Производственный контроль в области промышленной безопасности
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 18 октября 2019 г.
Приводятся процедура проведения производственного контроля за соблюдением требований законодательства в области промышленной безопасности у субъектов промышленной безопасности, а также примеры оформления записей, которые должны вестись в ходе такого контроля.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Закон от 05.01.2016 № 354-З «О промышленной безопасности» (далее – Закон № 354-З)
● Примерное положение об организации и осуществлении производственного контроля в области промышленной безопасности, утв. постановлением МЧС от 15.07.2016 № 37 (далее – Примерное положение)
На каких предприятиях необходимо проводить производственный контроль?
В статье 26 Закона № 354-З установлена обязанность для субъектов промышленной безопасности (далее – субъект), которые эксплуатируют опасные производственные объекты (далее – ОПО) и (или) потенциально опасные объекты (далее – ПОО), осуществлять (проводить) производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности на этих объектах (далее – производственный контроль).
Ситуация.
На непроизводственном предприятии (например, учреждение здравоохранения или образования) установлен пассажирский лифт, который согласно подп. 5.2 п. 5 приложения 2 к Закону № 354-З относится к ПОО. При этом все работы по обслуживанию данного лифта переданы специалистам подрядной организации (лифтеры и др. также являются работниками подрядной организации).
Нужен ли в приведенной ситуации производственный контроль и какая организация его должна проводить?
Да, нужен и проводить его должна та организация, которая эксплуатирует лифт. Таким образом, производственный контроль должен проводиться силами соответствующих специалистов учреждения здравоохранения или образования в установленном порядке.
Кто должен организовывать и проводить производственный контроль?
Согласно ст. 29 Закона № 354-З с целью организации и осуществления производственного контроля руководитель субъекта (его обособленного подразделения) или субъект-ИП при наличии у него эксплуатируемых:
● ОПО I и (или) II типов опасности создает службу промышленной безопасности;
● ОПО III типа опасности и (или) ПОО вводит в штат должность инженера по промышленной безопасности или возлагает соответствующие обязанности по обеспечению промышленной безопасности на ответственное лицо.
Справочно
При наличии ОПО (любого типа) и (или) ПОО, включенных в перечень потенциально опасных объектов, производств и связанных с ними видов деятельности, имеющих специфику военного применения, утвержденный Советом Министров, и принадлежащих Вооруженным Силам и транспортным войскам, руководитель субъекта вводит в штат должность инженера по промышленной безопасности или возлагает соответствующие обязанности по обеспечению промышленной безопасности на ответственное лицо (создание отдельной службы в этом случае Законом № 354-З не предусмотрено).
При этом на основании ст. 29 Закона № 354-З указанные лица (имеющиеся как в составе службы, так и вне ее) в своей деятельности по организации и осуществлению производственного контроля должны подчиняться непосредственно руководителю субъекта или его обособленного подразделения либо его заместителю, ответственному за организацию промышленной безопасности в субъекте или его обособленном подразделении (субъекту-ИП).
Закон № 354-З предусматривает и определенные квалификационные требования к назначаемым лицам, а именно: лица, на которых возложены обязанности по осуществлению производственного контроля, должны иметь высшее техническое образование и подготовку по вопросам промышленной безопасности.
Примечание от Нормативка.by
Для ознакомления с обязанностями инженера по промышленной безопасности и квалификационными требованиями, предъявляемыми к нему, рекомендуем использовать аналитический материал Н.В. Карловой «Должность «Инженер по промышленной безопасности»: основные квалификационные требования и обязанности».
Важно
Обязанности как лица, ответственного за организацию промышленной безопасности, так и лиц, ответственных за осуществление производственного контроля (в т.ч. инженеров по промышленной безопасности), необходимо включить в ЛПА – Положение о порядке организации и осуществления производственного контроля в области промышленной безопасности (далее – Положение). У инженера по промышленной безопасности также должна быть должностная инструкция.
Пример 1.
Должностная инструкция инженеру по промышленной безопасности
Пример 2.
Образец раздела «Права и обязанности лиц, ответственных за осуществление производственного контроля в области промышленной безопасности» Положения о порядке организации и осуществления производственного контроля
Следовательно, с целью организации и проведения производственного контроля руководитель субъекта должен назначить следующих специалистов:
● лицо, ответственное за организацию промышленной безопасности в субъекте (и при необходимости в его обособленном подразделении), из числа высшего руководства (директор, заместитель директора, главный инженер, заместитель главного инженера, главный врач, заместитель главного врача и т.п.);
● лицо (лица), ответственное за осуществление производственного контроля;
● при необходимости принять в штат инженера по промышленной безопасности (что также при наличии необходимости не отменяет назначение лиц, ответственных за осуществление производственного контроля).
Пример 3.
На производственном предприятии ООО «А» эксплуатируется 25 ПОО (краны, лифты, сосуды, работающие под давлением). Приказом директора ответственным за организацию промышленной безопасности назначен главный инженер. Введена штатная единица, и принят на работу один инженер по промышленной безопасности. При этом, поскольку несколько ПОО территориально удалены от остальных, дополнительно из числа должностных лиц предприятия, имеющих высшее техническое образование, прошедших необходимую подготовку и сдавших проверку знаний в комиссии Госпромнадзора, назначены 2 лица, ответственных за осуществление производственного контроля, за которыми приказом закрепили соответствующие объекты для контроля.
Важно
Не существует нормативов численности ни для инженеров по промышленной безопасности, ни для лиц, ответственных за осуществление производственного контроля. При определении их количества руководителю субъекта необходимо будет оценить следующее:
● территориальную удаленность контролируемых и эксплуатируемых объектов;
● их техническую сложность, оснащенность современными или устаревшими средствами контроля и т.п.;
● численность персонала, работающего на каждом из них;
● общее состояние объектов (год их ввода в эксплуатацию, иные значимые факторы).
Также следует учесть, что различные объекты необходимо приказом закрепить для проведения контроля за ответственными лицами, прошедшими соответствующую проверку знаний в Госпромнадзоре, а сами объекты целесообразно перечислить в приложении к Положению и к указанному приказу.
Пример 4.
Перечень опасных производственных объектов и потенциально опасных объектов субъекта промышленной безопасности
Справочно
При проведении проверки знаний лиц, ответственных за осуществление производственного контроля, в т.ч. инженеров по промышленной безопасности, в комиссии Госпромнадзора руководителю субъекта необходимо заранее определиться с тем, какие объекты будут подлежать контролю со стороны именно этих должностных лиц, и указать это в заявке. При проведении непосредственно экзамена им будет предложен соответствующий список вопросов, включающий в т.ч. вопросы по определенным ТНПА по промышленной безопасности, а в протоколе проверки знаний будет сделана необходимая отметка (указан вид надзора, например, надзор за грузоподъемными кранами, надзор за лифтами и т.п.).
Каков порядок проведения контроля и какие записи при этом ведутся?
Закон № 354-З и иные НПА по промышленной безопасности не устанавливают для субъекта четкого регламента проведения производственного контроля, как это было ранее определено в Правилах организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах, утв. постановлением МЧС от 28.06.2000 № 11 (документ утратил силу с 10.08.2016 в связи с принятием Закона № 354-З).
В статье 29 Закона № 354-З указано, что руководители субъекта сами должны установить для себя требования (регламент или правила) к осуществлению производственного контроля путем утверждения такого ЛПА, как Положение. Единственное, на чем настаивает законодатель, – это то, что утверждаемые на предприятиях Положения должны соответствовать Примерному положению. Изучив основные задачи и составляющие производственного контроля (п. 4, 5 Примерного положения), стоит обратить внимание, что функции ответственных лиц (или инженеров по промышленной безопасности) не ограничиваются только проведением собственно контроля (в виде проверок объектов), а включают и ряд других мероприятий (разработка ЛПА по промышленной безопасности, организация проведения подготовки и проверки знаний работников субъекта по промышленной безопасности и др.).
Примечание от Нормативка.by
Для ознакомления с функциональными обязанностями инженера по промышленной безопасности рекомендуем использовать аналитический материал Н.В. Карловой «Должность «Инженер по промышленной безопасности»: основные квалификационные требования и обязанности».
При этом производственный контроль, если его проводить правильно, будет эффективным инструментом, направленным на предупреждение аварий, инцидентов на ОПО, ПОО и связанных с ними возможных несчастных случаев с работниками.
Поэтому руководителю субъекта стоит тщательно подходить к разработке Положения и описанию в нем порядка проведения производственного контроля.
При описании порядка проведения контроля необходимо учесть, что для повышения эффективности от проводимых контрольных мероприятий к их проведению надо подходить системно.
Справочно
Здесь идет речь о т.н. системном подходе, который знаком субъектам по многим системам менеджмента. В основе его лежит цикл PDCA (т.н. цикл Деминга), который состоит их 5 циклично повторяющихся этапов:
1) планирование (Plan – на первом этапе надо запланировать мероприятия и понять, что и как делать);
2) действие (Do – на втором этапе действовать в соответствии с планом);
3) проверка (Check – на третьем этапе проверить, что получилось, сравнивая с планом);
4) корректировка (Act – на четвертом этапе исправить ошибки, изменить план или сам процесс);
5) независимо от полученных результатов предпринять шаги по улучшению (даже если достигли чего хотели, всегда есть пути к улучшению), т.е. повторить весь цикл, но уже опираясь на полученные знания и опыт.
Порядок проведения контроля
Шаг 1. Составление плана-графика проведения проверок имеющихся у субъекта ОПО и (или) ПОО.
План-график следует составлять на календарный год. Форму плана-графика проверок целесообразно привести в Положении, там же стоит указать, кто и в какие сроки будет обязан этот график разрабатывать (например, инженер по промышленной безопасности, ежегодно в срок не позднее 28 декабря).
Пример 5.
План-график по осуществлению производственного контроля
Лицу, ответственному за организацию промышленной безопасности (директору или главному инженеру), необходимо контролировать своевременность разработки и реализации мероприятий плана-графика (это же лицо, как правило, его и утверждает).
Шаг 2. Проведение контроля и оформление результатов проверки.
По результатам каждой из проверок лица, которые ее проводили (инженер по промышленной безопасности и (или) ответственное лицо), должны составлять определенные записи: акты, отчеты, справки, а также предписания.
Полномочия инженера по промышленной безопасности (ответственного лица) согласно ст. 29 Закона № 354-З в т.ч. включают выдачу должностным лицам субъекта обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений требований промышленной безопасности. При этом форму предписания МЧС не установило.
Практика выдачи одних только предписаний не совсем правильная, т.к. предписание – это документ, в котором отражаются только выявленные нарушения. Если нарушений выявлено не было, а проверка проводилась тщательно, в каком документе засвидетельствовать этот факт? Где отразить имеющиеся у проверяющего рекомендации (не являющиеся нарушениями, но необходимые для обеспечения безопасной эксплуатации объекта)? Где сделать отметку о том, что было проверено фактическое устранение ранее указанных в предписаниях нарушений?
Все наблюдения и рекомендации по улучшению целесообразно отразить в отчете (акте, справке) о проверке, который по результатам проверки представляется для анализа лицу, ответственному за организацию промышленной безопасности (директору или главному инженеру), с целью принятия определенных решений (обеспечение ресурсами, распределение обязанностей, обучение, привлечение к ответственности и т.п.).
Предписание прилагается к данному отчету и является тем документом, с помощью которого проверяющий «общается» с руководителем проверяемого объекта непосредственно на месте проверки, и содержит мероприятия, которые необходимо реализовать в краткосрочной перспективе, а отчет (справка, акт) – это документ, который специалист, проводивший проверку, напишет позже с обязательным анализом того, что проверялось. На основе анализа (проведенного при написании отчета) инженером по промышленной безопасности совместно с руководителем проверяемого подразделения будут составлены необходимые мероприятия, направленные на недопущение повторения выявленных нарушений в дальнейшем.
Форму предписания, а также при необходимости форму справки (отчета) целесообразно привести в Положении (при этом справку (отчет) можно писать и в произвольной форме).
Пример 6.
Образец предписания об устранении нарушений требований промышленной безопасности
Пример 7.
Отчет о проведении производственного контроля на опасных производственных объектах и (или) потенциально опасных объектах
В отчете (справке, акте) возможными причинами низкого уровня обеспечения безопасной эксплуатации объекта можно указать следующие: не хватает квалифицированного персонала, недостаточная освещенность и т.п. Также специалист может внести в отчет свои предложения по проведению необходимых корректирующих и предупреждающих мероприятий и работ для данного объекта (например, предложить пополнить штат котельной дополнительным оператором, закупить светильники с датчиками движения, оборудовать дверь доводчиком и т.п.).
Шаг 3. Разработка планов мероприятий по обеспечению промышленной безопасности и в необходимых случаях издание определенных приказов.
Справочно
В обязанности инженера по промышленной безопасности (лиц, ответственных за осуществление производственного контроля) согласно п. 4, 5 Примерного положения в т.ч. входят:
● анализ состояния промышленной безопасности в субъекте и разработка мероприятий, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение вреда и материального ущерба работникам субъекта, третьим лицам, окружающей среде;
● разработка и внесение для рассмотрения руководству субъекта планов работ и мероприятий по обеспечению промышленной безопасности.
Полномочия инженера по промышленной безопасности (ответственного лица) согласно ст. 29 Закона № 354-З в т.ч. включают внесение предложения руководителю субъекта (субъекту-ИП) по предупреждению аварий и инцидентов.
Следовательно, мероприятия, направленные на улучшение состояния промышленной безопасности и предупреждение аварий и инцидентов, должны разрабатываться и включаться в соответствующие планы как в перспективе (т.н. годовые планы), так и после проведения периодических проверок (в этом случае возможна либо корректировка годового плана, либо написание дополнительных планов по каждой проверке, либо, если мероприятия носят долгосрочный характер, возможно внести их в план мероприятий на следующий год (например, реконструкция или модернизация объектов, набор персонала и т.п.)).
Пример 8.
План мероприятий по обеспечению промышленной безопасности
При этом при разработке мероприятий необходимо обращать внимание на то, чтобы предложенные меры были направлены на устранение причин отступлений от требований промышленной безопасности в полном объеме и недопущение их повторения. Для этого необходимо четко установить причину выявленного нарушения.
Пример 9.
При проверке было выявлено, что при эксплуатации котельной используются неповеренные манометры № 1 и 2.
Мероприятие по сдаче в поверку манометров № 1 и 2 не содержит предпосылок для того, чтобы данное нарушение не повторялось в дальнейшем, т.к. сегодня на объекте не поверены манометры, завтра не сдадут в поверку другие манометры и т.п. Это может случиться, поскольку не установлена причина произошедшего. Если же проверяющий четко определил причину (отсутствуют манометры в подменном фонде, не хватает персонала для оперативного контроля за содержанием средств измерений, у имеющегося персонала низкий уровень знаний о периодичности и порядке проведения поверок средств измерений и т.п.), написание плана более развернутых мероприятий поможет не допустить повторение нарушений.
Справочно
Для установления истинной причины можно использовать т.н. метод «пять почему», широко применяемый как в менеджменте, так и в психологии. Для того чтобы найти причину выявленного нарушения (несоответствия), необходимо последовательно задавать вопрос, почему это произошло, и каждый раз искать ответы на поставленные вопросы, например:
1. Вопрос: почему не поверены манометры? Ответ: потому что нечем их заменить на время поверки.
2. Вопрос: почему нечем их заменить на время поверки? Ответ: потому что отдел снабжения не закупил манометры для подменного фонда.
3. Вопрос: почему отдел снабжения не закупил манометры для подменного фонда? Ответ: потому что ответственный за поверку средств измерений не подал в этот отдел заявку на закупку.
4. Вопрос: почему он не подал заявку на закупку? Ответ: потому что он забыл включить эти манометры в график средств измерений, подлежащих поверке.
5. Вопрос: почему он забыл это сделать? Ответ: потому что его недавно приняли на работу и не до конца ознакомили со всеми особенностями производства.
Из вышеизложенного должны исходить следующие мероприятия, направленные на устранение нарушения и недопущение подобного в дальнейшем:
● ответственного за поверку средств измерений в рамках проведения адаптации ознакомить с особенностями производства;
● внести изменения в график средств измерений, подлежащих поверке;
● подать заявку в отдел снабжения на закупку 2 манометров для подменного фонда;
● сдать в поверку неповеренные манометры;
● о выполнении мероприятий проинформировать инженера по промышленной безопасности в установленные для их выполнения сроки.
Шаг 4. Контроль за своевременной и в полном объеме реализацией руководителями подразделений мероприятий, отраженных в выданных предписаниях, составленных планах работ и мероприятий, а также в изданных приказах.
Планирование проверочных мероприятий на следующий год уже необходимо будет осуществлять с учетом проверок, проведенных в настоящем году. Действовать подобным образом необходимо ежегодно.
Пример 10.
Проведение проверки такого ОПО, как котельная, 1 раз в квартал и силами одного специалиста недостаточно, т.к. объект достаточно сложный и при проверках постоянно возникают различные вопросы, а вот другие ОПО или ПОО, наоборот, достаточно проверить 1 раз в 1 год и проверки может осуществлять один ответственный за осуществление производственного контроля. Кроме того, анализируя проведенные в текущем году проверки с целью повышения эффективности контроля, лицом, ответственным за организацию промышленной безопасности, могут быть сделаны выводы о необходимости принять в штат еще одного инженера по промышленной безопасности (или назначить и обучить еще одно ответственное лицо).
Важно
Законодательно не устанавливается периодичность проверок ни для ОПО, ни для ПОО. Установление подобных сроков и отражение их в планах (графиках) производственного контроля – это прерогатива руководителя субъекта (лица, ответственного за организацию промышленной безопасности).
В заключение стоит отметить, что, к сожалению, практически ни одна проверка Госпромнадзора не обходится без замечаний по порядку проведения и (или) организации производственного контроля. Это влечет санкции для должностных лиц: привлечение к дисциплинарной ответственности, внеочередная проверка знаний в комиссии Госпромнадзора, административные взыскания в виде штрафов (в пределах от 4 до 50 БВ) (ст. 23.61 Кодекса об административных правонарушениях).
Примечание от Нормативка.by
Для ознакомления с ответственностью за нарушение законодательства в области промышленной безопасности рекомендуем использовать аналитический материал Н.В. Карловой «Надзор и ответственность за нарушение законодательства в области промышленной безопасности».
