Таким образом, он включает не только систему материального производства, но и сферу услуг, науки и торговли. Исключение составляют финансовые, кредитные и биржевые операции, относящиеся к финансовому сектору экономики.
В реальном секторе экономики осуществляются производство, распределение, реализация и потребление разнообразных товаров и услуг, а в финансовом – исключительно денежные взаимоотношения экономических субъектов, формирующие спрос и предложение.
Примечание
Правовое регулирование в указанном случае имеется. Например, согласно подп. 8.6 п. 8 Положения о Комитете государственного контроля Республики Беларусь, утв. Указом Президента от 27.11.2008 № 647 «О некоторых вопросах деятельности органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь», в качестве одной из основных задач КГК называется выявление неиспользуемых резервов повышения эффективности экономической деятельности, развития реального сектора экономики.
Реальный сектор экономики упоминается и в таких программных законодательных актах, как Закон № 157-З, Концепция, Закон № 60-З, Закон от 04.01.2014 № 122-З «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» и др.
Экспертное мнение
Складывается впечатление, что даже на таком высоком уровне правовых актов происходит только констатация каких-либо фактов и не просматривается системный механизм правового регулирования.
Полагаем, что более глубокий анализ этих и иных актов законодательства, практика их применения, а также научная дискуссия помогут более объективно ответить на возникающие вопросы.
В Концепции утверждается, что в кредитно-финансовой сфере проблемы связаны с ухудшением финансового состояния реального сектора экономики (п. 20 Концепции). Согласно п. 27 Концепции одной из основных потенциальных либо реально существующих угроз национальной безопасности является отставание в темпах перехода экономики к передовым технологическим укладам от других государств, деградация технологической структуры реального сектора экономики.
Статьей 4 Закона № 157-З установлено, что развитие реального сектора экономики должно отражаться в каждой программе социально-экономического развития на среднесрочную перспективу (5 лет).
Только в Законе № 60-З реализован системный подход к понятию «реальный сектор экономики». В соответствии с п. 4 Основных направлений внутренняя политика Республики Беларусь реализуется в такой сфере, как экономика, включая институциональные преобразования, бюджетно-финансовую, налоговую, денежно-кредитную и валютную политику, развитие реального сектора экономики, таможенную политику, политику в сфере инвестиций, инновационную деятельность.
Согласно п. 7 Основных направлений основными направлениями в сфере развития реального сектора экономики являются:
● создание условий для эффективного использования национального научного и производственно-технического потенциала и ресурсов;
● создание условий для ускоренного развития приоритетных конкурентоспособных экспортоориентированных и импортозамещающих производств;
● создание условий для реконструкции и модернизации инфраструктуры транспортных систем и коммуникаций с учетом потребностей общества и национальной экономики, развития региональных транспортно-коммуникационных систем и др.
Экспертное мнение
Анализ приведенного перечня вызывает несколько вопросов. Так, непонятно, зачем в п. 7 Основных направлений приводится исчерпывающий перечень направлений в сфере развития реального сектора экономики? Почему не упоминаются правовые возможности в целях развития реального сектора экономики?
Полагаем, что приведенный перечень можно дополнить такими направлениями, как:
● развитие системы государственного и негосударственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики;
● совершенствование правового регулирования по созданию оптимальных условий для разработки и внедрения современных технологий, стимулирования инновационного развития;
● разработка системы обеспечения безопасности экономической деятельности, в т.ч. повышение привлекательности белорусской юрисдикции для инвесторов при осуществлении предпринимательской и иной хозяйственной деятельности;
● законодательное закрепление системы мер по управлению дебиторской задолженностью, совершенствование комплекса мер борьбы с нецелевым использованием и хищением госсредств, коррупцией, теневой и криминальной экономикой;
● улучшение правового регулирования и развитие рынков новой высокотехнологичной продукции;
● уменьшение рисков ведения предпринимательской и иной хозяйственной деятельности, связанных с возможностью использования формальных поводов для ее остановки, а также недопущение избирательного правоприменения в отношении субъектов хозяйствования;
● развитие системы общего и профессионального, непрерывного образования, национальной системы квалификаций на основе современных научных и технологических достижений.
Однако приведенного фрагментарного подхода к правовому регулированию реального сектора экономики недостаточно.
Следует отметить, что имеется еще правовое регулирование конкретных видов деятельности: архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (Закон № 300-З), транспортно-экспедиционной деятельности (Закон от 13.06.2006 № 124-З «О транспортно-экспедиционной деятельности»), инновационной деятельности (Закон от 10.07.2012 № 425-З «О государственной инновационной политике и инновационной деятельности в Республике Беларусь»), дорожной деятельности (Закон от 02.12.1994 № 3434-XII «Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности»), внешнеторговой деятельности (Закон от 25.11.2004 № 347-З «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»), научной деятельности (Закон от 21.10.1996 № 708-XIII «О научной деятельности») и т.д. Имеется также большое количество законодательных актов, регулирующих производство различных товаров и услуг (например, Декрет Президента от 21.12.2017 № 8 «О развитии цифровой экономики»).
Однако в таком случае следует отметить следующее. Во-первых, в действующем законодательстве нет ответа на вопрос, какие отрасли экономики относятся к реальному сектору. В таком случае необходим не случайный перечень этих отраслей или видов деятельности, а набор критериев, объективно определяющий, какие из них и по каким признакам относятся к реальному сектору экономики.
Одним из таких критериев может выступать доля конкретной отрасли в формировании ВВП. Например, по данным Белстата, доля сельского, лесного и рыбного хозяйства в ВВП сократилась с 8,1 % в 2009 году до 6,9 % в 2016 году. Сократилась в структуре ВВП также доля строительства с 9 % до 5,7 %. Но выросли доли оптовой и розничной торговли, транспортной деятельности, информации и связи, образования. Кроме того, отсутствует правовая согласованность между структурой ВВП по видам экономической деятельности и структурой отраслей реальной экономики.
Во-вторых, возникает вопрос о необходимости наличия межотраслевых, единых принципов и правил правового регулирования приведенных видов частно-публичной деятельности, т.к. гражданско-правовые начала юридического равенства и диспозитивный гражданско-правовой метод регулирования ко многим перечисленным видам деятельности вовсе не применимы или применимы ограниченно. Также не могут охватываться гражданско-правовым регулированием все комплексы общественных отношений, входящих в реальный сектор экономики, регулируемых перечисленными и иными законодательными актами.
Примечание
О каких началах гражданско-правового равенства может идти речь в строительстве, если в ст. 12 Закона № 300-З указано, что к основным направлениям госрегулирования в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности относятся: разработка и реализация основных направлений государственной градостроительной политики, государственных и отраслевых прогнозов и программ, принятие НПА, градостроительное планирование и зонирование территорий, техническое нормирование и стандартизация, государственная экспертиза градостроительных проектов, архитектурных, строительных проектов, государственный строительный надзор и т.д.?
В таком случае следует признать преобладание императивного публично-правового метода регулирования в архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, который характерен не для гражданского права, а для хозяйственного права.
В-третьих, приведенный перечень законодательных актов не охватывает всей системы реального сектора. Так, в отношении промышленности со всей совокупностью экономических видов деятельности (химическая, нефтехимическая, легкая, пищевая), входящих в это понятие, отсутствует надлежащее национальное системное правовое регулирование.
Примечание
В последнее время правовое регулирование проблем, возникающих в промышленной деятельности, все чаще осуществляется на уровне международных договоров. Так, в Договоре о ЕАЭС промышленности посвящен раздел XXIV. В соответствии со ст. 92 Договора о ЕАЭС для реализации промышленного сотрудничества в рамках ЕАЭС государства-члены при консультативной поддержке и координации ЕЭК могут разрабатывать и применять иные инструменты, содействующие развитию промышленного сотрудничества, следовательно, и национальное правовое регулирование.
Приняты также Решение Комиссии ТС от 09.12.2011 № 876 «О принятии технического регламента Таможенного союза «О безопасности продукции легкой промышленности» и иные подобные правовые акты.
Парадокс, но факт, что определение понятия «легкая промышленность» закреплено не в правовых актах Минпрома или Минэкономики, а Минобразования.
Справочно
Согласно п. 3 образовательного стандарта по специальности среднего специального образования 2-50 01 02 «Конструирование и технология швейных изделий (по направлениям)», направление специальности 2-50 01 02-01 «Конструирование и технология швейных изделий (моделирование и конструирование)», утв. постановлением Минобразования от 10.04.2014 № 35, легкая промышленность – это совокупность специализированных отраслей, производящих товары массового потребления: ткань, одежду, кожу, мех, обувь и др.
При этом отрасль легкой промышленности имеет еще и подотрасли: текстильная (хлопчатобумажная, шерстяная, льняная, шелковая, трикотажная, джутовая), швейная, обувная, меховая и др.
Справочно
Определение пищевой промышленности закреплено только в словаре «Производство и производственный процесс». Так, пищевая промышленность – это совокупность производств пищевых продуктов в готовом виде или в виде полуфабрикатов, а также табачных изделий, мыла и моющих средств3.
Таким образом, для образовательных целей Минобразование разработало свои дефиниции, для технических целей имеется общегосударственный классификатор Республики Беларусь ОКРБ 005-2011 «Виды экономической деятельности», утв. постановлением Госстандарта от 05.12.2011 № 85, а для управления, производства, правового регулирования и иных целей таких определений нет.
Примечание
Только понятие строительной деятельности закреплено законодательством, регулирующим соответствующую отрасль. Так, согласно ст. 1 Закона № 300-З строительная деятельность (строительство) – деятельность по возведению, реконструкции, ремонту, реставрации, благоустройству объекта, сносу, консервации не завершенного строительством объекта, включающая выполнение организационно-технических мероприятий, в т.ч. оказание инженерных услуг в строительстве, подготовку разрешительной и проектной документации, выполнение строительно-монтажных, пусконаладочных работ.
Экспертное мнение
Системное и комплексное правовое регулирование в реальном секторе экономики необходимо. Его отсутствие приводит к дополнительным трудностям и правовой неопределенности.
В таком случае можно согласиться с мнением Лаптева В.В. о том, что правовое регулирование реального сектора экономики осуществляется нормами различных отраслей права. К ним относятся государственное, административное, гражданское, земельное, природоресурсное и другие отрасли права, определяющие со «своих» позиций различные стороны деятельности хозяйствующих субъектов реального сектора1.
Однако место системного координатора должно занимать единое хозяйственное право с его отраслями (модулями). При этом воспринимать эту комплексную отрасль права необходимо как совокупность отраслевых и межотраслевых правовых норм, регулирующих общественные отношения, в следующих бизнес-сферах: хозяйственно-производственной, инвестиционной, конкурентной, корпоративной, технико-правовой, конкурсной, строительной, спортивной, торговой, транспортной, энергетической, цифровизационной и др. Такое понимание хозяйственного права будет способствовать эффективному правовому регулированию в сфере реальной экономики и иметь интерес для научных исследований.
Примечание
Согласно п. 14 ст. 2 Закона от 17.07.2018 № 130-З «О нормативных правовых актах» правовая неопределенность – это отсутствие ясности, точности и логической согласованности норм права, в т.ч. вызванное наличием пробелов в законодательстве (правовом регулировании) и коллизий НПА, что порождает возможность неоднозначного понимания норм права и их неединообразного применения.
Библиография
1. Лаптев, В.В. Предпринимательское (хозяйственное) право и реальный сектор экономики. – М.: Инфотропик Медиа, 2010. – 88 с.
2. Райзберг, Б.А. Современный экономический словарь / Б.А. Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. – 6-е изд., перераб. и доп. – М. ИНФРА-М, 2011. – 512 с.
3. Гавриленко, В.Г. Словарь «Производство и производственный процесс» // Режим доступа: bellesbumprom.by/images/text/p_akt/slovari.doc. – Дата доступа: 13.12.2018.
