Проверка в области охраны окружающей среды: организационные меры при подготовке

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 21 января 2021 г.

Рассматриваются организационные меры, принимаемые для минимизации негативных последствий при проверках деятельности предприятий в области охраны окружающей среды.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Положение о порядке организации и проведения проверок, утв. Указом Президента от 16.10.2009 № 510 (далее – Положение о проверках; Указ № 510)

● Методика формирования системы оценки степени риска, утв. постановлением Совета Министров от 22.01.2018 № 43 (далее – Постановление № 43; Методика № 43)

● приказ Минприроды от 15.02.2018 № 47-ОД «О критериях оценки степени риска при отборе субъектов для включения в планы выборочных проверок» (далее – Приказ № 47-ОД)

Государство отслеживает исполнение предприятиями положений действующего законодательства в области охраны окружающей среды, в т.ч. через проведение проверок и мониторингов. Контрольные мероприятия проводятся прежде всего в отношении тех предприятий, где имеется существенный риск нарушений. В этой связи вероятность проверки субъектов хозяйствования, у которых присутствует минимальный риск нарушений, практически сводится к нулю. Таким образом, снижая этот риск, руководство предприятия сокращает вероятность прихода контролирующих органов на предприятие и отвлечение работников на выполнение дополнительной работы. Тем самым повышается экономическая эффективность деятельности предприятия.

При этом даже если контролирующий орган и обладает сведениями о признаках нарушения положений законодательства, в ходе проверки могут дополнительно выявляться и иные нарушения. В этой связи эффективность менеджмента и работы служб предприятия во многом определяется тем, насколько они способны четко и своевременно представить проверяющим обоснованные позиции по проверяемым вопросам, исключив при этом предоставление тех сведений, которые не были затребованы и позволяют поставить дополнительные вопросы.

Учитывая изложенное, следует рассмотреть некоторые вопросы, связанные с проведением проверок в области охраны окружающей среды.

Правовое регулирование контрольной (надзорной) деятельности

Порядок организации и осуществления контроля (надзора) в Республике Беларусь в форме проверок регулируется Указом № 510, Методикой № 43, Приказом № 47-ОД в следующих сферах:

● контроля за охраной, защитой, воспроизводством и использованием дикорастущих растений и диких животных, включенных в Красную книгу Республики Беларусь, древесно-кустарниковой растительности и иных дикорастущих растений в границах населенных пунктов, а также диких животных, не являющихся объектами охоты и рыболовства;

● контроля за использованием и охраной недр;

● контроля в области охраны атмосферного воздуха и озонового слоя;

● контроля за использованием и охраной вод;

● контроля в области обращения с отходами.

Согласно Указу № 510 госконтроль (надзор) осуществляется в формах:

● выборочных проверок;

● внеплановых проверок;

● мероприятий технического (технологического, поверочного) характера;

● мер профилактического и предупредительного характера.

Как правило, предприятия подвергаются выборочным проверкам. Планы выборочных проверок размещаются на официальном сайте КГК в сети Интернет, соответственно, не позднее 15 декабря года, предшествующего году проведения проверки, и 15 июня года, в котором планируется проведение проверки. Учитывая изложенное, ответственные работники предприятия обязаны осуществлять мониторинг этой информации на предмет включения предприятия в план выборочных проверок.

В свою очередь внеплановые проверки назначаются:

● по поручению Президента;

● по поручению органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу;

● в случае установления инфекционного заболевания, связанного с деятельностью проверяемого субъекта;

● использования (расходования) проверяемым субъектом бюджетных средств, средств государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, госимущества, мер господдержки;

● для подтверждения обоснованности доводов, изложенных в возражениях по акту (справке) проверки либо в жалобе на решение контролирующего (надзорного) органа (должностного лица), требование (предписание) об устранении нарушений, изучения дополнительных вопросов по делам, поступившим в органы уголовного преследования, суды, кроме ранее согласованных проверяющим (руководителем проверки) и должностными лицами органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, судами по находящимся в их производстве делам, либо по причине несоблюдения проверяющим (руководителем проверки) установленного порядка проведения проверок (далее – дополнительная проверка).

Очевидно, что вероятность назначения внеплановой проверки в области охраны окружающей среды при отсутствии различного рода аварий сведена к минимуму.

Когда выборочная проверка не проводится

Менеджмент предприятия в области охраны окружающей среды должен оценивать вероятность назначения проверки в очередном календарном году. Согласно п. 7 Указа № 510 запрещено, за исключением случаев назначения внеплановых проверок, проведение проверок в течение 2 лет со дня госрегистрации организаций (кроме созданных в порядке реорганизации), ИП. По истечении этого срока проверка может быть проведена при ее включении в план выборочных проверок (далее – выборочная проверка). Следует учитывать, что согласно п. 5 Методики № 43 в перечень субъектов с риском (следовательно, они также не подлежат выборочным проверкам) не включаются субъекты, в отношении которых:

● запрещено проведение проверок (п. 7 Указа № 510);

● в текущем календарном году планом выборочных проверок предусматривалось проведение выборочной проверки;

● не истекло 3 календарных года со дня завершения предыдущей выборочной (плановой, проведенной до 01.01.2018) проверки, проведенной данным контролирующим (надзорным) органом или его вышестоящим органом, их структурными подразделениями (территориальными органами, подчиненными организациями).

В отношении иных субъектов хозяйствования выборочные проверки назначаются с учетом критериев оценки степени риска для отбора проверяемых субъектов при проведении выборочной проверки и на основании результатов анализа имеющейся в распоряжении контролирующего (надзорного) органа информации, свидетельствующей о высокой степени риска нарушений законодательства и невозможности их выявления и (или) устранения иными формами госконтроля (надзора). Соответственно, экологу и руководству предприятия необходимо принимать меры к снижению оцененные контролирующими органами риски нарушений природоохранного законодательства. В частности, при назначении выборочной проверки контролерами учитывается информация, в т.ч.:

● представленная проверяемым субъектом по контрольному списку вопросов (чек-листу), административные данные, аудиторское заключение (при его наличии). В этой связи следует понимать, что оперативное и своевременное предоставление информации согласно чек-листу, а также отсутствие фактов привлечения организации к ответственности в области охраны окружающей среды минимизируют проведение контрольных мероприятий контролирующими органами. Если в отношении предприятия возбуждено производство по делу об административном правонарушении, экологу вместе с юридической службой предприятия следует объективно оценить доказательства, имеющиеся у органа, ведущего административный процесс. Если эти доказательства позволяют привлечь виновных лиц к ответственности, то следует принять меры для устранения этих нарушений и предотвращения их в последующем. Для этого принимается соответствующий ЛПА (приказ, распоряжение и т.д.);

● полученная в ходе осуществления мер профилактического и предупредительного характера. Соответственно, эколог существенно снижает риск назначения проверки на предприятии в случае отсутствия задолженности по внесению платы за организацию сбора, обезвреживания и (или) использования отходов товаров и отходов упаковки. Последнее возможно при наличии на предприятии отработанной системы управления денежными потоками, что позволяет ему своевременно рассчитываться по всем своим обязательствам. Кроме того, контролирующие органы всегда оценивают своевременность, полноту, достоверность предоставления отчетности по природоохранной деятельности. Соответственно, своевременно и в полном объеме предоставленная отчетность позволяет снизить риск назначения проверки. Также следует обратить внимание на корректировки в отчетности: чем больше их количество и существенность, тем выше риск назначения проверки. Следующим критерием является количество фактов привлечения организации и ее должностных лиц к административной ответственности. Все указанные факторы зависят от системы управления на предприятии;

● полученная от органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, судов по находящимся в их производстве делам. В этой связи экологу следует отслеживать все судебные споры, в которых участвует организация. При возникновении каких-либо вопросов, связанных с природоохранным законодательством, он обязан оперативно представлять в суд пояснения и доказательства, не перепоручая это иным лицам, не являющимся специалистам в указанной области;

● полученная от госоргана, иностранного государства, иной организации или физлица. Вероятность появления жалоб на деятельность предприятия от посторонних лиц ничтожна мала. В этой связи руководству предприятия и штатному экологу следует внимательно относиться к коммуникациям с гражданами, которые проживают в непосредственной близости от предприятия, персоналом самого предприятия (особенно с увольняемыми не по собственному желанию), партнерами по бизнесу и конкурентами. Создание некомфортных условий сосуществования с гражданами, проживающими в непосредственной близости с производственными площадками предприятия, и не конструктивных взаимоотношений в коллективе, с партнерами по бизнесу существенно повышает риск появления всякого рода жалоб, соответственно, и проверок. Следует отметить, что любое ограничение доступа на территорию и в помещения предприятия, а также к документации эколога предприятия также способствует снижению вероятности появления жалоб.

Критерии оценки степени риска при отборе субъектов для включения в планы выборочных проверок утверждены Приказом № 47-ОД. В соответствии с Методикой № 43 субъекты хозяйствования по итоговой сумме баллов располагаются в порядке убывания от максимального к минимальному, а затем к ним применяется индикатор высокой степени риска, превышение которого определяет отнесение субъекта к высокой степени риска. Индикатор высокой степени риска рассчитывается по формуле:

где ИВ – индикатор высокой степени риска;

ПК – повышающий коэффициент, но не менее 1,2;

Кn – количество субъектов с одинаковой степенью риска;

КБn – количество баллов, присвоенных каждому из субъектов с одинаковой степенью риска;

ОК – количество субъектов с риском, включенных в перечень.

Индикатор высокой степени риска рассчитывается как среднее арифметическое всех сработавших баллов субъектов умноженное на повышающий коэффициент 1,2, если контролирующий (надзорный) орган не установит более высокий повышающий коэффициент.

Пример.

100 субъектов набрали следующую сумму баллов: 20 субъектов – по 3 балла, 7 – по 5 баллов, 3 – по 10 баллов, 25 – по 15 баллов, 30 – по 25 баллов, 5 – по 30 баллов, 4 – по 40 баллов, 6 – по 45 баллов.

ИВ = 1,2 × (20 × 3 + 7 × 5 + 3 × 10 + 25 × 15 + 30 × 25 + 5 × 30 + 4 × 40 + 6 × 45) / 100 = 21,96.

Получается, что только 45 субъектов (45 % от общего количества) набрали более 21,96 балла, в т.ч. 5 субъектов – 30 баллов, 4 субъекта – 40 баллов и 6 субъектов – 45 баллов. Указанные субъекты будут отнесены к высокой группе риска.

Субъекты, которые не имеют рисков, определенных контролирующими (надзорными) органами, либо если их сумма баллов ниже индикатора высокой степени риска, не подлежат отбору в качестве проверяемых субъектов для проведения выборочных проверок.

Соответственно, эколог, принимая меры по минимизации количества баллов, соответственно, сокращает вероятность выборочной проверки.

При создании условий для минимизации риска назначения проверки необходимо учитывать, что в небольших районных центрах и сельской местности количество субъектов хозяйствования, осуществляющих деятельность, связанную с соблюдением природоохранного законодательства, существенно меньше, чем в г. Минске или в областных центрах. Поэтому вероятность назначения выборочной проверки таких субъектов хозяйствования резко возрастает.

Выборочная проверка не назначена, а нарушение выявлено

Организациям следует помнить о том, что выявление правонарушений возможно не только по результатам проведения контроля (надзора). В отдельных случаях Минприроды и его территориальные органы, формально не проводя контроль (надзор), вправе выявить признаки совершения административных правонарушений против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования, которые могут выступать основаниями для начала административного процесса. В этой связи следует отметить, что в силу ст. 9.1 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях поводами к началу административного процесса являются:

1) заявление физлица;

2) сообщение должностного лица госоргана, общественного объединения, иной организации;

3) непосредственное обнаружение признаков административного правонарушения судом, органом, ведущим административный процесс.

В свою очередь принятое компетентным органом решение о привлечении лица к административной ответственности может являться доказательством для последующего иска о взыскании ущерба, причиненного окружающей среде.

Судебная практика.

Областной комитет природных ресурсов и охраны окружающей среды направил в экономический суд иск о взыскании с ОАО 21 828,00 руб. вреда, причиненного окружающей среде в результате нарушения природоохранного законодательства. Поводами для направления иска явились следующие обстоятельства.

При проведении 05.09.2019 контрольно-аналитических мероприятий на территории, прилегающей к ферме ОАО филиала «А», методом визуального наблюдения обнаружены разливы навозосодержащих стоков. В связи с чем 06.09.2019 специалистами межрайонной лаборатории аналитического контроля отобраны пробы земель (включая почвы) на территории, прилегающей к ферме. При проведении испытаний отобранных проб установлены превышения концентрации загрязняющих веществ по азоту аммонийному на территории. Так, ОАО причинило вред окружающей среде, выразившийся в загрязнении земель (включая почвы) химическим веществом – азотом аммонийным.

Согласно акту об установлении факта причинения вреда окружающей среде от 26.09.2019 размер вреда, причиненного окружающей среде, составил 21 828,00 руб.

Отказ ответчика от добровольного возмещения вреда послужил основанием для обращения истца в суд с требованием о взыскании указанной суммы в судебном порядке.

Статьей 101 Закона от 26.11.1992 № 1982-XII «Об охране окружающей среды» закреплена обязанность лица, причинившего вред окружающей среде, возместить его в полном объеме добровольно или по решению суда.

Факт причинения вреда окружающей среде, установленный при осуществлении контроля в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, фиксируется госорганом, осуществляющим контроль в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, в акте об установлении факта причинения вреда окружающей среде, который составляется в порядке, установленном Советом Министров.

Факт причинения вреда окружающей среде, установленный госорганом при осуществлении контроля в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, не подлежит доказыванию, однако в опровержение его могут быть представлены доказательства.

В ст. 1 Кодекса о земле дается понятие деградации земель – это процесс снижения качества земель в результате вредного антропогенного и (или) природного воздействия.

Согласно п. 3 Положения о порядке исчисления размера возмещения вреда, причиненного окружающей среде, и составления акта об установлении факта причинения вреда окружающей среде, утв. постановлением Совета Министров от 17.07.2008 № 1042 (далее – Положение № 1042), вред окружающей среде считается причиненным при установлении факта деградации земель (включая почвы), определяемой по видам и показателям согласно приложению 1 к Положению № 1042.

Факт превышения показателей деградации земель (включая почвы) в соответствии с таблицей и значениями, предусмотренными приложением № 1 Положения № 1042, подтверждается актом об установлении факта причинения вреда окружающей среде, протоколами проведения измерений, актами отбора проб и проведения измерений.

Расчет стоимости вреда, причиненного деградацией земель, произведен истцом в соответствии с Указом Президента от 24.06.2008 № 348 «О таксах для определения размера возмещения вреда, причиненного окружающей среде» с применением показателей деградации земель (включая почвы), установленных Положением № 1042.

Доводы ответчика о том, что в рассматриваемом случае проводились мероприятия по сохранению почв и их плодородия нельзя признать состоятельными, т.к. из постановления суда района от 16.10.2019 об административном правонарушении, предусмотренном ст. 15.11 КоАП, в отношении ОАО следует, что 05.09.2019 ОАО на МТФ допущен аварийный сброс сточных вод на прилегающую территорию, в результате чего произошло загрязнение земель. Согласно постановлению суда района от 16.10.2019 ОАО по ст. 15.11 КоАП подвергнуто штрафу в размере 2 040,00 руб., указанная сумма уплачена в полном объеме. Указанные обстоятельства разлития навозосодержащих стоков подтверждаются также протоколом осмотра от 05.09.2019, протоколом опроса от 05.09.2019 работника ответчика Ш., показаниями свидетеля К., начальника городской и районной инспекции природных ресурсов и охраны окружающей среды.

Загрязнение земель (включая почвы) химическими и иными веществами отнесено к видам деградации земель (включая почвы), признаком чего является превышение показателя фоновой концентрации при отсутствии установленного норматива предельно допустимой концентрации химических и иных веществ. Представленными лабораторными исследованиями подтверждается факт превышения в указанных значениях и количестве показателя фоновой концентрации химического загрязняющего вещества (аммонийного азота), поступившего по вине ответчика в компоненты окружающей среды вместе с жидкими фракциями навоза.

Последующее улучшение показателей содержания в земле загрязняющих веществ не освобождает ответчика от возмещения вреда, причиненного окружающей среде, и выполнения мероприятий по ее охране, доводы ответчика не опровергают факт причинения вреда окружающей среде в момент его фиксации.

В результате решением экономического суда Гродненской обл. от 14.05.2020 по делу № 44-10/2020 иск был удовлетворен в полном объеме (Решение экономического суда Гродненской обл. от 14.05.2020 (дело № 44-10/2020)).

Некоторые аспекты взаимодействия с проверяющими

К предстоящей проверке экологу следует всегда относиться серьезно, даже если на первый взгляд она кажется незначительной. Если получена информация о назначении выборочной проверки экологу, менеджменту предприятия и ответственным лицам следует повторно изучить НПА и ТНПА, относящиеся к его деятельности. Особое внимание следует уделить изменениям, которые произошли в законодательстве в последнее время. Перед проверкой следует выяснить, соблюдаются ли в деятельности все требования, которые ими предусмотрены. При отсутствии каких-либо документов следует принять меры по их восстановлению, возможно рассмотреть вопрос о применении мер дисциплинарной и материальной ответственности к виновным лицам предприятия.

Если руководство предприятия намерено перепроверить деятельность своего эколога либо получить компетентное мнение о состоянии дел в области природоохранного законодательства от независимого специалиста, то перед выборочной проверкой оно вправе пригласить в целях осуществления внешнего аудита специализированные организации. Однако в случае приглашения для проведения аудита сторонних организаций следует помнить о необходимости предварительной оценки риска утечки конфиденциальной информации.

Не лишним будет и проведение до начала проверки внутрихозяйственного контроля (внутреннего аудита). Под внутренним аудитом понимается организованная в интересах собственников и регламентированная внутренними документами аудируемого лица система контроля за соблюдением установленного порядка ведения бухгалтерского учета и надежностью функционирования системы внутреннего контроля. Он может быть организован в форме внутренних аудиторов или групп внутренних аудиторов (п. 4 Национальных правил аудиторской деятельности «Использование результатов внутреннего аудита», утв. постановлением Минфина от 07.02.2001 № 9). При проведении внутреннего аудита особое внимание следует уделять соотнесению сведений, содержащихся в документах, которые составляются различными структурными подразделениями (например, журналы ПОД-9, ПОД-10, бухгалтерская документация (включая сведения об уплате налогов), отчеты, предоставляемые экологом и т.д.). Зачастую в них встречаются расхождения.

Также до начала проверки допускается издать ЛПА, содержащий распределение обязанностей между работниками организации. В нем могут быть закреплены полномочия по предоставлению видов документации проверяющим.

Если уже получено предписание о проведении внеплановой проверки, то следует провести анализ проверяемых вопросов. Как правило, внеплановая проверка проводится, если у проверяющих заранее имеется информация о нарушении на предприятии норм законодательства. Подготовиться к ней бывает несколько сложнее, т.к. здесь уже приходится минимизировать последствия совершенного экологического правонарушения. Однако даже если правонарушение совершено, экологу совместно с юридической службой необходимо оценить наличие правовых оснований для оспаривания вопросов, обозначенных в предписании на проверку.

Следующим шагом является подготовка необходимых документов, которые потенциально будут изучаться при проверке. У проверяющих всегда складывается лучшее впечатление о проверяемом, если он оперативно представляет качественно подготовленные документы.

Помимо этого, следует внимательно ознакомиться с полномочиями проверяющих. В соответствии с п. 6 Положения о проверках контролирующие (надзорные) органы и проверяющие обязаны, в частности:

● проводить проверку в соответствии с нормами законодательства и на основании предписания на ее проведение. То есть, если проверяющий запрашивает документы, не относящиеся к вопросам, указанным в предписании о проверки, то проверяемый обязан обратить его внимание на это обстоятельство;

● предъявить проверяемому субъекту служебное удостоверение и предписание на проведение проверки;

● внести определенные законодательством сведения о проведении проверки в книгу учета проверок. В этой связи перед началом проверки проверяемому следует подготовить и представить проверяющему книгу проверок;

● проводить проверки в рабочее время проверяемых субъектов. Соответственно, перед началом проверки проверяющего следует ознакомить с режимом работы проверяемого;

● требовать у проверяемых субъектов только те сведения и документы, которые относятся к вопросам, подлежащим проверке, и которые субъект обязан иметь (вести, составлять) в соответствии с законодательными актами. Соответственно, в случае истребования каких-либо документов, не относящихся к тематике проверки, проверяемый вправе отказать в предоставлении документов. В тоже время, если у проверяемого возникли сомнения в законности просьбы проверяющего представить такие документы, следует попросить письменно разъяснить, как эти документы относятся к предмету проверки и зачем их потребовали. Если же проверяющий не разъяснит, как требуемый им документ связан с предметом проверки, а проверяемый не готов его представить, то следует подготовить письменный отказ в предоставлении такого документа. В том случае, если проверяющий просит представить документы, которые субъект хозяйствования не обязан иметь, и они у него отсутствуют, то проверяемому необходимо подготовить письменный мотивированный отказ. Например, в случае истребования проверяющим у микроорганизации информации о должностных (уполномоченных) лицах, ответственных за обращение с отходами, а также инструкции по обращению с отходами производства и нормативы их образования, документации по учету отходов, руководителю проверяемого лица следует представить пояснения об отсутствии такой документации со ссылками на положения подп. 5.14 п. 5 Декрета Президента от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства»;

● требовать от представителей проверяемого субъекта, участников контрольного обмера устранения выявленных нарушений законодательства и контролировать исполнение этих требований. Подобные требования руководителю проверяемой организации следует предложить проверяющему зафиксировать в письменной форме, поскольку сведения в устной форме могут быть неверно истолкованы проверяемым;

● соблюдать охраняемую законодательными актами тайну;

● принимать необходимые меры по пресечению и предупреждению фактов нарушения законодательства, привлечению к ответственности лиц, действия (бездействие) которых повлекли нарушения законодательства;

● принимать необходимые меры по возмещению вреда, причиненного государству, иным лицам;

● вносить предложения о применении мер дисциплинарного взыскания к лицам, действия (бездействие) которых повлекли нарушения. К рассмотрению предложений о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности следует относиться весьма осторожно. Это обусловлено тем, что, как правило, применение мер дисциплинарного воздействия может быть в последующем увязано со взысканием в субсидиарном порядке с виновных лиц сумм платежей, доначисленных по результатам проведенной проверки;

● осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательными актами.

С самого начала проверки целесообразно конструктивно сотрудничать с проверяющими и оказывать им всяческое содействие (выделить отдельное помещение, предоставить ответственного сотрудника, через которого будет осуществляться коммуникация и представление необходимых документов).

Информация, которая интересует проверяющих, добывается ими не только из служебных документов и деловой переписки, но и из бесед с персоналом. Поэтому руководству проверяемого субъекта хозяйствования также следует проинструктировать всех сотрудников о том, что пояснения проверяющим необходимо давать только в рамках осуществляемых функций. Одновременно следует обратить внимание сотрудников на необходимость исключения на рабочих местах документов, с которыми в данный момент они не работают. При этом выдача проверяющему объяснений и документов следует осуществлять исключительно с ведома менеджмента организации.

Экологу следует предоставлять информацию только о работе своего подразделения и только по своему участку. Если эколог, а не главный бухгалтер предоставляет проверяющим информацию о причинах невнесения платы за организацию сбора, обезвреживания и (или) использования отходов товаров и отходов упаковки, то это является некорректным. При этом ответственный по коммуникации с проверяющими и руководство обязаны быть в курсе, какая информация и документы предоставлялись проверяющим. Кроме того, работники не должны высказывать свои предположения, догадки, слухи, не проверенную информацию. Если вопрос проверяющих застал сотрудника врасплох, он может не отвечать сразу, а посоветоваться с компетентным должностным лицом или лицом, ответственным за коммуникацию с проверяющими.

Проверяемые вопросы

Согласно Перечню контролирующих (надзорных) органов, уполномоченных проводить проверки, и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утв. Указом № 510, Минприроды и его территориальными органами осуществляется: