Принципы и признаки информации, составляющей служебную тайну
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 30 августа 2019 г.
Приводятся критерии (признаки и принципы) отнесения отдельных сведений к информации, составляющей служебную тайну.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Ограничение права на информацию является одним из разрешенных Конституцией юридически возможных ограничений прав отдельных лиц. Вместе с тем подобные действия должны осуществляться исключительно на основании законодательных актов, четко предписывающих порядок отнесения тех или иных сведений к определенным видам информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено.
Служебная тайна, являясь одним из видов информации ограниченного доступа, также ограничивает отдельные сведения, а значит, и соответствующие информационные права граждан, что автоматически подразумевает необходимость закрепления в законодательных актах Республики Беларусь положений, содержащих точные и однозначные критерии (принципы, признаки) отнесения такой информации к указанной юридической тайне.
Однако действующее национальное законодательство не только не вносит необходимой ясности по вопросу отнесения тех или иных сведений к служебной тайне, но и создает возможности для совершения противоправных деяний со стороны уполномоченных для совершения подобных действий лиц.
Вопрос об отнесении той или иной информации к правовому режиму служебной тайны не может разрешаться в произвольном и необдуманном решении уполномоченных должностных лиц, т.к. конечный результат должен быть основан на определенных критериях, учет и использование которых позволит обосновать совершение конкретных действий. В ином случае существует возможность возникновения злоупотреблений предоставленными уполномоченным госорганам и их должностным лицам правомочиями.
В рассматриваемом случае в качестве основных критериев следует понимать признаки и принципы отнесения информации к служебной тайне. Касательно нормативного отражения подобных критериев следует отметить их фактическое отсутствие в действующих актах информационного законодательства Республики Беларусь.
Примечание
В настоящее время ни один из основных национальных НПА в рассматриваемой сфере не содержит каких-либо указаний на признаки или принципы, которыми должны руководствоваться обладатели информации, составляющей служебную тайну. Подобная ситуация увеличивает риски, связанные с нарушением порядка отнесения отдельных сведений к служебной тайне, и требует обращения к уже имеющемуся научному опыту по этой проблеме, его анализу и оценке с целью дальнейшего формулирования и фиксации в специальном законе «О служебной тайне» таких критериев.
В научном мире уделялось определенное внимание выделению и обоснованию на различном теоретическом уровне признаков как информации, составляющей служебную тайну, так и иных правовых режимов информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено.
Некоторые авторы наделяют служебную тайну несвойственными ей признаками либо признаками, имеющими общий характер. Например, российский исследователь А.В. Швецов определяет в качестве одного из признаков служебной тайны то, что обладатель обязан принимать меры к охране ее конфиденциальности1. Такой признак может быть употреблен и в отношении коммерческой, государственной и иных видов юридических тайн. В свою очередь, М.В. Пермяков одним из признаков служебной тайны называет действительную или потенциальную ценность в силу неизвестности ее третьим лицам2, т.е. признак, который может быть применим в равной степени и к коммерческой, и к профессиональной тайнам.
Экспертное мнение
Из приведенного следует, что указанные авторы не имеют комплексного представления о сущности и специфике служебной тайны, а употребляя слишком обобщенные признаки соответствующей информации, предоставляют возможность законодателю на основании проведенных научных исследований использовать подобные положения при осуществлении правотворческой деятельности.
Таким образом, необходимость формулирования и дальнейшего законодательного закрепления признаков информации, составляющей служебную тайну, обусловлена следующими факторами.
Во-первых, существующее положение дел в указанной сфере создает конкретные препятствия для реализации информационных прав и свобод отдельных лиц, а также способствует различного рода злоупотреблениям со стороны уполномоченных органов и должностных лиц. Единый для государственной и служебной тайн перечень сведений, носящий неисчерпывающий характер, а также существование отсылочных норм создают возможность делать ограниченными в обращении большие блоки информации, не обращая внимания на то, к какому правовому режиму их относить: служебная тайна или государственная тайна.
Во-вторых, отсутствие в НПА признаков, регламентирующих обращение соответствующей информации, не позволяет заинтересованным лицам понять, чем руководствуются уполномоченные госорганы и их должностные лица при осуществлении действий, ограничивающих предоставление тех или иных сведений.
В-третьих, законодательное закрепление признаков создаст дополнительные условия для учреждения в будущем мониторинговых и контрольных органов, которые, руководствуясь разработанными критериями, смогут осуществлять контрольно-проверочные мероприятия с целью соблюдения действующего законодательства, в первую очередь в области информационных прав и свобод отдельных лиц (к примеру, право на информацию).
В связи с указанным полагаем, что признаками информации, составляющей служебную тайну, являются:
1) информация, составляющая служебную тайну, представляет собой служебную информацию, образующуюся в результате деятельности органов исполнительной власти. Соответственно, органы законодательной и судебной власти, подчиненные организации, иные юридические и физические лица не могут являться участниками правоотношений по поводу служебной тайны, в отношении них целесообразно выделить иные виды информации ограниченного доступа. Это обусловлено как историко-юридической традицией, так и зарубежной практикой;
2) сведения, составляющие служебную тайну, документированы согласно нормам действующего законодательства. Указанный признак важен с точки зрения использования соответствующей информации в качестве доказательства в процессе осуществления правосудия. В ином случае информация, не зафиксированная на материальном носителе, не будет обладать всей полнотой доказательной базы в случае ее незаконного распространения (предоставления);
3) информация имеет действительную служебную ценность, сущность которой заключается в возможности при неправомерном обладании ею нанести ущерб имиджу и служебной репутации обладателя информации, составляющей служебную тайну. Ценность, являясь одним из качественных признаков информации, в отношении информации ограниченного доступа (в рассматриваемом случае служебной тайны) играет ключевую роль, т.к. именно обладая таким признаком, соответствующая информация должна защищаться. В отношении служебной тайны неприменимо понятие «коммерческая ценность», учитывая, что составляющая ее информация не предназначена для совершения гражданско-правовых сделок и получения прибыли от ее действительного или потенциального использования соответственно;
4) защита такой информации субъектами-обладателями (органами исполнительной власти) осуществляется в силу служебных интересов и ее служебной значимости. При этом характер защиты информации должен быть постоянным, упорядоченным, активным.
Примечание
Под упорядоченностью понимается то, что принимаемые меры защиты (организационно-технические, правовые) должны быть оформлены в соответствии с действующим законодательством. Постоянность означает необходимость осуществлять мероприятия по защите в течение всего цикла существования соответствующей информации. Категория «активность» указывает на то, что субъект-обладатель (орган исполнительной власти) защищаемой информации должен быть, прежде всего, сам заинтересован в мероприятиях по защите, желая сохранить соответствующую информацию в тайне, а также требовать выполнения определенных условий от иных субъектов (уполномоченных должностных лиц соответствующей структуры, входящей в систему органов исполнительной власти), получивших доступ к информации.
Категория «служебные интересы» подразумевает совершение действий, способствующих правильной работе госслужащих органов исполнительной власти, осуществляемых на основе и в соответствии с действующим законодательством. Применительно к служебной тайне в первую очередь служебные, а не иные (государственные, общественные) интересы прямо связаны с осуществлением информационной служебной деятельности госслужащими, несанкционированное распространение которых может повлечь отрицательные последствия организационно-экономического, репутационного, этического характера для соответствующего госоргана (структуры);
5) субъекты (уполномоченные должностные лица), получившие доступ к соответствующей информации, обязаны принимать установленный субъектом-обладателем комплекс надлежащих мер защиты для соблюдения ее конфиденциальности;
6) несоблюдение мер защиты субъектами – пользователями информации (т.е. уполномоченными должностными лицами), составляющей служебную тайну, влечет применение мер дисциплинарной ответственности;
7) информация, составляющая служебную тайну, имеет потенциальную материальную (рыночную) ценность.
Примечание
Наличие последнего признака в отношении информации, составляющей служебную тайну, возможно исключительно вследствие противоправных действий субъектов информационных правоотношений (незаконное распространение или предоставление информации). Сведениями, имеющими потенциальную коммерческую ценность, следует считать те сведения, которые хотя и могут обеспечить их обладателю экономическое преимущество или использоваться в качестве товара, однако в конкретный момент времени не используются их обладателем3.
Экспертное мнение
В отношении служебной тайны приведенное определение нуждается в корректировке и пояснении. Во-первых, применительно к сведениям, составляющим служебную тайну, неуместно использование словосочетания «экономическое преимущество». Его использование в отношении информации подразумевает реализацию, прежде всего, экономических интересов субъектов, в то время как информация, составляющая служебную тайну, имеет только служебный интерес и служебную значимость.
Во-вторых, использование сведений в качестве товара носит исключительно противоправный характер, вследствие чего наступает ответственность.
В-третьих, совершение противоправных действий может осуществляться как со стороны обладателя соответствующих сведений, так и со стороны конфидентов, т.е. лиц, которым они предоставлены на законных основаниях. Вследствие этого такой признак информации, составляющей служебную тайну, как потенциальная материальная (рыночная) ценность, можно определить как признак, позволяющий использовать субъектам соответствующую информацию в качестве товара исключительно в противоправных целях.
Перечисленные признаки информации, составляющей служебную тайну, не могут быть полностью инкорпорированы в нормы законодательных актов, поскольку имеют научно-теоретический, а не прикладной характер. Однако при разработке законодательных актов они должны составлять основу перечисленных критериев ввиду их однозначности, универсальности и ясности.
Смежным с признаками информации, составляющей служебную тайну, элементом являются принципы отнесения информации к служебной тайне.
В правовой науке имеются мнения и позиции исследователей касательно принципов отнесения информации к какой-либо тайне, в т.ч. служебной, однако все они носят общий характер, т.к. имеют отношение к более объемным правовым режимам информации (госсекретам), что не позволяет использовать их непосредственно при осуществлении действий, связанных с отнесением сведений к служебной тайне.
Примечание
И.А. Ладыга в качестве принципов отнесения информации к госсекретам называет законность, безопасность личности, общества и государства, обоснованность, соотнесенность с мерами защиты госсекретов иностранных государств. Однако, насколько целесообразно говорить в отношении информации, составляющей служебную тайну, о соблюдении, например, безопасности государства, остается невыясненным.
В то же время формулирование и дальнейшее руководство соответствующими принципами в отношении правового института служебной тайны необходимы. Законодательное закрепление принципов отнесения отдельных сведений к служебной тайне позволит упорядочить и дисциплинировать деятельность участников таких правоотношений, т.к. несоблюдение таких принципов повлечет применение мер юридической ответственности.
В отличие от признаков, относящихся исключительно к работе с корреспондирующей информацией, принципы имеют универсальный характер и практическое руководство ими возможно не только при отнесении отдельных сведений к служебной тайне, но и в целом при осуществлении деятельности, связанной с обработкой информации, составляющей такую тайну. В соответствии с определенными принципами должно происходить отнесение той или иной информации к служебной тайне.
С учетом изучения и проведенного анализа существующих взглядов по рассматриваемому вопросу представляется возможным выделить следующие составные элементы в качестве принципов отнесения информации к служебной тайне:
1) законность – обязательное закрепление в законе субъект-объектной структуры (в частности, перечня сведений), юридических фактов, направленных на достижение баланса прав и интересов всех участников правоотношений по поводу служебной тайны;
2) конфиденциальность информации – информация, составляющая служебную тайну, не должна быть известна широкому кругу лиц, т.е. не должна быть общедоступной;
3) научность – использование передовых научных достижений, в т.ч. правовых, при выработке окончательного решения по отнесению той или иной информации к служебной тайне и его практической реализации;
4) открытость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц – достижение максимальной степени демократичности в работе с информацией, составляющей служебную тайну, в т.ч. через расширение практики общественного обсуждения (с привлечением экспертов) стратегических документов и важных решений по поводу отнесения информации к правовому режиму служебной тайны (утверждение положений о порядке защиты, перечней соответствующих сведений);
5) разумная достаточность – соразмерность мер защиты сведений, составляющих служебную тайну, с величиной возможного ущерба: использование мер защиты (организационно-технических, правовых), адекватных и достаточных для обеспечения ценности подобной информации;
6) соотнесенность с международными и межгосударственными принципами отнесения информации к служебной тайне, т.е. руководство методами и средствами, установленными в международных (межгосударственных) нормативных актах, касающихся правовой регламентации служебной тайны;
7) финансово-экономическое соответствие – достижение разумного баланса между финансово-экономическими затратами на обеспечение защиты информации, составляющей служебную тайну, и последствиями от нанесения такой информации ущерба в результате непринятия мер (организационно-технических, правовых) защиты;
8) этичность – руководство морально-этической составляющей (служебной этикой) лицом, уполномоченным на осуществление действий по отнесению соответствующей информации к служебной тайне.
Все представленные принципы, полагаем, можно подразделить на принципы общего характера и специальные принципы. Принципы общего характера (законность, научность, открытость и прозрачность деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, разумная достаточность, финансово-экономическое соответствие, этичность) предполагается использовать не только при организации деятельности, связанной с отнесением отдельных сведений к служебной тайне, но и в целом при обработке информации, составляющей такую тайну. Специальные принципы (конфиденциальность информации, соотнесенность с международными и межгосударственными принципами отнесения информации к служебной тайне) следует применять исключительно при работе со сведениями, составляющими служебную тайну, либо которые планируется относить к ним.
Экспертное мнение
Полагаем, что сформулированные принципы отнесения информации к служебной тайне должны быть закреплены в специальном законе «О служебной тайне» с целью обращения к ним должностных лиц, уполномоченных на осуществление подобных действий, а также повышения уровня ответственности и дисциплинированности при организации обработки информации, составляющей служебную тайну.
Вывод
Сформулированные принципы и признаки информации, составляющей служебную тайну, позволят на более демократичных и доступных для широкого круга лиц основаниях осуществлять уполномоченным субъектам деятельность по отнесению отдельных сведений к указанному виду тайны, а их дальнейшее закрепление в законодательных актах минимизирует риски, связанные с информационной «закрытостью» госструктур, и, как результат, повысит уровень транспарентности и предсказуемости их деятельности.
Библиография
1. Швецов, А.В. Защита информации в сфере служебной тайны в деятельности ОВД: Правовой аспект: дис. … канд. юрид. наук: 05.13.19 / А.В. Швецов. – Воронеж, 2005. – С. 27–28.
2. Пермяков, М.В. Категория «тайна» в системе правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.01 / М.В. Пермяков. – Екатеринбург, 2006. – С. 54.
3. Каневский, В.М. Гражданско-правовая охрана информации в режиме коммерческой тайны в России и США: дис. … канд. юрид. наук: 12.00.03 / В.М. Каневский. – М., 2008. – С. 138.
