Правовое регулирование теплоснабжения в Республике Беларусь и Российской Федерации

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 27 декабря 2019 г.

Акцентируется внимание на НПА, регулирующих правоотношения в сфере теплоснабжения в Республике Беларусь и Российской Федерации.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 (далее – Договор о ЕАЭС)

● Гражданский кодекс (далее – ГК)

● Декрет Президента от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства» (далее – Декрет № 7)

● Правила теплоснабжения, утв. постановлением Совета Министров от 11.09.2019 № 609 (далее – Постановление № 609; Правила теплоснабжения)

● Положение о порядке подготовки и выдачи разрешительной документации на строительство объектов, утв. постановлением Совета Министров от 20.02.2007 № 223 (далее – Положение № 223)

● единый перечень административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утв. постановлением Совета Министров от 17.02.2012 № 156 (далее – Постановление № 156; Единый перечень)

Длительное время правоотношения, возникающие между энергоснабжающими организациями и потребителями теплоэнергии (юридическими и физическими лицами, в т.ч. ИП), в Республике Беларусь регулировались Правилами пользования тепловой энергией, утв. постановлением Минэкономики от 19.01.2006 № 9, Положением о присоединении систем теплопотребления и теплоустановок потребителей теплоэнергии к тепловым сетям энергосистемы, утв. приказом Минтопэнерго от 30.04.1996 № 28 (далее – Положение № 28), Положением о графиках аварийного ограничения и отключения потребителей тепловой энергии и мощности в энергосистемах Республики Беларусь, утв. приказом Минтопэнерго от 23.03.1995 № 14 (далее – Положение № 14), которые нуждались в приведении в соответствие с НПА большей юридической силы.

Вместе с тем Минэнерго не было наделено полномочиями на регулирование общественных отношений в сфере теплоснабжения, в связи с чем не представлялось возможным внесение изменений и (или) дополнений в Положение № 28 и Положение № 14.

В законодательстве Республики Беларусь также отсутствовали кодифицированные законодательные акты и иные НПА, направленные на регулирование общественных отношений в сфере теплоснабжения.

В целях совершенствования госрегулирования в области теплоснабжения потребителей было принято Постановление № 609, вступившее в силу с 20.12.2019.

В Постановлении № 609 определен порядок взаимоотношений потребителей теплоэнергии с энергоснабжающими организациями по заключению, исполнению, изменению, продлению и прекращению договоров теплоснабжения, ответственности сторон, порядок присоединения систем теплопотребления к теплосетям, составления и применения графиков ограничения потребителей и аварийного отключения теплоэнергии и мощности, организации учета теплоэнергии и теплоносителя, а также порядок расчетов за теплоэнергию и теплоноситель.

Правила теплоснабжения конкретизируют нормы более общего характера с целью регулирования поведения субъектов общественных отношений в области теплоснабжения, в более полном объеме отражают предмет правового регулирования, а также предусматривают обязательства и ответственность потребителей теплоэнергии за нарушение Правил теплоснабжения.

В Правилах теплоснабжения также учтено создание в республике с 01.04.2019 госучреждения «Государственный энергетический и газовый надзор» на основании Указа Президента от 28.02.2019 № 92 «О создании учреждения». Правила теплоснабжения разработаны в т.ч. в соответствии с ГК.

Согласно п. 1 и 4 ст. 396 ГК договор энергоснабжения (теплоснабжения) признается публичным договором и в случаях, предусмотренных законодательными актами, Правительство может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.), если иное не установлено Президентом.

Правила теплоснабжения определяют порядок присоединения систем теплопотребления потребителей к теплосетям энергоснабжающих организаций, который включает выдачу и реализацию технических условий на присоединение и организацию расчетного узла учета теплоэнергии, включая разработку в установленном законодательством порядке проектной документации на теплоснабжение, заключение договора теплоснабжения.

При этом в отношении юрлиц и ИП порядок присоединения систем теплопотребления к теплосетям установлен в соответствии с Декретом № 7, Положением № 223 и с учетом положений Единого перечня.

При этом в исполнение положения ч. 2 подп. 3.4 п. 3 Декрета № 7 Минэкономики подготовлен проект Указа Президента «Об административных процедурах в отношении субъектов хозяйствования» (далее – проект Указа) взамен Постановления № 156, в котором отражаются новые усовершенствованные подходы к формированию перечня административных процедур.

В частности, по мнению Минэкономики, процедуры по подключению электро-, теплоустановок, объектов газопотребления юрлиц и ИП к электрическим, тепловым и газовым сетям, предусмотренные п. 3.31, 3.31¹ и 3.31² Единого перечня, представляют собой услуги госорганизаций, а не процедуры, связанные с исполнением государственных властных полномочий, в связи с чем указанные процедуры не включены в проект Единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предполагаемого к утверждению проектом Указа.

С учетом изложенного Правила теплоснабжения не содержат ссылки на административные процедуры, предусмотренные Единым перечнем, а также само Постановление № 609 не содержит положений, предусматривающих внесение изменений и (или) дополнений в Единый перечень в целях приведения его в соответствие с положениями Правил теплоснабжения.

Раздел IV Правил теплоснабжения устанавливает требования по организации учета теплоэнергии и теплоносителя, ответственность сторон за эксплуатацию и техническое состояние приборов учета теплоэнергии.

В отношении граждан, являющихся собственниками одноквартирных, блокированных жилых домов, порядок присоединения систем теплопотребления к теплосетям энергоснабжающих организаций установлен с учетом:

●  административных процедур, предусмотренных п. 10.9, 10.11 перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан, утв. Указом Президента от 26.04.2010 № 200;

●  Положения № 223;

●  Положения о порядке реконструкции жилых и (или) нежилых помещений в многоквартирных, блокированных жилых домах, одноквартирных жилых домов, а также нежилых капитальных построек на придомовой территории, утв. постановлением Совета Министров от 16.05.2013 № 384.

В соответствии с ч. 2 п. 1 Правил теплоснабжения они не распространяются на порядок оказания ЖКУ по теплоснабжению и горячему водоснабжению.

Правила теплоснабжения содержат ссылки на следующие ТКП:

●  ТКП 411-2012 (02230) «Правила учета тепловой энергии и теплоносителя», утв. постановлением Минэнерго от 17.08.2012 № 43;

●  ТКП 458-2012 (02230) «Правила технической эксплуатации теплоустановок и тепловых сетей потребителей» и ТКП 459-2012 (02230) «Правила техники безопасности при эксплуатации теплоустановок и тепловых сетей потребителей», утв. постановлением Минэнерго от 26.12.2012 № 66.

Вопрос развития конкуренции в сфере теплоснабжения, по мнению законодателя, следует рассматривать в рамках подготовки проекта Закона «О теплоэнергетике» в период после принятия Закона «Об электроэнергетике», завершения интеграции Белорусской АЭС в объединенную энергетическую систему Республики Беларусь и экономику страны, принятия международных договоров и правил, регулирующих вопросы формирования и функционирования общего электроэнергетического рынка и общего рынка газа ЕАЭС (не ранее 2025 года).

В Российской Федерации в соответствии со ст. 45 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» отношения, связанные с теплоснабжением потребителей, регулируются федеральными законами и иными НПА Российской Федерации, законами и иными НПА субъектов Российской Федерации с учетом установленных данным Федеральным законом особенностей оперативно-диспетчерского управления работой теплоэлектростанций в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, особенностей участия субъектов оптового рынка электроэнергии, осуществляющих производство электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки, в оптовом рынке электроэнергии, а также устанавливаемых Правительством Российской Федерации особенностей госрегулирования цен (тарифов) на электрическую и тепловую энергию, вырабатываемую в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии.

Правовые основы экономических отношений, возникающих в связи с производством, передачей, потреблением теплоэнергии, тепловой мощности, теплоносителя с использованием систем теплоснабжения, созданием, функционированием и развитием таких систем, а также полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения, права и обязанности потребителей теплоэнергии, теплоснабжающих организаций, теплосетевых организаций определены Федеральным законом от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» (далее – Закон № 190-ФЗ).

В соответствии с компетенцией, определенной Законом № 190-ФЗ, Правительством Российской Федерации принят ряд НПА в сфере теплоснабжения, в т.ч.:

●  Правила организации теплоснабжения в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 08.08.2012 № 808;

●  Правила подключения (технологического присоединения) к системам теплоснабжения, включая правила недискриминационного доступа к услугам по подключению (технологическому присоединению) к системам теплоснабжения, и Правила недискриминационного доступа к услугам по передаче тепловой энергии, теплоносителя, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 05.07.2018 № 787;

●  Правила коммерческого учета тепловой энергии, теплоносителя, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 18.11.2013 № 1034;

●  Правила вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 06.09.2012 № 889;

●  Правила расследования причин аварийных ситуаций при теплоснабжении, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 17.10.2015 № 1114;

●  Правила согласования и утверждения инвестиционных программ организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности в сфере теплоснабжения, а также требований к составу и содержанию таких программ (за исключением таких программ, утверждаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации об электроэнергетике), утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 05.05.2014 № 410;

●  Стандарты раскрытия информации теплоснабжающими организациями, теплосетевыми организациями и органами регулирования, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 05.07.2013 № 570;

●  Правила регулирования цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 22.10.2012 № 1075 (далее – Постановление № 1075);

●  Правила установления долгосрочных параметров регулирования деятельности организаций в отнесенной законодательством Российской Федерации к сферам деятельности субъектов естественных монополий сфере теплоснабжения и (или) цен (тарифов) в сфере теплоснабжения, которые подлежат регулированию в соответствии с перечнем, определенным статьей 8 Федерального закона «О теплоснабжении», утв. Постановлением № 1075;

●  Правила заключения долгосрочных договоров теплоснабжения по ценам, определенным соглашением сторон, в целях обеспечения потребления тепловой энергии (мощности) и теплоносителя объектами, потребляющими тепловую энергию (мощность) и теплоноситель и введенными в эксплуатацию после 1 января 2010 г., утв. Постановлением № 1075;

●  Правила определения в ценовых зонах теплоснабжения предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), включая правила индексации предельного уровня цены на тепловую энергию (мощность), утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 15.12.2017 № 1562;

●  Правила определения стоимости активов и инвестированного капитала и ведения их раздельного учета, применяемые при осуществлении деятельности, регулируемой с использованием метода обеспечения доходности инвестированного капитала, утв. Постановлением № 1075;

●  Правила распределения удельного расхода топлива при производстве электрической и тепловой энергии в режиме комбинированной выработки электрической и тепловой энергии, утв. Постановлением № 1075.

Указанное свидетельствует о достаточно широком правовом регулировании в Российской Федерации общественных отношений в сфере теплоснабжения на уровне законодательных актов и НПА Правительства Российской Федерации.

Положительный опыт Российской Федерации в правовом регулировании общественных отношений в сфере теплоснабжения может в последующем рассматриваться в Республике Беларусь в рамках проведения работы по дальнейшему совершенствованию национального законодательства в рассматриваемой сфере.

В соответствии с Протоколом о единых принципах и правилах регулирования деятельности субъектов естественных монополий, являющимся приложением 20 к Договору о ЕАЭС (далее – Протокол), в отношении Республики Беларусь определены в качестве сферы естественной монополии передача и распределение теплоэнергии (приложение 2 к Протоколу).

Согласно п. 2 и 4 ст. 78 Договора о ЕАЭС государства – члены ЕАЭС договорились, что сферы естественных монополий, указанные в приложении 2 к Протоколу, включая передачу и распределение теплоэнергии в отношении Республики Беларусь, не оказывают влияние на торговлю между государствами – членами ЕАЭС, в связи с чем в отношении данных сфер естественных монополий применяются требования законодательства государств – членов ЕАЭС.

Однако в подп. 1–12 п. 3 Протокола определены принципы, которыми руководствуются государства – члены ЕАЭС при регулировании и (или) контроле за деятельностью субъектов естественных монополий, в т.ч. в сферах естественных монополий, указанных в приложении 2 к Протоколу, включая передачу и распределение теплоэнергии в отношении Республики Беларусь.

Указанное обосновывается тем, что в Республике Беларусь и государствах – членах ЕАЭС системы централизованного теплоснабжения имеют локальный характер, т.е. ограничиваются территориями соответствующих населенных пунктов, как следствие, не имеют трансграничных соединений и не влияют на взаимную торговлю между государствами – членами ЕАЭС.