Судебные споры о границах земельных участков
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 30 апреля 2019 г.
Анализируется вопрос судебной подведомственности споров о границах земельных участков.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Гражданский процессуальный кодекс (далее – ГПК)
● Кодекс о земле (далее – КоЗ)
● Положение о порядке изъятия и предоставления земельных участков, утв. Указом Президента от 27.12.2007 № 667 (далее – Положение № 667)
● Инструкция о порядке деления, слияния земельных участков и проведении работ по установлению (восстановлению) и закреплению границы земельного участка, а также по изменению границ земельных участков, утв. постановлением Госкомимущества от 30.09.2016 № 18 (далее – Инструкция № 18)
● постановление Пленума Верховного Суда от 22.12.2011 № 9 «О практике рассмотрения судами земельных споров» (далее – Постановление Пленума № 9)
Материально-правовая специфика земельных споров обусловливает ряд процессуальных особенностей рассмотрения их судами. Одна из главных таких особенностей связана с правилами судебной подведомственности.
Справочно
Согласно ч. 2 п. 15 Постановления Пленума № 9 суду неподведомственны споры об установлении границ земельных участков, если при предоставлении этих земельных участков их границы на местности не устанавливались.
Оправданность указанного разъяснения вызывает большие сомнения.
Во-первых, оно не согласуется с положениями ст. 92 КоЗ, п. 1 ч. 1 ст. 37 ГПК, согласно которым судам подведомственны любые споры, вытекающие из земельных правоотношений.
Во-вторых, Верховный Суд сослался на довольно нетипичную для судебной практики категорию дел – об установлении границ земельных участков. В реальной жизни исковые заявления по земельным спорам не содержат требований именно в виде формулировки «прошу установить границы земельного участка».
В-третьих, не понятны причины, по которым суды не могут рассматривать споры об установлении границ земельных участков. Фраза «если при предоставлении этих земельных участков их границы на местности не устанавливались» является абстрактной и ясности в вопросе не добавляет. Кроме того, было бы логично включить в разъяснение указание на тот юрисдикционный орган, который, по мнению Верховного Суда, компетентен рассматривать (вместо суда) соответствующие споры.
В-четвертых, правило ч. 2 п. 15 Постановления Пленума № 9 содержит внутреннее противоречие, поскольку, рассуждая от обратного, можно прийти к выводу, что если при предоставлении земельных участков их границы на местности были установлены, то споры об установлении границ земельных участков судам подведомственны. Однако в такой ситуации следует вести речь о спорах не об установлении границ земельных участков (т.к. границы уже установлены), а о нарушении при установлении этих границ определенных прав (интересов) лиц в области земельных правоотношений.
Как правило, понять содержание постановлений Пленума Верховного Суда помогают сопровождающие их официальные обзоры судебной практики по аналогичной тематике: в таких обзорах высшая судебная инстанция объясняет мотивы и смысл сделанных ею разъяснений, а также включает в них правоположения, которые по тем или иным причинам она не решилась закрепить на уровне постановлений Пленума. В подготовленном Верховным Судом обзоре судебной практики о применении судами земельного законодательства к правилу ч. 2 п. 15 Постановления Пленума № 9, полагаем, имеет отношение следующий текст: «Изучение показало, что суды обоснованно отказывали в удовлетворении требований об установлении и закреплении границы землепользования, если границы земельных участков на местности соответствующими компетентными органами ранее не устанавливались, поскольку установление границ к компетенции суда не относится»1.
В приведенном тексте опять упоминаются нехарактерные для исковых заявлений по земельным спорам требования – об установлении и закреплении границы землепользования. При этом присутствует существенное противоречие: если установление границ земельных участков к компетенции судов не относится (а это действительно так, поскольку определением границ земельных участков на местности занимаются организации по землеустройству), то суду следует отказывать не в удовлетворении требований (как полагает Верховный Суд), а в их рассмотрении (п. 1 ст. 245 ГПК).
Изложенное наводит на мысль, что Верховый Суд подразумевал какой-то иной случай, чем изначальное предъявление заинтересованным лицом иска об установлении и закреплении границы земельного участка. Полагаем, что ситуацию проясняет следующий абзац указанного обзора судебной практики: «Вместе с тем, если граница между земельными участками соседних землепользователей устанавливалась, но впоследствии была нарушена, споры о восстановлении границы судам подведомственны»2.
Экспертное мнение
Возможно, что в предыдущем абзаце обзора судебной практики, а также в ч. 2 п. 15 Постановления Пленума № 9 Верховный Суд имел в виду именно споры о восстановлении (вследствие нарушения) границ земельных участков (подобные споры инициируются в суде путем предъявления исков о признании недействительной госрегистрации земельного участка и прав на него и (или) устранении препятствий в осуществлении права на земельный участок) и хотел выразить ту мысль, что если границы земельного участка на местности компетентными организациями установлены не были, то суд не вправе делать вывод о месте прохождения границы земельного участка (т.е. фактически устанавливать такую границу), следовательно, не может констатировать нарушение этой границы и вытекающего из этого нарушения прав землепользователя, а должен всегда отказывать в удовлетворении заявленного землепользователем иска.
Сделанный вывод подтверждает и другой фрагмент обзора судебной практики, где Верховный Суд одобряет сформировавшийся при разрешении дел об устранении препятствий в осуществлении прав на земельные участки подход, согласно которому «суды отказывали в удовлетворении иска при отсутствии доказательств о первоначально установленных границах спорного земельного участка и, соответственно, невозможности сделать точный вывод о нарушениях ответчиком этих границ»3. Более того, в одном месте обзора судебной практики Верховный Суд прямо называет дела, возбуждаемые по искам о признании недействительной госрегистрации земельного участка и прав на него, спорами об установлении границ земельных участков4.
Однако даже с учетом приведенных поправок и уточнений отстаиваемая Верховным Судом идея не вызывает одобрения. Прежде всего следует отметить, что отсутствие закрепления границ земельного участка на местности компетентной организацией еще не говорит о том, что суд ни в каком случае не сможет удовлетворить иск, направленный на восстановление границ землепользования. Например, иногда изучение одной только документации (земельно-кадастровой и пр.) позволяет с очевидностью установить, что один (недавно созданный) земельный участок «наслаивается» на другой (ранее предоставленный). В такой ситуации у суда нет оснований для того, чтобы не удовлетворить иск заинтересованного лица о признании недействительной госрегистрации вновь созданного земельного участка и возникновения права на него. Вместе с тем нарушения границ земельных участков по своему характеру таковы (в частности, связаны с неправомерными действиями соседних землепользователей), что их невозможно выявить на основе изучения (сравнения) одних только документов. Для установления факта нарушения требуется определить, где именно на местности проходят границы земельных участков. В связи с этим и в обзоре практики, подготовленном Верховным Судом5, и специалистами-практиками (А.Н. Минич) отмечается важность выяснения указанного вопроса при рассмотрении судом соответствующих категорий дел.
Если компетентными организациями границы земельных участков на местности изначально (при предоставлении земельных участков) установлены не были, то разрешить спор о нарушении этих границ не представляется возможным. Если стороны будут настаивать на разрешении такого спора судом по существу, то спор о нарушении границ земельных участков фактически трансформируется (по крайней мере, в некоторой его части) в спор об определении (установлении) этих границ на местности, т.к. решить вопрос о нарушении границ земельных участков суд сможет, только когда определит, где эти границы реально должны проходить. На практике так и бывает: после предъявления иска о признании недействительной госрегистрации земельного участка и прав на него (или иска об устранении препятствий в осуществлении права на земельный участок) и выяснения того обстоятельства, что границы земельного участка на местности установлены не были, стороны настаивают на разрешении возникшего спора, нередко требуя при этом, чтобы суд принял тот или иной отстаиваемый ими вариант пролегания границы земельных участков на местности, т.е. по сути требуют от суда установления (закрепления) границ земельных участков. Делать суждение по такому вопросу суд не должен, т.к. установление и закрепление границ земельных участков на местности относится к компетенции организаций по землеустройству (п. 24, 25, 30 Положения № 667). В таком случае нельзя не согласиться с позицией Верховного Суда, выраженной в ч. 2 п. 15 Постановления Пленума № 9 и приведенном обзоре судебной практики, что решение подобных вопросов судам неподведомственно.
Тем не менее из указанного не следует, что судам неподведомствен спор о нарушении границ земельных участков (осложненный отсутствием фиксации этих границ на местности). Такой спор суд обязан разрешить.
Экспертное мнение
В отличие от Верховного Суда и некоторых практиков (А.Н. Минич), полагаем, что единственный вариант разрешения такого спора заключается в вынесении судом решения об отказе заинтересованному лицу в иске со ссылкой на то, что он не доказал нарушение своего права. Любое судебное решение должно базироваться не на тезисе о том, что кто-то что-то не доказал, а на достоверно установленных судом имеющих отношение к делу фактах. Соответственно, решение суда об отказе в иске в связи с отсутствием нарушения спорного права должно основываться на том факте, что нарушения права в действительности не было. Между тем нефиксирование границ земельного участка на местности – обстоятельство, которое не позволяет суду сделать вывод о том, имело место нарушение прав землепользователя или нет. Вынося в такой ситуации решение об отказе в иске, суд фактически нарушает предписания ч. 1 ст. 295 ГПК: не разрешает спор по существу (определяя, кто прав, а кто виноват), а сохраняет его в неизменном виде на неопределенное время, оставляя стороны с возникшей проблемой.
В описанном случае суду следует не выносить решение об отказе в иске, а предложить заинтересованному лицу разрешить вопрос с установлением границ земельного участка в административном порядке – согласно Инструкции № 18, п. 58 Положения № 667, а на время разрешения этого вопроса приостановить производство по делу в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 160 ГПК. Если в результате границы земельного участка на местности организацией по землеустройству будут установлены, то суду следует разрешить земельный спор с учетом этих границ.
Более сложной является ситуация, когда организации по землеустройству установить границы земельного участка ввиду противодействия заинтересованных лиц не удастся (например, из-за отказа ответчика как смежного землепользователя подписать акт об ознакомлении заинтересованных сторон с установленной границей земельного участка на местности). Полагаем, что и в такой ситуации суду не следует устраняться от разрешения спора по существу, формально вынося решение об отказе в иске, поскольку проблема урегулирования земельного спора останется неразрешенной: организация по землеустройству не сможет установить границы земельного участка, т.к. имеется спор о праве (п. 42, 43 Инструкции № 18), а суд не сможет разрешить земельный спор, т.к. не установлены границы земельного участка.
Экспертное мнение
В такой ситуации в целях окончательного разрешения земельного спора определить прохождение границ земельного участка на местности должен суд, используя для этого помощь соответствующих экспертов и (или) специалистов, а физически зафиксировать эти границы на основании судебного решения – организация по землеустройству.
Доводом против подобного решения проблемы не может служить ссылка на то, что тем самым суд якобы неправомерно вторгается в компетенцию несудебных органов (организаций по землеустройству) и подменяет своим решением их деятельность. Отечественной правовой системе известно немало случаев, когда суды полномочны решать вопросы, относящиеся к сфере несудебной юрисдикции, если в силу тех или иных причин разрешить их во внесудебном порядке не представляется возможным. Например, если гражданин признает себя отцом ребенка, то отцовство устанавливается в административном порядке – органом, регистрирующим акты гражданского состояния, при наличии же спора установление отцовства возможно только судом. Аналогична ситуация также с расторжением брака, установлением фактов, имеющих юридическое значение, и т.д.
Примечание
Что касается фактов, имеющих юридическое значение, то в этом плане показательным является разъяснение, содержащееся в п. 1, 2 постановления Пленума Верховного Суда от 18.03.1994 № 1 «О судебной практике по делам об установлении фактов, имеющих юридическое значение», согласно которому установление некоторых фактов (прохождение военной службы, участие в ликвидации последствий катастрофы на ЧАЭС и пр.) относится к исключительной компетенции несудебных органов. Пленум Верховного Суда вместе с тем признал, что вопрос о наличии таких фактов может разрешаться и судом в случае подачи заинтересованным лицом жалобы на решение несудебного органа, которым в установлении соответствующего факта было отказано.
Кроме того, в пользу предложенного решения проблемы свидетельствует содержание Инструкции № 18. Так, согласно п. 42 Инструкции № 18 в случае отказа землепользователя смежного земельного участка от подписания акта об ознакомлении заинтересованных сторон с установленной границей земельного участка на местности дальнейшие работы по установлению фиксированной границы земельного участка приостанавливаются до принятия решения о разрешении возникшего земельного спора в порядке, установленном законодательными актами. Если указанный земельный спор обусловлен несогласием с определением границ земельного участка, то разрешение такого спора компетентным органом (судом) будет сопряжено с решением вопроса о том, где именно должна пролегать граница земельного участка. Кроме того, п. 38 Инструкции № 18 прямо указывает на возможность решения вопроса о границах земельного участка судом. Так, присутствие землепользователей смежных земельных участков при установлении фиксированной границы земельного участка на местности и подписание ими соответствующего акта не требуется, если установление границы земельного участка осуществляется на основании судебного постановления.
Сходна с описанной выше ситуация, когда границы земельных участков на местности компетентными организациями установлены были, однако к моменту рассмотрения земельного спора судом точное определение мест прохождения таких границ ввиду различных причин (утраты межевых знаков, смещения ограждений земельных участков и т.п.) является проблематичным.
Примечание
А.М. Левкович и А.Н. Минич полагают, что если в ходе рассмотрения дела об устранении препятствий в осуществлении прав на земельные участки выяснилось, что отсутствуют данные об установлении смежных границ спорных участков и невозможно правильно определить их конфигурацию и площадь, то в удовлетворении исков об устранении препятствий надлежит отказывать.
Экспертное мнение
Указанный подход сложно признать верным, поскольку вынесенное судом решение не разрешит земельный спор по существу: оно не ответит на вопрос о том, имело ли место нарушение земельных прав заинтересованных лиц, и тем самым сохранит в их взаимоотношениях состояние неопределенности (спорности). Полагаем, как бы трудно ни было определить границы земельного участка на местности, для разрешения возникшего земельного спора суду необходимо это делать (прибегая к помощи, экспертов, специалистов, используя иные возможности в сфере доказывания).
Примечание
В контексте изложенного обращает на себя внимание позиция Л.Я. Филимонихиной, которая указывает, что при рассмотрении споров об устранении препятствий в пользовании земельным участком необходимо четкое определение (установление на местности) границ земельных участков между землепользователями в соответствии с правоудостоверяющими документами. Если документы на землю в установленном порядке не оформлены или границы земельных участков на местности не совпадают с границами, указанными в правоудостоверяющих документах, что делает невозможным для эксперта сделать вывод о границе между земельными участками, суду следует предложить сторонам оформить документы в установленном порядке, а если они оформлены, но не соответствуют действительности, предложить сторонам оспорить несоответствующие действительности документы. Отказ сторон оформить в установленном порядке правоудостоверяющие документы или оспорить не соответствующие действительности документы может являться основанием к отказу в иске об устранении препятствий в пользовании земельным участком6.
По поводу приведенного мнения нужно сделать несколько замечаний. Во-первых, когда суд предлагает стороне (сторонам) оформить или оспорить правоудостоверяющие документы (с юридической точки зрения более правильно в таком случае было бы говорить об оспаривании не правоудостоверяющих документов, а госрегистрации земельного участка и прав на него) на землю, то производство по делу необходимо приостановить в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 160 ГПК. При этом возобновить его можно только в том случае, если стороной (сторонами) спора будут выполнены рекомендации суда. Если рекомендации суда стороной (сторонами) будут проигнорированы, то производство по делу должно оставаться приостановленным. Связано это с тем, что без совершения сторонами указанных действий суд не сможет выяснить границы земельных участков, следовательно, и не сможет разрешить земельный спор по существу, т.е. определить, имело ли место нарушение прав землепользователей.
Экспертное мнение
Нам представляется спорным утверждение Л.Я. Филимонихиной, что отказ сторон оформить в установленном порядке правоудостоверяющие документы или оспорить не соответствующие действительности документы может являться основанием к отказу в иске об устранении препятствий в пользовании земельным участком7.
Во-вторых, несовпадение границ земельных участков на местности с границами, указанными в правоудостоверяющих документах, не всегда может быть обусловлено неправильностью последних. Границы земельного участка, определенные в правоудостоверяющих документах, могут быть верны, но не совпадать с границами на местности ввиду противоправных действий стороны (сторон) – смещением ограждений земельных участков, допущенными погрешностями при установлении границ на местности и т.п. В такой ситуации суду нет необходимости рекомендовать стороне (сторонам) оспаривать правоудостоверяющие документы, суд должен разрешить спор по существу и устранить допущенное нарушение в области земельных правоотношений.
Вывод
Если границы земельного участка не были установлены на местности или были установлены, но в настоящее время сделать вывод об их действительном пролегании по местности весьма затруднительно, суд не должен устраняться от разрешения по существу земельного спора о нарушении границ земельного участка, формально вынося решение об отказе в иске.
Суду следует предложить заинтересованному лицу решить вопрос об установлении (восстановлении) границ земельного участка на местности в административном порядке – организациями по землеустройству. Если по не зависящим от заинтересованного лица причинам (например, из-за противодействия ответчика) решить этот вопрос в административном порядке не удастся, суду необходимо самому определить, где проходят (если они ранее не устанавливались) или должны проходить (если они ранее были установлены) границы земельного участка на местности.
Соответствующие разъяснения следует включить в Постановление Пленума № 9, одновременно скорректировав разъяснение, содержащееся в ч. 2 п. 15 Постановления Пленума № 9.
Библиография
1. О практике применения судами земельного законодательства (по материалам обзора) // Судовы веснiк. – 2012. – № 1. – С. 33–34.
2. Там же. – С. 34.
3. Там же. – С. 35–36.
4. Там же. – С. 34.
5. Там же. – С. 34–35.
6. Филимонихина, Л. Особенности рассмотрения земельных споров / Л. Филимонихина // Судовы веснiк. – 2012. – № 2. – С. 40.
7. Там же. – С. 40.
