Проблема структуры правоотношений в правовом регулировании служебной тайны
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 28 июня 2019 г.
Рассматривается структура правоотношений в части служебной тайны как самостоятельного вида информации ограниченного доступа.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Всеобщая декларация ООН «Права человека» (принята в г. Нью-Йорке 10.12.1948) (далее – Всеобщая декларация прав человека)
● Международный пакт ООН «О гражданских и политических правах» (принят в г. Нью-Йорке 16.12.1966) (далее – Международный пакт о гражданских и политических правах)
● Конвенция Совета Европы № 5 «О защите прав человека и основных свобод (ETS № 5)» (заключена в г. Риме 04.11.1950) (далее – Конвенция № 5)
● Закон от 14.06.2003 № 204-З «О государственной службе в Республике Беларусь» (далее – Закон № 204-З)
● Закон от 05.01.2013 № 16-З «О коммерческой тайне» (далее – Закон № 16-З)
● Закон от 19.07.2010 № 170-З «О государственных секретах» (далее – Закон № 170-З)
Правовое регулирование служебной тайны представляет собой упорядочение поведения соответствующих субъектов по поводу составляющей ее информации. Результатом урегулирования нормами права общественных отношений по поводу таких сведений и будут являться правоотношения в сфере служебной тайны.
В настоящее время в Беларуси служебная тайна как правовой институт регулируется нормами различных по юридической силе актов законодательства. Однако положения таких нормативных актов в некоторых случаях имеют противоречивый либо неоправданный характер, что негативным образом отражается на его дальнейшем развитии.
Правовое регулирование отдельно взятого правового феномена невозможно без формирования и реализации эффективного функционирования системы правоотношений по поводу сведений, составляющих служебную тайну.
Экспертное мнение
Принимая во внимание, что структуру правоотношений составляют такие элементы, как участники правоотношений, права и обязанности, их взаимосвязь, поведение участников правоотношений в соотношении с их правами и обязанностями, а объект правоотношения представляет собой внешний элемент подобного конструкта, полагаем возможным применительно к правовому институту служебной тайны сформулировать следующие проблемные аспекты:
● отсутствие упорядоченной и обособленной системы участников правоотношений, т.е. совокупности субъектов-обладателей (управомоченных лиц) и субъектов-пользователей (обязанных лиц) сведений, составляющих служебную тайну (проблема точного и однозначного определения субъектов правоотношений, сущности их субъективного права (характер и виды прав и обязанностей субъектов), установления и применения в отношении обязанного лица правовых и иных средств, необходимых управомоченному лицу для осуществления им своих прав и законных интересов);
● неясность содержательных характеристик объекта правоотношений (проблема признаков и принципов отнесения сведений к служебной тайне, сущностного содержания соответствующей информации).
Основы информационного контура деятельности госорганов (в т.ч. органов исполнительной власти) закреплены в ст. 34 Конституции:
● право граждан Беларуси на информацию о деятельности органов государственной власти (ч. 1 ст. 34 Конституции);
● юридическая обязанность органов государственной власти предоставлять гражданам Беларуси информацию о своей деятельности (ч. 2 ст. 34 Конституции);
● правовая возможность ограничения пользования информацией в целях защиты чести, достоинства, личной и семейной жизни граждан и полного осуществления ими своих прав (ч. 3 ст. 34 Конституции).
Статья 34 Конституции в качестве субъектов информационных отношений определяет граждан и органы государственной власти, оставляя при этом в стороне иных юрлиц. В контексте субъектного состава служебной тайны, а также учитывая исторические связи служебной тайны с органами исполнительной власти, важным представляется выделение элемента «органы государственной власти». Вместе с тем неразрешенным остается вопрос сферы распространения служебной тайны: ограничивать ее органами исполнительной власти, органами государственной власти и местного самоуправления или иными? Полагаем, что разрешение указанного вопроса можно найти в нормах иных актов законодательства Беларуси и международно-правовых актах.
Содержащиеся в международно-правовых актах нормы не только могут раскрывать идеи, заложенные в Конституции и иных актах национального законодательства, но и самостоятельно формировать направление развития такого законодательства. Так, в соответствии со ст. 19 Всеобщей декларации прав человека (ст. 10 Конвенции № 5 и ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах) каждый человек имеет право на свободу убеждений и на их свободное выражение. Это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ.
В то же время нормы Конвенции № 5 и Международного пакта о гражданских и политических правах содержат в сравнении со ст. 19 Всеобщей декларации прав человека дополнительные положения, касающиеся возможности ограничения права на информацию в интересах национальной безопасности, территориальной целостности, общественного порядка и др., что является обоснованным, т.к. кроме интересов отдельных лиц существуют также интересы государства, органов государственной власти и местного самоуправления, коммерческих организаций и т.д.
Учитывая особую взаимосвязь служебной тайны с госорганами и госполитикой, актуальность приобретает ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, определяющая важность участия граждан в политической жизни страны. Подобная политическая активность граждан подразумевает и информационное взаимодействие с госорганами (осуществление официальных запросов, проведение различного рода консультаций и информационно-правовых бесед). Информационное взаимодействие в таком случае представляет собой предоставление гражданам полной и достоверной информации о деятельности государственно-властных структур (органов исполнительной власти), а служебную тайну как правовой режим информации ограниченного доступа следует использовать в исключительных случаях, установленных законодательством.
Указанные международно-правовые акты не содержат норм, непосредственно регулирующих правовой институт служебной тайны. Их стоит рассматривать как составную часть юридического механизма, обеспечивающего на международном уровне легальное существование правовых институтов ограничения информации в целом, т.к. непосредственное и постоянное руководство ими позволяет поддерживать необходимый баланс информационных прав и интересов в обществе.
Нормы белорусского законодательства также в определенной степени поясняют ситуацию с разрешением вопроса относительно структуры правоотношений по поводу информации, составляющей служебную тайну, однако их применение, как правило, вызывает вопросы в связи с отсутствием должной упорядоченности, полноты, ясности.
Так, Закон № 204-З, являющийся одним из основополагающих НПА, регламентирующих общественные отношения по поводу информации, составляющей служебную тайну, указывает на госслужащих как субъектов служебной тайны (подп. 1.10 п. 1 ст. 22 Закона № 204-З) и служебной информации (подп. 1.8 п. 1 ст. 21 Закона № 204-З), поднимая проблему разграничения этих категорий.
Экспертное мнение
Определенный законодателем в отношении информации, составляющей служебную тайну, перечень госорганов (п. 1 ст. 7 Закона № 204-З), служащие которых могут выступать в качестве ее субъектов, представляется слишком широким.
Учитывая отсутствие историко-правовых связей законодательных и судебных органов и служебной тайны и то, что в основе их информации ограниченного доступа лежат, как правило, конфиденциальные сведения посторонних физических и юридических лиц (служебная информация госорганов и должностных лиц, тайна личной жизни, госсекреты или иная охраняемая законом тайна, содержащаяся в материалах дела), а не «собственная» информация, распространение и (или) предоставление которой ограничено, целесообразно исключить такие органы из числа субъектов информации, составляющей служебную тайну, а закрепить за последней исключительно органы исполнительной власти.
Примечание
В Законе № 204-З сделана попытка сконцентрировать различные виды юридических тайн, субъектами которых выступают госслужащие, в рамках единого правового института служебной тайны. В статье 6 Закона от 23.11.1993 № 2581-XII «Об основах службы в государственном аппарате» (далее – Закон № 2581-XII), который предшествовал Закону № 204-З, указывалось, что не может предоставляться информация, которая составляет в соответствии с законодательством государственную, служебную или коммерческую тайну, а также информация, затрагивающая личную жизнь, честь и достоинство граждан, которая стала известна госорганам в процессе их деятельности. Согласно ст. 12 Закона № 2581-XII служащие госаппарата не имели права использовать после прекращения службы в госаппарате в интересах юрлиц и граждан в течение срока, определенного законодательством, информацию по вопросам, которые являются государственной или иной охраняемой законом тайной.
Таким образом, госслужащие являлись субъектами как служебной, так и государственной и коммерческой тайн.
Касательно иных НПА, затрагивающих проблему субъектов служебной тайны и их субъективное право, также имеются спорные моменты. В соответствии с определением понятия «владелец коммерческой тайны», закрепленного в ст. 1 Закона № 16-З, госорганы также могут обладать коммерческой тайной, что противоречит самой сущности коммерческой тайны, основная цель которой состоит в защите информации, приносящей коммерческий эффект в виде прибыли.
Примечание
Целью существования органов государственной власти является не извлечение прибыли, а служение народу, проживающему в государстве.
Дискуссионным является предоставленное законодателем право на заключение владельцем коммерческой тайны гражданско-правового договора (соглашение о конфиденциальности) с органом (органами) государственной власти и наложение гражданско-правовых обязательств по его исполнению.
Тем не менее Закон № 16-З примечателен тем, что явился прецедентом для последующего принятия иных законов, регулирующих наиболее значимые виды информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено.
Неразрешенность проблемы субъектного состава служебной тайны на уровне законов создает предпосылки для принятия подзаконных актов, также содержащих противоречивые и спорные положения по этому аспекту. Так, Указом Президента от 25.02.2011 № 68 «О некоторых вопросах в сфере государственных секретов» утвержден перечень государственных органов и иных организаций, наделенных полномочием по отнесению сведений к государственным секретам (далее – Перечень). По сути, органы, организации и должностные лица, перечисленные в Перечне, являются в т.ч. субъектами информации, составляющей служебную тайну, и прежде всего субъектами – обладателями такой информации. В связи с этим возникают вопросы относительно понимания законодателем в качестве субъектов служебной тайны законодательных и судебных органов, а также госорганизаций (концерны).
Экспертное мнение
В настоящее время полноценного и однозначного определения субъектного состава служебной тайны нет. Указанная подсистема правоотношений по поводу служебной тайны до сих пор не сложилась. Законодатель неверно отождествляет служебную тайну с субъектами негосударственной формы собственности, основной целью существования которых является извлечение прибыли, а значит, в их деятельности должен иметь место именно правовой режим коммерческой тайны. Нецелесообразно установление тех или иных госорганов в качестве субъектов служебной тайны, поскольку возникает вопрос: относить к ним все органы государственной власти или только некоторые из них (законодательные, исполнительные, судебные) и на каких основаниях?
Одна из причин этого видится в неверном понимании роли и компетенции госорганов, их соотношения с иными юридическими и физическими лицами в вопросе правового урегулирования отношений по поводу информации, составляющей служебную тайну. Полагаем, что необходимо более четко и однозначно распределить полномочия между потенциальными субъектами.
Проблема неясности содержательных характеристик объекта правоотношений (признаки и принципы отнесения сведений к служебной тайне, сущностное содержание соответствующей информации) также не способствует установлению надлежащего правового регулирования общественных отношений по поводу информации, составляющей служебную тайну. В первую очередь это касается порядка отнесения соответствующих сведений к служебной тайне как к составной части категории «госсекреты».
Справочно
На основании ч. 1 ст. 19 Закона № 170-З отнесение сведений к госсекретам осуществляется посредством определения сведений, которые подлежат защите в соответствии с Законом № 170-З и другими актами законодательства.
В указанной норме идет отсылка к ст. 14 Закона № 170-З, устанавливающей перечень сведений, которые могут быть отнесены к госсекретам.
Экспертное мнение
При анализе перечня сведений, которые могут быть отнесены к госсекретам, становится непонятно, что относить к гостайне, а что к служебной тайне и каким образом проводить разграничение. Приблизительный ответ на поставленные вопросы содержится в ч. 2 ст. 19 Закона № 170-З, согласно которой отнесение сведений к госсекретам осуществляется госорганами и иными организациями, наделенными полномочиями по отнесению сведений к госсекретам, с учетом перечня сведений, подлежащих отнесению к госсекретам. В таком случае нивелируются информационные права граждан, гарантированные в конституционных нормах, по причине передачи значительных прав госорганам и иным организациям в вопросе отнесения той или иной информации к категории «госсекреты». При этом осуществление таких мероприятий должно происходить тайно от иных заинтересованных лиц на основе принципов и признаков соответствующей информации, которые в Законе № 170-З не определены.
Полагаем, что подобный способ отнесения сведений к госсекретам способствует информационной закрытости госорганов от физических и иных заинтересованных лиц, развитию коррупционных и негативных бюрократических тенденций, а также затрудняет нормализацию гражданского диалога и осуществление общественного контроля за деятельностью таких структур.
Отсутствие законодательного закрепления признаков информации и принципов ее отнесения к служебной тайне задерживает процесс окончательного формирования соответствующих правоотношений. Происходит это по причине неясности содержательных характеристик объекта, его идентификации в общей системе юридических тайн, т.е. не ясны предпосылки для возникновения правоотношений субъектов по поводу служебной тайны. В свою очередь, законодательное объединение служебной тайны с государственной в единую категорию «госсекреты» не позволяет четко выделить объект служебной тайны и положить начало развитию соответствующих общественных отношений.
Экспертное мнение
Проблема структуры правоотношений по поводу информации, составляющей служебную тайну, остается неразрешенной. Действующие НПА не содержат четкого и полного определения субъектов служебной тайны, специфику их субъективного права, а также однозначного указания на сущностные характеристики объекта служебной тайны.
Таким образом, существующее состояние структуры правоотношений в правовом регулировании служебной тайны в Беларуси можно охарактеризовать как переходное, временное и нуждающееся в переосмыслении. Принимаемые НПА задают некоторый позитивный вектор, направленный на окончательное оформление, в частности, субъектного состава служебной тайны, а также регламентации служебной тайны в различных видах правоотношений. Вместе с тем их положения не разъясняют, что представляет собой информация, составляющая служебную тайну, каковы ее сущностное содержание и особенности, специфика субъектного состава.
