Новые подходы к осуществлению контроля за соблюдением работниками требований по охране труда в организации

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 19 июня 2020 г.

Анализируются нормативные правовые предписания Инструкции о порядке осуществления контроля за соблюдением работниками требований по охране труда в организации и структурных подразделениях, утв. постановлением Минтруда и соцзащиты от 15.05.2020 № 51, в сравнении с Типовой инструкцией о проведении контроля за соблюдением законодательства об охране труда в организации, утв. постановлением Минтруда и соцзащиты от 26.12.2003 № 159.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Трудовой кодекс (далее – ТК)

● Уголовный кодекс (далее – УК)

● Закон от 23.06.2008 № 356-З «Об охране труда» (далее – Закон № 356-З)

● Закон от 18.12.2019 № 274-З «Об изменении Закона Республики Беларусь «Об охране труда» (далее – Закон № 274-З)

● Закон от 28.12.2009 № 113-З «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (далее – Закон № 113-З)

● постановление Минтруда и соцзащиты от 15.05.2020 № 51 «Об утверждении Инструкции о порядке осуществления контроля за соблюдением работниками требований по охране труда в организации и структурных подразделениях» (далее – Постановление № 51)

● Инструкция о порядке осуществления контроля за соблюдением работниками требований по охране труда в организации и структурных подразделениях, утв. Постановлением № 51 (далее – Инструкция № 51)

● Типовая инструкция о проведении контроля за соблюдением законодательства об охране труда в организации, утв. постановлением Минтруда и соцзащиты от 26.12.2003 № 159 (далее – Инструкция № 159)

● Типовое положение о службе охраны труда, утв. постановлением Минтруда и соцзащиты от 30.09.2013 № 98 (далее – Типовое положение № 98)

● Инструкция по делопроизводству в государственных органах, иных организациях», утв. постановлением Минюста от 19.01.2009 № 4 (далее – Инструкция № 4)

● СТБ ISO 45001-2020 «Системы менеджмента здоровья и безопасности при профессиональной деятельности. Требования и руководство по применению», утв. постановлением Госстандарта от 25.02.2020 № 8 (далее – СТБ ISO 45001-2020)

Постановление № 51 было принято в развитие новой редакции Закона № 356-З, принятой Законом № 274-З, и вступает в силу с 28.06.2020 (с даты вступления в силу изменений в Закон № 356-З).

Согласно п. 2 Постановления № 51 с 28.06.2020 действующая в настоящее время Инструкция № 159 утратит силу.

Осуществление контроля за соблюдением законодательства по охране труда (далее – ОТ) – это обязанность нанимателя в соответствии с абз. 5 ч. 2 ст. 17 Закона № 356-З (в ред. Закона № 274-З), и в Инструкции № 51 определяется порядок проведения такого контроля.

Изменения в порядке осуществления контроля за соблюдением работниками требований по ОТ в организации.

1. Определены новые виды контроля.

В п. 6 Инструкции № 159 предусматриваются различные виды контроля:

● контроль, осуществляемый руководителями и специалистами (порядок проведения описан в гл. 2 Инструкции № 159);

● контроль, осуществляемый службой ОТ в соответствии с Типовым положением № 98;

● периодический контроль (порядок проведения описан в гл. 3 Инструкции № 159);

● общественный контроль, осуществляемый профсоюзами в соответствии с Указом Президента от 06.05.2010 № 240 «Об осуществлении общественного контроля профессиональными союзами»;

● производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, осуществляемый субъектами промышленной безопасности в соответствии с законодательством о промышленной безопасности.

При этом в Инструкции № 51 речь идет только об одном виде контроля: контроль за соблюдением работниками требований по ОТ в организации и структурных подразделениях (далее – контроль), который, по сути, с учетом п. 8 Инструкции № 51 является тем же периодическим контролем и контролем, осуществляемым службой ОТ.

В соответствии с п. 3 Инструкции № 51 порядок осуществления контроля в организации должен определяться на основании Инструкции № 51 и в соответствии с внедренной системой управления охраной труда (далее – СУОТ).

Также в п. 3 Инструкции № 51 конкретизировано, что порядок осуществления контроля может предусматривать систему персонифицированного учета допускаемых работниками нарушений требований по ОТ. Иначе говоря, при издании ЛПА, определяющего порядок осуществления контроля в организации, в данный документ можно дополнительно включить требования о внедрении в организации т.н. талонной системы контроля.

Система персонифицированного учета направлена в первую очередь на повышение личной ответственности работников за соблюдение требований по ОТ. При этом внедрение такой системы, как следует из вышеизложенного, – это право, а не обязанность нанимателя.

2. Определено, кем и где проводится контроль.

Одним из основных нововведений Инструкции № 51, по сравнению с действующей в настоящее время Инструкцией № 159, явилось то, что к проведению контроля теперь нет необходимости привлекать общественных инспекторов профсоюзов по ОТ (уполномоченных лиц по ОТ работников).

Так, в соответствии с п. 5, 7 Инструкции № 51 контроль осуществляется:

1) руководителем организации или уполномоченным в соответствии с СУОТ его заместителем (далее – руководитель организации или его заместитель);

2) должностными лицами, назначенными из числа работников, в непосредственном подчинении которых находятся другие работники (далее – непосредственные руководители) или из числа руководителей структурных подразделений:

● ответственными за организацию ОТ и осуществление контроля за соблюдением требований по ОТ;

● ответственными за выполнение отдельных видов работ (работы на высоте, погрузо-разгрузочные работы и т.д.);

3) работниками службы ОТ (специалистом по ОТ или уполномоченным должностным лицом нанимателя, на которого возложены соответствующие обязанности по ОТ (далее – уполномоченное лицо)) или привлеченным в установленном порядке юрлицом (ИП), аккредитованным на оказание услуг в области ОТ, в соответствии с законодательством.

При этом согласно п. 6 Инструкции № 51 в осуществлении контроля за соблюдением требований по ОТ могут принимать участие:

● члены комиссии по ОТ (при ее создании);

● представители профессиональных союзов (далее – профсоюзы), в т.ч. общественные инспекторы по ОТ.

В соответствии с п. 8 Инструкции № 51 сохранилось деление контроля (в Инструкции № 159 – периодического контроля) на 3 вида:

1) ежедневный;

2) ежемесячный;

3) ежеквартальный.

В п. 8 Инструкции № 51 конкретизировано, что кроме указанных видов контроля работники службы ОТ (специалист по ОТ или уполномоченное лицо) также осуществляют контроль в каждом структурном подразделении организации с периодичностью «по мере необходимости».

Составителями Инструкции № 51 также учтены пожелания субъектов хозяйствования, которые осуществляют свою деятельность в сфере услуг и (или) являются микроорганизациями. Для таких организаций предусмотрено, что они могут проводить контроль иной периодичности, чем указано в ч. 2 п. 8 Инструкции № 51, но не реже 1 раза в месяц, что необходимо прописать в ЛПА, определяющем порядок проведения контроля в организации.

Норма, содержащаяся в настоящее время в п. 13 Инструкции № 159, не содержит четких указаний на сроки проведения контроля для организаций сферы услуг и микроорганизаций. Из контекста правовых предписаний п. 13 и 32 Инструкции № 159 следует, что периодический контроль в зависимости от деятельности и структуры организации может проводиться: ежедневно, ежемесячно и ежеквартально, а может и с иной периодичностью, которую наниматель сам установит в ЛПА о проведении контроля. Однако на практике во время проведения проверок, мониторингов вышестоящими организациями и контрольными (надзорными) органами часто возникали спорные моменты о законности непроведения в той или иной организации ежедневного контроля. Чтобы разрешить это противоречие в п. 8 Инструкции № 51 прописали конкретные сроки и указали организации, которые могут руководствоваться этой нормой.

В п. 8 Инструкции № 51 также конкретизируется, кем и где должен проводиться контроль:

● ежедневный – непосредственными руководителями работ на рабочих местах работников;

● ежемесячный – руководителями структурных подразделений в этих структурных подразделениях;

● ежеквартальный – руководителем организации или его заместителем с участием работников службы ОТ (специалиста по ОТ или уполномоченного лица), членов комиссии по ОТ, руководителей структурных подразделений и непосредственных руководителей, иных работников в организации в целом.

По сравнению с правовыми предписаниями п. 14, 21 Инструкции № 159 в данном случае заметно значительное снижение количества лиц, которые должны проводить ежедневный и ежемесячный контроль, а также изменение состава этих лиц. Это позволит упростить процедуру проведения контроля и повысить ответственность лиц, осуществляющих контроль.

Так, согласно:

● п. 14 Инструкции № 159 ежедневный контроль должны проводить 2 работника: непосредственный руководитель и общественный инспектор по ОТ,

● п. 21 Инструкции № 159 ежемесячный контроль должны проводить минимум 3 работника: руководитель структурного подразделения, общественный инспектор по ОТ, представитель службы ОТ и при наличии руководители иных подразделений, входящих в состав проверяемого структурного подразделения.

Пример.

Если речь идет о производственном цехе, в состав которого входят еще 3 отдела, то в данном случае в соответствии с п. 21 Инструкции № 159 ежемесячный контроль должен проводиться группой в составе 6 работников: начальник цеха, общественный инспектор по ОТ (работник цеха), специалист по ОТ и 3 руководителя отделов, входящих в состав цеха. Очевидно, что собрать такое количество проверяющих, пусть даже и 1 раз в месяц, не всегда возможно. Отсюда имеются предпосылки для формального и «заочного» проведения такого контроля, который, по сути, будет сведен к проведению контроля одним лицом (чаще – специалистом по ОТ), остальные же руководители просто сделают соответствующие отметки в журнале. Тогда как согласно п. 8 Инструкции № 51 специалист по ОТ принимает участие только в ежеквартальном контроле, а также проводит самостоятельные проверки в структурных подразделениях (в рамках планов своей производственной деятельности) по мере необходимости.

Комиссионное проведение контроля (в составе группы лиц) в соответствии с п. 8 Инструкции № 51 сохранилось только для ежеквартального контроля, проводимого в организации в целом руководителем организации или его заместителем. При этом по сравнению с п. 28 Инструкции № 159 состав такой группы лиц, которые должны принимать участие в проведении ежеквартального контроля руководителем или его заместителем, в соответствии с правовыми предписаниями п. 8 Инструкции № 51 также изменен за счет исключения из него общественного инспектора по ОТ и включения в него:

● работников службы ОТ (специалиста по ОТ или уполномоченного лица);

● непосредственных руководителей (в дополнение к руководителям структурных подразделений)

● членов комиссии по ОТ (при ее создании могут участвовать в проведении контроля в соответствии с п. 6 Инструкции № 51);

● иных работников (на усмотрение руководителя организации или его заместителя, проводящего ежеквартальный контроль).

В п. 9–11 Инструкции № 51 определен объем проведения ежедневного, ежемесячного и ежеквартального контроля. По сравнению с п. 15, 22, 29 Инструкции № 159 существенных изменений не произошло (сделаны уточняющие правки в рамках действующего законодательства и исходя из контекста Инструкции № 51).

3. Изменен алгоритм действий лиц, осуществляющих контроль при выявлении нарушений.

Так, при проведении контроля могут быть, среди прочего, выявлены и следующие нарушения требований по ОТ:

● нарушения, которые по разным причинам (не хватает полномочий, отсутствуют ресурсы и т. п.) не могут быть устранены работниками (в т.ч. руководителями) на местах (далее – нарушения ОТ1);

● нарушения, которые потенциально создают угрозу жизни или здоровью работников и окружающих (далее – нарушения ОТ2).

При этом:

● в п. 17 Инструкции № 159 указано, что, если при проведении ежедневного контроля непосредственный руководитель выявил нарушения ОТ1, он должен сообщить вышестоящему руководителю для принятия соответствующих мер;

● в п. 18 Инструкции № 159 указано, что, если при проведении ежедневного контроля непосредственный руководитель выявил нарушения ОТ2, он должен приостановить работу до устранения этого нарушения и письменно проинформировать вышестоящего руководителя;

● в п. 24 Инструкции № 159 указано, что, если при проведении ежемесячного контроля лицами, которые его проводят, выявлены нарушения ОТ2, они должны приостановить работу до устранения этого нарушения и письменно проинформировать вышестоящего руководителя.

Согласно же п. 12, 13 Инструкции № 51 алгоритм действий при выявлении нарушений ОТ1 и ОТ2 выглядит по-иному.

Так, в соответствии с п. 12 Инструкции № 51, если при проведении ежедневного контроля непосредственными руководителями выявлены нарушения ОТ2, а также нарушения ОТ1, они обязаны проинформировать:

● руководителей структурных подразделений и работников службы ОТ (специалиста по ОТ) для принятия мер по приостановлению эксплуатации оборудования, инструментов, приспособлений, транспортных средств, используемых в организации (далее – приостановление эксплуатации), выполнения работ (оказания услуг), которые в свою очередь обязаны о том же проинформировать руководителя организации (его заместителя);

● или руководителя организации (его заместителя) для принятия необходимых мер по предотвращению аварийных ситуаций, сохранению жизни и здоровья работников.

При этом руководитель организации (его заместитель):

● при получении информации от непосредственных руководителей или от руководителей структурных подразделений, специалистов по ОТ о выявлении в ходе ежедневного контроля нарушений ОТ2 должен своим решением приостановить эксплуатацию до устранения нарушений (п. 13 Инструкции № 51), а также принять иные необходимые меры по предотвращению аварийных ситуаций, сохранению жизни и здоровья работников (абз. 2 п. 12 Инструкции 51, абз. 4 ч. 1 ст. 17 Закона № 356-З);

● при получении информации от непосредственных руководителей или от руководителей структурных подразделений, специалистов по ОТ о выявлении в ходе ежедневного контроля нарушений ОТ1 должен принять необходимые меры по предотвращению аварийных ситуаций, сохранению жизни и здоровья работников (абз. 2 п. 12 Инструкции 51, абз. 4 ч. 1 ст. 17 Закона № 356-З).

В случае устранения нарушений (которые повлекли за собой приостановление эксплуатации) возобновление эксплуатации возможно только с письменного разрешения руководителя организации или его заместителя по согласованию с работником службы ОТ (специалистом по ОТ) в порядке, установленном в СУОТ (п. 17 Инструкции № 51).

Иными словами, фактически любое приостановление эксплуатации (и последующее ее возобновление), вызванное нарушениями ОТ, должно быть только после указания (разрешения) руководителя организации (или его заместителя).

Также необходимо обратить внимание, что в п. 12 Инструкции № 51 не указано, каким образом необходимо информировать о выявленных нарушениях руководителей подразделений, специалистов по ОТ или руководителя организации (его заместителя). Такое информирование целесообразно осуществить в письменном виде путем написания докладной записки, составленной с соблюдением всех правовых предписаний законодательства о делопроизводстве и, в частности, п. 118–123 Инструкции № 4.

4. Установлено содержание предписания, которое выдается специалистом по ОТ.

Поскольку в полномочия Минтруда и соцзащиты (ч. 2 ст. 9 Закона № 356-З (в ред. Закона № 274-З)) не входит установление формы предписания об устранении нарушений требований по ОТ (далее – предписание), которое в соответствии с абз. 4 ч. 1 ст. 21 Закона № 354-З (в ред. Закона № 274-З) и абз. 3 п. 14 Инструкции № 51 имеют право выдавать работники службы ОТ (специалисты по ОТ), то в п. 15 Инструкции № 51 приведено содержание такого предписания (без установления формы). Форму предписания можно установить любую с учетом требований п. 15 Инструкции № 51 и прописать ее в ЛПА по проведению контроля.

Предписания выдаются работниками службы ОТ (специалистами по ОТ) во время проведения контроля за соблюдением требований по ОТ, проводимого в каждом структурном подразделении организации по мере необходимости (абз. 5 ч. 1 п. 8 Инструкции № 51).

В установленную в организации форму предписания целесообразно добавить помимо перечисленного в п. 15 Инструкции № 51 следующие реквизиты: 

● наименование организации (обособленного подразделения организации), в котором проводилась проверка;

● перечень мероприятий по устранению нарушений требований ОТ (излагаются в виде требования со ссылкой на статьи, пункты соответствующих НПА, ТНПА, ЛПА);

● сроки выполнения мероприятий (число, месяц, год);

● отметку о выполнении мероприятий (число, месяц, год);

● отметку о выдаче предписания: фамилия, собственное имя, отчество (если таковое имеется), должность работника службы ОТ (специалиста по ОТ), который выдал предписание, дата и время выдачи, подпись;

● отметку о получении предписания: фамилия, собственное имя, отчество (если таковое имеется), должность служащего, которому выдано предписание, дата и время получения, подпись.

В соответствии с п. 15 Инструкции № 51 в предписание необходимо вносить также требование о приостановлении эксплуатации, приостановлении выполнения работ (оказания услуг), которое выносится специалистом по ОТ при выявлении нарушений ОТ2. Но поскольку окончательное решение о приостановлении эксплуатации принимает руководитель организации (его заместитель), то целесообразно установить несколько форм предписаний:

● предписание об устранении нарушений требований по ОТ (выдается специалистом по ОТ без визирования руководителем организации (его заместителем));

● предписание (требование) о приостановлении эксплуатации, выполнения работ (оказания услуг) (оформляется специалистом по ОТ и выдается только после принятия решения и утверждения руководителем организации (его заместителем)).

Пример 1.

Примерная форма предписания об устранении нарушений требований по охране труда

Пример 2.

Примерная форма предписания (требования) о приостановлении эксплуатации, выполнения работ (оказания услуг)

Возможно также установить одну форму предписания, но с учетом всех вышеизложенных нюансов.

Согласно абз. 4 ч. 1 ст. 21 Закона № 356-З (в ред. Закона № 274-З) и абз. 3 п. 14 Инструкции № 51 специалисту по ОТ необходимо вести учет выдаваемых предписаний в порядке, установленном в СУОТ (это может быть реестр, журнал и т. п., формы которых специалист по ОТ определяет самостоятельно и прописывает в ЛПА по проведению контроля).

В соответствии с ч. 2 п. 18 Инструкции № 51 допускается ведение и учет предписаний в электронном виде при наличии у непосредственных руководителей и руководителей структурных подразделений ЭЦП. Оформление предписаний в электронном виде должно осуществляться с соблюдением Закона № 113-З.

Пример 3.

Примерная форма журнала учета выдачи предписаний

5. Определено содержание записей, которые ведутся по результатам контроля.

Поскольку в полномочия Минтруда и соцзащиты (ч. 2 ст. 9 Закона № 356-З (в ред. Закона № 274-З)) не входит установление формы журналов контроля за соблюдением требований по ОТ (далее – журнал контроля), в котором фиксируются результаты ежедневного и ежемесячного контроля, то в п. 18 Инструкции № 51 приведено содержание такого журнала (без установления формы). Форму журнала контроля можно установить любую с учетом требований п. 18 Инструкции № 51 и прописать ее в ЛПА по проведению контроля.

Поскольку на основании п. 18 Инструкции № 51 требуется ведение одного журнала для внесения в него результатов как ежедневного, так и ежемесячного контроля, то в данный журнал можно также добавить графу «вид контроля».

В журнале контроля целесообразно зафиксировать время при занесении таких данных, как:

● дата проверки;

● срок выполнения мероприятий;

● информация о выполнении мероприятий.

Также в журнале контроля целесообразно указать должность непосредственных руководителей, руководителей структурных подразделений, которые проводили контроль (а не только ФИО и подпись, как указано в п. 18 Инструкции № 51).

Пример 4.

Образец журнала контроля за соблюдением требований охраны труда

Поскольку в полномочия Минтруда и соцзащиты (ч. 2 ст. 9 Закона № 356-З (в ред. Закона № 274-З)) не входит установление формы акта, в котором фиксируются результаты ежеквартального контроля, то в п. 19 Инструкции № 51 приведено содержание такого акта (без установления формы). Форму акта можно установить любую с учетом требований п. 19 Инструкции № 51 и прописать ее в ЛПА по проведению контроля.

Пример 5.

Примерная форма акта проведения ежеквартального контроля

В соответствии с п. 30 Инструкции № 159 акт ежеквартального контроля требуется оформлять по каждому цеху (структурному подразделению). В контексте требований абз. 4 ч. 1 п. 8 и п. 19 Инструкции № 51 такой акт может быть один на всю организацию. Вместе с тем количество таких актов, а равно и количество проверяемых при ежеквартальном контроле структурных и (или) обособленных подразделений (что особенно актуально для крупных организаций) можно будет регламентировать в ЛПА по проведению контроля.

6. Определен порядок рассмотрения результатов контроля.

В п. 31 Инструкции № 159 содержится требование, что анализ состояния ОТ в структурных подразделениях организации по итогам проведенного ежемесячного и ежеквартального контроля рекомендуется осуществлять в установленный приказом руководителя организации День охраны труда, по итогам проведения которого при необходимости может издаваться распорядительный документ руководителя организации (структурного подразделения).

В п. 20 Инструкции № 51 содержится требование, что результаты осуществления контроля по мере необходимости, но не реже 1 раза в 6 мес., рассматриваются в организации с участием руководителя организации или его заместителя, руководителей структурных подразделений, непосредственных руководителей, работников службы ОТ (специалиста по ОТ или уполномоченного должностного лица, на которого возложены обязанности специалиста по ОТ), членов комиссии по ОТ (при ее создании). При этом в соответствии с п. 21 Инструкции № 51 в организациях сферы услуг и микроорганизациях результаты осуществления контроля за соблюдением требований по ОТ рассматриваются по мере необходимости в порядке, установленном в СУОТ.

Фактически в п. 20 Инструкции № 51 устанавливается периодичность рассмотрения (анализа) результатов осуществления всех видов контроля, что необходимо отразить в ЛПА по проведению контроля (причем для организаций сферы услуг и микроорганизаций такую периодичность согласно п. 21 Инструкции № 51 нужно определить самостоятельно).

В соответствии с п. 22 Инструкции № 51 по итогам рассмотрения результатов осуществления контроля могут приниматься решения о совершенствовании организации работы по ОТ, поддержании функционирования СУОТ и иным вопросам ОТ. Принятые решения оформляются протоколом, который подписывается руководителем организации или его заместителем либо председателем комиссии по ОТ (при ее создании). Форму протокола необходимо установить самостоятельно в ЛПА о проведении контроля и (или) в других документах СУОТ.

В соответствии с п. 23 Инструкции № 51 по результатам осуществления контроля работники информируются о состоянии условий и ОТ на рабочем месте в порядке, установленном в СУОТ. Иначе говоря, порядок информирования работников также необходимо установить в ЛПА о проведении контроля и (или) в других документах СУОТ.