О предпосылках подготовки и принятия в Беларуси Строительного кодекса
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 21 марта 2019 г.
Приводятся объективные предпосылки для подготовки и принятия кодифицированного НПА, комплексно и системно регулирующего общественные отношения в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. Анализируются международные, иностранные и национальные правовые источники, на основе которых может быть разработан проект Строительного кодекса Беларуси.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Протокольное решение Экономического совета СНГ от 14.06.2018 «О состоянии конкуренции на рынке жилья экономического класса в государствах – участниках СНГ» (далее – Протокольное решение)
● Закон от 05.07.2004 № 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» (далее – Закон № 300-З)
● Указ Президента от 14.01.2014 № 26 «О мерах по совершенствованию строительной деятельности» (далее – Указ № 26)
● постановление Совета Министров от 01.06.2011 № 687 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам архитектурной, градостроительной и строительной деятельности» (далее – Постановление № 687)
Эффективное правовое регулирование архитектурной, строительной и градостроительной деятельности должно быть сосредоточено в первую очередь на обеспечении комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии. Это также необходимо для координации государственных, общественных и частных интересов в целях создания благоприятных условий проживания.
Справочно
На основании подп. 9.3 п. 9 Декрета Президента от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства» Совету Министров поручено до 01.01.2020 обеспечить разработку, проведение публичного обсуждения и внесение в Палату представителей Национального собрания проекта Кодекса об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности (далее – Строительный кодекс), предусмотреть в нем мероприятия по дальнейшему совершенствованию и упрощению требований к архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, минимизации административных процедур и вмешательства госорганов в строительную деятельность, а также:
● обобщение и актуализацию НПА в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности;
● дальнейшее сокращение, упорядочение и консолидацию требований ТНПА (включая противопожарные, санитарные и природоохранные требования) к строительству объектов;
● повышение ответственности разработчиков проектной документации, лиц и организаций, осуществляющих технический надзор, и иных субъектов за выполнение своих функций в процессе осуществления строительной деятельности.
Стремление к совершенствованию правового регулирования в сфере архитектуры и строительства, в т.ч. градостроительства в Республике Беларусь, его возможной гармонизации с нормами и принципами международного и зарубежного строительного права потребует доктринальных изменений.
Оценки того факта, что в правовой системе Беларуси появится Строительный кодекс, являются неоднозначными. Одни специалисты сомневаются в необходимости такого НПА по разным причинам, сторонники кодификации считают, что Строительный кодекс поможет привести в систему многочисленные правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.
К числу внешних (международных, иностранных) предпосылок, которые могли учитываться при внесении предложений о разработке Строительного кодекса, относятся экспорт строительных услуг, стремление привлечь в отечественную строительную отрасль иностранный капитал и правовое регулирование подобных общественных отношений за рубежом.
Примечание
Например, в Германии деятельность по градостроительному зонированию регулируется специальным законодательством: Законом ФРГ о региональном планировании (Raumordnungsgesetz), Строительным кодексом Германии (Baugesetzbuch). На основе указанных НПА ведется разработка законодательства каждой земли, которая будет иметь свою специфику в зависимости от исторических и культурных связей, хозяйственной целесообразности, других факторов определенной территории1.
В юридической литературе упоминается также Французский строительный и жилищный кодекс2. В частности, указывается, что архитектор при строительстве может участвовать в следующих формах:
● одновременно выступать как составителем проекта, так и исполнителем строительных работ;
● в отношениях с заказчиком отдельно участвует архитектор и исполнитель работ. В этом случае архитектор может быть лишь автором проекта либо одновременно автором и руководителем строительных работ.
Другие исследователи подчеркивают, что институт суперфиция (права застройки) стал интенсивно внедряться в практику с целью решения проблем коммерческого и жилищного строительства в условиях недостатка земельных ресурсов и, как следствие, значительного роста цен на земельные участки при их застройке. В результате суперфиций получил закрепление не только в гражданском и жилищном законодательстве многих стран романо-германской системы права (Гражданский кодекс Швейцарии от 10.12.1907, австрийский Закон о праве застройки от 23.06.1912, Жилищно-коммунальный кодекс Франции и др.), но и в законодательстве стран Северной Европы (Швеции, Финляндии, Норвегии), а также стран англосаксонской системы права (английский Sattled Land Act 1925 года, ирландский Landlord and Tenant Acts 1967–1984 годов). Институт права застройки проник и в новейшее законодательство ряда стран – бывших союзных республик3.
В России действует Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (далее – ГсК России), регулирующий общественные отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.
Примечание
Практика применения ГсК России и научные исследования показывают, что среди юристов существует широкий подход к строительству как определенной отрасли, которая включает геологоразведочные, изыскательские, проектные, монтажные, строительные и подобные работы. Такой широкий подход можно обнаружить и в нормативных актах. Если исходить из легальных конструкций, то действующие нормы ГсК России разграничивают инженерные изыскания, архитектурно-строительное проектирование и строительство как отдельные виды градостроительной деятельности. Также самостоятельным видом градостроительной деятельности и разновидностью градостроительных отношений является реконструкция4.
Опыт зарубежных стран может быть использован и полезен в разных аспектах. Например, в разделе 1 ст. 5 Строительного кодекса Германии закреплено, что план использования территорий должен гарантировать устойчивое развитие городов и социально справедливое использование земель как благо общества, способствующее более гуманному обращению к окружающей среде, защите и развитию базовых условий для жизни. При разработке планов использования территории должны быть учтены как минимум следующие требования:
1) общие требования условий жизни и труда, способствующие хорошему здоровью и безопасности на работе и дома;
2) требования к жилищным условиям населения;
3) требования, относящиеся к сохранению и поддержанию в хорошем состоянии исторических памятников и местных центров, улиц и общественных мест, представляющих историческую, художественную или архитектурную ценность5.
Перечень международных предпосылок может быть значительно расширен, если учитывать Градостроительную хартию СНГ от 04.06.1999, в которой имеются ссылки на:
● программу действий «Повестка дня на XXI век» (в части устойчивого развития населенных пунктов), принятую на Международной конференции ООН по окружающей среде и развитию (г. Рио-де-Жанейро, 1992 год);
● Стамбульскую декларацию по населенным пунктам и Повестку дня ХАБИТАТ, принятые на Международной конференции ООН по устойчивому развитию населенных пунктов ХАБИТАТ II (г. Стамбул, 1996 год);
● материалы заседаний Комиссии ООН по населенным пунктам (г. Найроби, 1997 год) и сессий Комитета по населенным пунктам ЕЭК ООН (г. Женева, 1996– 1997 годы);
● Руководящие принципы планирования устойчивого развития населенных пунктов ЕЭК ООН (1996 год) и обзор Комитета по населенным пунктам ЕЭК ООН «К устойчивому развитию населенных пунктов в регионе ЕЭК» (1996 год).
Определенный интерес представляет и Протокольное решение, согласно которому на развитие строительной отрасли в первую очередь прямое влияние оказывает правовая база, обеспечивающая необходимые условия для справедливой конкуренции. В государствах – участниках СНГ приняты во многом схожие законы, определяющие деятельность в области строительства, земельных отношений, покупки и продажи недвижимости и регистрации прав на имущество. Вместе с тем, как указано в Протокольном решении, необходимо дальнейшее совершенствование действующей нормативно-правовой базы, направленное на стимулирование роста объемов доступного жилья.
Сложности развития конкуренции в указанной области во многом объясняются существенным и не всегда эффективным госрегулированием рынка и большой долей участия государства в качестве субъекта хозяйствования на таких рынках.
Избыточные административные процедуры способны снизить привлекательность территорий для потенциальных инвесторов, прежде всего для малого и среднего бизнеса. В Протокольном решении указано, что отдельные акты и действия органов власти, уполномоченных на принятие решений в вопросах строительства, а также хозяйствующих субъектов, эксплуатирующих инженерные сети, способны в конечном счете влиять на уровень конкуренции, приводить к ее ограничению.
В Протокольном решении также закреплены предложения, которые могут быть отнесены к предпосылкам и будущему содержанию проекта Строительного кодекса:
● осуществлять на регулярной основе мониторинг и оценку деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления на предмет соблюдения ими требований законодательства, запрещающих принимать акты и осуществлять действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в части установления административных процедур в сфере жилищного строительства;
● проводить работу по совершенствованию нормативно-правовой базы в области жилищной политики, включая разработку механизмов функционирования системы жилищных строительных сбережений и совершенствования системы ипотечного кредитования, с учетом лучшей международной практики и опыта государств – участников СНГ;
● снижать административные барьеры, в т.ч. путем сокращения и упрощения административных процедур в строительстве;
● разработать необходимые меры с целью уменьшения последствий использования необоснованно выданных лицензий, приводящих к продлению монопольного положения отдельных строительных компаний;
● осуществить информатизацию строительной отрасли, а также перевод всех юридически значимых действий участников градостроительных отношений в электронную форму;
● оптимизировать взаимодействие застройщиков с регулирующими и контрольными органами, сетевыми организациями, сократить сроки прохождения разрешительных процедур, что приведет к сокращению соответствующих расходов в себестоимости жилья;
● унифицировать процедуры обязательных торгов в рамках действующего законодательства вне зависимости от объекта торгов, что предполагает обязательность размещения информации о торгах на едином сайте, создать единый перечень электронных площадок и унифицированных требований к их работе, закрытый перечень требований к участникам торгов, заявкам, оснований для отказа в допуске к торгам.
Также должны быть проанализированы внутренние предпосылки и причины принятия Строительного кодекса.
На уровне кодифицированных законодательных актов действующее законодательство Беларуси содержит указания на необходимость комплексного правового регулирования общественных отношений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.
Справочно
Согласно п. 5, 6 ст. 2 Кодекса о недрах отношения, связанные с проведением земляных работ при возведении зданий, сооружений и иных объектов строительства, не связанных с пользованием недрами, а также отношения в области строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, не урегулированные актами законодательства об охране и использовании недр, регулируются законодательством в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности.
На комплексный и системный характер отношений в сфере архитектуры, градостроительства и строительства указывает и Закон № 300-З. На основании Закона № 300-З регулируются 14 самостоятельных, но взаимообусловленных видов деятельности: архитектура, благоустройство объекта строительства, возведение объекта строительства, градостроительная деятельность, градостроительное планирование, капремонт объекта строительства, обследование, реконструкция объекта, ремонт объекта, реставрация объекта, снос, консервация не завершенного строительством объекта, инженерные услуги, подготовка разрешительной и проектной документации.
Кроме того, Закон № 300-З отличается публично-императивным методом регулирования.
Детальное изучение динамики правового регулирования в сфере архитектуры и строительства позволяет выявить и ряд иных внутренних предпосылок целенаправленности к комплексному правовому акту в этой области. Так, к ним могут быть отнесены следующие указы Президента:
1) Указ № 26, в котором частично урегулированы вопросы предпроектной (предынвестиционной), проектной документации, отдельные виды архитектурной, градостроительной, строительной деятельности (их составляющие), в т.ч. осуществляемые сельхозорганизациями при строительстве объектов сельхозназначения хозяйственным способом, компенсации и др. Указ № 26 нашел широкое применение в судебной практике экономических судов;
2) Указ Президента от 16.11.2006 № 676 «О некоторых вопросах управления строительной отраслью и ее функционирования», согласно которому было поручено разработать и утвердить положения о главном архитекторе области, города, района, администрации района в городе, о госзаказчике по строительству жилых домов для граждан, осуществляющих строительство жилых помещений с господдержкой, о порядке подготовки и выдачи разрешительной документации на строительство объектов и др.;
3) Указ Президента от 06.06.2013 № 263 «О долевом строительстве объектов в Республике Беларусь», в соответствии с которым было утверждено Положение о долевом строительстве объектов в Республике Беларусь и которым установлен порядок:
● выбора места размещения земельных участков под объект строительства;
● защиты прав потребителей, связанных с отношениями, вытекающими из договора создания объекта долевого строительства;
● привлечения застройщиком, являющимся госорганизацией или организацией, более 50 % акций (долей в уставном фонде) которой находится в госсобственности, физлиц, заинтересованных в строительстве объекта долевого строительства, к участию в строительстве такого объекта и заключению договора создания объектов долевого строительства и др.;
4) Указ Президента от 10.12.2018 № 473 «О долевом строительстве», определивший:
● полномочия местных исполнительных и распорядительных органов при заключении договоров создания объектов долевого строительства;
● порядок привлечения денежных средств дольщиков для долевого строительства;
● права застройщика и условия по привлечению денежных средств дольщиков, а также его обязанности;
● порядок и условия обязательной регистрации в местных исполнительных и распорядительных органах договора долевого строительства и выдачи разрешительной документации и др.
К внутренним предпосылкам разработки и принятия Строительного кодекса (его источникам) относятся также:
● Правила заключения и исполнения договоров строительного подряда, утв. постановлением Совета Министров от 15.09.1998 № 1450;
● Положение о порядке принятия решений по самовольным постройкам, утв. постановлением Совета Министров от 22.12.2007 № 1802;
● Положение о порядке создания и ведения государственного градостроительного кадастра Республики Беларусь, утв. Постановлением № 687;
● Положение о порядке проведения общественных обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, утв. Постановлением № 687.
Примечание
В Беларуси население нередко участвует в проведении публичных слушаний по подготовке правил землепользования и застройки. Однако остаются нерешенными многие вопросы о правовых последствиях в случае принятия по результатам публичных слушаний отрицательного заключения. Возможно, по аналогии с зарубежным опытом и в Беларуси следует предоставить возможность населению высказывать свои замечания и предложения, а также правовые последствия их непринятия.
При подготовке проекта Строительного кодекса предстоит решить многие вопросы как стратегического, так и тактического характера. Например, необходимо сформулировать основные принципы и начала (предмет, методы правового регулирования, систему) Строительного кодекса, его соотношение с Гражданским кодексом, Кодексом о земле, Жилищным кодексом, Кодексом о недрах и иными кодифицированными и некодифицированными законодательными актами. Следует определить роль и место государственного и негосударственного регулирования в сфере архитектуры, градостроительства и строительства и многие иные вопросы.
К вопросам тактического характера относятся, например, выработка единообразной дефиниции понятия «застройщик», которое в настоящее время определяется в различных НПА по-разному, определение особенностей статуса застройщика, являющегося инвестором, и (или) застройщика, оказавшегося в критическом финансовом состоянии и подвергающегося процедурам несостоятельности и банкротства, и т.д.
По конфликтам и спорам, вытекающим из отношений в области архитектуры и строительства, ежегодно в судах рассматривается несколько тысяч экономических и общегражданских дел и споров. Значительное количество таких споров остается вне судебной юрисдикции по разным причинам. При этом обобщений, рекомендаций, а также руководящих разъяснений со стороны Верховного Суда в последние годы не издается. В настоящее время действуют:
● постановление Пленума ВХС от 15.02.2012 № 1 «О некоторых вопросах рассмотрения дел, возникающих из арендных правоотношений»;
● постановление Пленума ВХС от 19.09.2012 № 6 «О некоторых вопросах рассмотрения дел, возникающих из договоров строительного подряда».
Приведенные обстоятельства являются не только предпосылками и причинами разработки проекта Строительного кодекса, но и примерным перечнем материалов, которые предстоит проработать комиссии по подготовке этого проекта, т.е. исследовать, проанализировать, дать оценку и принять решение о включении либо невключении в Строительный кодекс подобных правовых норм. О том, что такая работа уже ведется, свидетельствуют соответствующие публикации.
Таким образом, правовое регулирование общественных отношений в сфере архитектуры и строительства, особенно их кодификация, представляет собой сложный, ответственный и трудоемкий процесс, от результатов которого зависит успешность не только самого строительства, но и спокойствие и уверенность граждан.
Библиография
1. Максимкина, Ю.А. Правовое регулирование градостроительного зонирования в Германии (сравнительно-правовой аспект) / Ю.А. Максимкина // Актуальные проблемы российского права. – 2017. – № 6. – С. 189–194.
2. Ершов, О.Г. Правовое положение архитектора в строительстве: сравнительный анализ французского и российского права / О.Г. Ершов // Право и экономика. – 2014. – № 2. – С. 24–27.
3. Бибиков, А.И. Римская правовая модель права застройки и ее восприятие в отечественной доктрине и законодательстве / А.И. Бибиков // Lex russica. – 2015. – № 1. – С. 41–50.
4. Болтанова, Е.С. Виды и состав градостроительных правоотношений / Е.С. Болтанова // Журнал российского права. – 2017. – № 10. – С. 81–91.
5. Максимкина, Ю.А. Указ. соч. – С. 189–194.
