КоАП и ПИКоАП 2021 года: основные положения

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 1 февраля 2021 г.

Излагаются основные положения КоАП от 06.01.2021 № 91-З и ПИКоАП от 06.01.2021 № 92-З, порядок введения их в действие.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Кодекс об административных правонарушениях от 06.01.2021 № 91-З (далее – КоАП)

● Процессуально-исполнительный кодекс об административных правонарушениях от 06.01.2021 № 92-З (далее – ПИКоАП)

● Уголовный кодекс (далее – УК)

● Закон от 06.01.2021 № 93-З «О введении в действие кодексов» (далее – Закон № 93-З)

Результатом проделанной работы по совершенствованию административного законодательства явилось принятие КоАП и ПИКоАП 2021 года. При этом следует рассмотреть основные положения указанных законодательных актов.

КоАП

КоАП определяет, какие деяния являются административными правонарушениями, закрепляет основания и условия административной ответственности, устанавливает административные взыскания, которые могут быть применены к физлицам, совершившим административные правонарушения, а также к юрлицам, признанным виновными и подлежащими административной ответственности.

Общая часть КоАП

1. Скорректирована структура КоАП.

В КоАП, с одной стороны, сохранена консолидация материальных и процессуальных положений в отдельных кодексах, т.е. понятная и привычная правоприменителю структура кодексов, а с другой – обеспечена дополнительная систематизация нормативных правовых предписаний об административной ответственности, с обобщением в рамках новых и существующих глав положений, относящихся к одному правовому институту или вопросу.

В частности, принципы КоАП и административной ответственности изложены постатейно и расположены в гл. 1 КоАП, чем обеспечена структурная целостность основных положений кодекса.

В главе 9 КоАП консолидированы нормативные правовые предписания, посвященные регламентации привлечения несовершеннолетних к административной ответственности, включая:

● особенности наложения на несовершеннолетних административных взысканий;

● освобождение несовершеннолетних от административной ответственности;

● применение к несовершеннолетним альтернативных административному взысканию профилактических мер воздействия;

● срок, в течение которого несовершеннолетний считается подвергнутым административному взысканию.

2. Введена категоризация правонарушений в зависимости от степени общественной опасности и тяжести последствий.

Административные правонарушения разделены на 3 категории в зависимости от их характера и степени общественной вредности (ст. 2.2 КоАП):

● административные проступки;

● значительные административные правонарушения;

● грубые административные правонарушения.

К административным проступкам отнесены административные правонарушения, за которые в соответствии с санкцией Особенной части КоАП может быть наложено административное взыскание в виде штрафа в размере, не превышающем:

● для физлица – 10 БВ;

● для ИП – 25 БВ;

● для юрлица – 50 БВ.

К значительным административным правонарушениям отнесены административные правонарушения, за которые может быть наложено административное взыскание в виде конфискации, депортации, штрафа в размере, определенном в процентном либо кратном отношении к стоимости предмета совершенного административного правонарушения, сумме ущерба, выручки, сделки, внешнеторговой операции или дохода, разнице между фактической выручкой, полученной от реализации товаров (работ, услуг), и расчетной величиной выручки от реализации товаров (работ, услуг) либо в размере, превышающем:

● для физлица – 10 БВ;

● для ИП – 25 БВ;

● для юрлица – 50 БВ.

К грубым административным правонарушениям отнесены административные правонарушения, повторное совершение которых влечет уголовную ответственность, а также за которые в соответствии с санкцией может быть наложено административное взыскание в виде общественных работ, административного ареста, лишения права заниматься определенной деятельностью.

Исходя из категории административного правонарушения, будут варьироваться сроки, по истечении которых физическое или юридическое лицо считается не подвергнутым административному взысканию (ст. 4.9 КоАП), а также возможность освобождения от административной ответственности с применением профилактической меры воздействия – предупреждения (ст. 8.3 КоАП).

3. Пересмотрены и дифференцированы административные взыскания.

В целом в КоАП сохранена сложившаяся система административных взысканий. Вместе с тем из их числа исключены предупреждение и исправительные работы, введено новое административное взыскание – общественные работы, пересмотрены максимально допустимые размеры штрафов.

Так, административное взыскание – предупреждение переведено в разряд профилактических мер воздействия.

Исключение исправительных работ обусловлено возможностью их применения только при освобождении от уголовной ответственности с привлечением лица к административной ответственности (ст. 86 УК). При этом в аналогичном порядке допускается освобождение от уголовной ответственности с применением административного штрафа, что исходя из сущностной схожести указанных взысканий, поскольку они оба являются денежными, делает сохранение исправительных работ в качестве самостоятельного вида административного взыскания избыточным.

Таким образом, исправительные работы в указанном контексте фактически тождественны штрафу с незначительной (до 2 мес.) рассрочкой.

Введение в качестве административного взыскания общественных работ обусловлено необходимостью наличия в КоАП основного неимущественного взыскания, альтернативного аресту. Отсутствие такого взыскания снижает профилактический потенциал административной ответственности, жестко ограничивая выбор правоприменителя либо исключительно денежно-имущественными взысканиями (штраф, конфискация), либо жесткими мерами, граничащими по своей строгости с уголовным наказанием (арест).

Общественные работы заключаются в выполнении физлицом в свободное от основной работы, службы или учебы время бесплатных работ, направленных на достижение общественно полезных целей. Конкретный вид выполняемых общественных работ определяется местными исполнительными и распорядительными органами на основании перечня общественных работ, определяемого Советом Министров.

Общественные работы устанавливаются на срок от 8 до 60 ч и выполняются не более 4 ч в день.

Общественные работы могут налагаться судом только при наличии согласия физлица, совершившего административное правонарушение, на их применение.

Также с целью взаимного согласования размеров штрафа, применяемого за административные правонарушения и преступления, до 30 БВ снижен максимальный размер штрафа, наложение которого по общему правилу допускается на граждан за совершение административного правонарушения.

В главу 7 КоАП включена ст. 7.8, регламентирующая наложение административного взыскания в виде штрафа в размере менее нижнего предела штрафа, предусмотренного за совершенное административное правонарушение.

В КоАП реализованы положения, направленные на повышение эффективности ответственности за правонарушения в области безопасности дорожного движения, совершенные в состоянии алкогольного опьянения.

В частности, повышены:

● предельный размер штрафа, налагаемого на физлицо за нарушение законодательства в области безопасности движения и эксплуатации транспорта, с 100 до 200 БВ (ч. 3 ст. 6.4 КоАП);

● предельный срок лишения специального права с 3 до 5 лет (ч. 3 ст. 6.7 КоАП).

4. Введен институт профилактических мер воздействия, расширен перечень оснований для освобождения от административной ответственности.

С целью усиления профилактической составляющей административной ответственности, сужения сферы применения административного взыскания до пределов, оптимально необходимых для поддержания общественного порядка, в раздел III КоАП включена гл. 5, регламентирующая профилактические меры воздействия. Такими мерами являются: устное замечание, предупреждение, меры воспитательного воздействия (в отношении несовершеннолетних), – применение которых будет осуществляться в рамках института освобождения от административной ответственности.

Указанные профилактические меры по общему правилу полагается назначать вместо административного взыскания за совершение правонарушений, не относящихся к категории грубых. В зависимости от определенных условий их применение будет обязательным (например, предупреждение за однократно совершенные административные проступки) либо факультативным (например, меры воспитательного воздействия к несовершеннолетним).

Устное замечание заключается в разъяснении физлицу противоправного характера и общественной вредности совершенного им административного правонарушения и предостережении о недопустимости противоправного поведения с его стороны. Его будут объявлять в устной форме при малозначительности совершенного физлицом административного правонарушения до начала административного процесса (т.е. без составления протокола об административном правонарушении и иных процессуальных документов).

Предупреждение состоит в письменном предостережении лица, совершившего административное правонарушение, о недопустимости противоправного поведения с его стороны и правовых последствиях повторного совершения данного административного правонарушения. Его предлагается применять к физическим и юридическим лицам в случае признания ими факта совершения административного правонарушения и согласия на освобождение от административной ответственности с вынесением предупреждения:

● императивно – за совершенные однократно административные проступки;

● по усмотрению суда, органа, ведущего процесс, – за совершенные однократно значительные административные правонарушения.

При этом лицо будет считаться совершившим административный проступок (значительное административное правонарушение) однократно в случае, если в течение 1 года до его совершения оно не подвергалось административному взысканию и не освобождалось от административной ответственности с вынесением предупреждения за такое же нарушение.

На стадии подготовки дела к рассмотрению предупреждение будет применяться в упрощенном порядке (без составления протокола об административном правонарушении с вынесением постановления об освобождении от административной ответственности). В случае если административное правонарушение фиксируется работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, для применения предупреждения будет учитываться лишь критерий однократности административного правонарушения.

Меры воспитательного воздействия (разъяснение законодательства, возложение обязанности принести извинение потерпевшему, возложение обязанности загладить причиненный вред, ограничение досуга) могут быть назначены несовершеннолетнему в качестве альтернативы административного взыскания при освобождении его от административной ответственности.

Ключевой особенностью профилактических мер воздействия является отсутствие правовых последствий привлечения к ответственности (состояния подверженности административному взысканию, повторности административного правонарушения при совершении нового аналогичного правонарушения).

5. Расширен круг деяний, влекущих административную ответственность только по требованию потерпевшего.

В КоАП сохранен порядок начала и ведения административного процесса по правонарушениям, влекущим ответственность только по требованию потерпевшего. К таким правонарушениям относятся деяния, затрагивающие преимущественно частные интересы организаций и граждан.

При этом независимо от требования потерпевшего или его законного представителя при совершении деяний, содержащих признаки таких правонарушений, административный процесс может быть начат прокурором либо по его письменному поручению органом, ведущим административный процесс, если:

● таким деянием причинен значительный вред интересам государства или общества;

● деяние совершено в отношении лица, находящегося в материальной, служебной или иной зависимости от лица, его совершившего, либо по иным причинам не способного самостоятельно обратиться за защитой своих прав и законных интересов.

6. Исключены правовые институты, характерные для уголовного законодательства (соучастие в правонарушении, покушение на правонарушение).

Из КоАП исключены нормы о применении административной ответственности за покушение на административное правонарушение и соучастие в административном правонарушении, поскольку указанные институты являются малоприменимыми, а соответствующие деяния не причиняют существенного вреда охраняемым КоАП общественным отношениям.

При этом предусматривается административная ответственность за попытку совершения отдельных административных правонарушений путем указания соответствующего признака в диспозиции нормы об административной ответственности.

Также оптимизированы положения о вине физлица (сохранено только деление на формы вины) и исключен институт вины юрлица.

При этом сохранены иные общие с уголовным законом правовые институты (повторность и совокупность административных правонарушений, длящееся административное правонарушение, необходимая оборона, крайняя необходимость, обоснованный риск и др.), поскольку их исключение нарушит системность правового регулирования административной ответственности.

7. Упорядочены и унифицированы сроки наложения административных взысканий.

В качестве основного критерия определения срока наложения административного взыскания избран субъект совершения административного правонарушения (физлицо, ИП, юрлицо).

Таким образом, в целом сохранен существующий подход к срокам наложения административных взысканий. Это решение обусловлено как спецификой выявления и расследования тех административных правонарушений, в отношении которых установлены увеличенные сроки давности, так и необходимостью исключения бюрократической волокиты при расследовании основного массива административных правонарушений.

8. Упрощены и структурированы условия административной ответственности субъектов хозяйствования.

В КоАП сохранен применяемый подход к формату ответственности юрлиц и ИП за совершение административных правонарушений. Его суть состоит в том, что за совершение административных правонарушений в экономической сфере в первую очередь наказывают виновных должностных лиц субъектов хозяйствования. Ответственность организаций рассматривается как дополнительная. Она применяется в тех случаях, когда ответственность должностного лица явно недостаточна, поскольку нарушение приносит значительный вред интересам государства и общества, а также связано с получением субъектами хозяйствования существенных экономических преимуществ в результате незаконной деятельности.

В КоАП соответствующие положения:

● закреплены в принципе справедливости (ч. 4 ст. 1.4 КоАП);

● раскрыты во входящих в предмет доказывания конкретных условиях привлечения субъекта хозяйствования к административной ответственности (ст. 4.6 КоАП);

● реализованы при формировании санкций в Особенной части КоАП.

Исключен института вины юрлица. Конкретные объективные условия привлечения юрлица к административной ответственности закреплены в ст. 4.6 КоАП.

При этом также предусмотрена возможность наложения взыскания на юрлиц за участие в дорожном движении принадлежащих им транспортных средств без разрешения на допуск к участию в дорожном движении, за эксплуатацию в дорожном движении транспортных средств без договора обязательного страхования гражданской ответственности (ч. 4 ст. 4.8 КоАП).

9. Закреплены экономические стимулы для оперативной уплаты штрафа.

В КоАП сохранены предусмотренные КоАП 2003 года стимулы для оперативного устранения последствий совершенного административного правонарушения. В частности, добровольное возмещение, устранение причиненного вреда, исполнение возложенной на лицо обязанности, за неисполнение которой налагается административное взыскание, является основанием для снижения размера штрафа, налагаемого на правонарушителя, в 2 раза (ст. 7.7 КоАП).

Кроме того, административная ответственность не применяется за отдельные деяния (прежде всего, налоговые и таможенные нарушения) при условии устранения допущенных нарушений, возмещения причиненного государству или иным лицам вреда не позднее 10 рабочих дней со дня вручения проверяющим (руководителем проверки) или направления проверяемому лицу либо его представителю акта проверки (ст. 3.5 КоАП).

В случае наложения административного взыскания в упрощенном порядке (при признании вины и согласии на применение административного взыскания без составления протокола об административном правонарушении) назначается минимальный штраф. При неуплате в установленный срок такого штрафа его размер увеличивается на 2 БВ (ч. 6 ст. 6.4 КоАП).

Особенная часть КоАП

Скорректированы санкции статей Особенной части КоАП с целью обеспечения системной дифференциации административных взысканий в зависимости от категории правонарушения и причиненного вреда.

Исключены нормативные правовые предписания об административной ответственности, которые:

● не востребованы правоприменителем (в течение последних 3 лет не применялась либо имелись единичные случаи их применения);

● носят формальный характер (правонарушение не связано с наступлением реальных вредных последствий);

● утратили актуальность в связи с изменением положений отраслевого законодательства;

● охватываются иными мерами воздействия (гражданско-правовыми, общими нормами Особенной части КоАП, дисциплинарными мерами и др.).

Перераспределены статьи (части статей) Особенной части КоАП между главами (статьями) в соответствии с родовым и непосредственным объектом отдельных административных правонарушений.

Таким образом, с целью упрощения восприятия в КоАП переработана и унифицирована структура положений Общей части КоАП 2003 года. Положения Особенной части КоАП претерпели изменения с целью исключения неактуальных и формальных составов административных правонарушений, составов правонарушений, имеющих гражданско-правовую природу, корректировки санкций в зависимости от категории совершенного правонарушения и причиненного им вреда, перераспределения статей (частей статей) Особенной части КоАП между главами в соответствии с родовым и непосредственным объектом отдельных административных правонарушений.

ПИКоАП

ПИКоАП устанавливает порядок административного процесса, права и обязанности его участников, а также порядок исполнения административного взыскания.

При разработке ПИКоАП переработана и унифицирована структура нормативных правовых предписаний с целью упрощения их восприятия, а также осуществлены иные корректировки, направленные на совершенствование порядка ведения административного процесса.

Скорректирована структура ПИКоАП, в т.ч. с учетом определения в гл. 10 ПИКоАП правил осуществления административного процесса в ускоренном порядке.

Материальные и процессуальные нормы по-прежнему консолидированы в отдельных кодексах – КоАП и ПИКоАП соответственно.

В целом в ПИКоАП сохранена структура ПИКоАП 2006 года с одновременным дополнительным обобщением в рамках новых и существующих глав нормативных правовых предписаний, относящихся к одному правовому институту или вопросу. Например, в гл. 10 ПИКоАП консолидированы положения, определяющие ускоренный порядок административного процесса, применяющийся при (ч. 1 ст. 10.1 ПИКоАП):

● наложении административного взыскания за административное правонарушение, совершенное в ходе судебного разбирательства;

● наложении административного взыскания при признании физлицом своей вины;

● фиксации административного правонарушения работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами;

● освобождении от административной ответственности за совершение административного проступка с вынесением предупреждения.

Таким образом, с одной стороны, обеспечена дополнительная систематизация нормативных правовых предписаний, определяющих порядок административного процесса, а с другой – сохранена понятная и привычная правоприменителю структура законодательных актов.

Обеспечено взаимное согласование положений ПИКоАП и КоАП в связи с:

● исключением из КоАП института вины юрлица;

● введением института профилактических мер воздействия;

● исключением из системы административных взысканий предупреждения и исправительных работ, введением нового административного взыскания – общественных работ и др.

В ПИКоАП включены нормативные правовые предписания отдельных законов, предусматривавших корректировку ПИКоАП 2006 года.

Также в ПИКоАП включены положения, направленные на повышение эффективности ответственности за правонарушения в области безопасности дорожного движения, совершенные в состоянии алкогольного опьянения. В частности, предусмотрено, что стоимость имущества, подвергнутого аресту в целях обеспечения исполнения административного взыскания в виде штрафа, может превышать максимальный размер штрафа, предусмотренный санкцией статьи Особенной части КоАП, по которой физлицо привлекается к административной ответственности, при наложении ареста на транспортное средство при совершении административных правонарушений, предусмотренных ст. 18.14 или 18.15 КоАП.

Определен круг госорганов и организаций, наделенных правом составлять протоколы и рассматривать дела об административных правонарушениях.

Переработана структура гл. 3 ПИКоАП, уточнена компетенция уполномоченных органов по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях с учетом положений Особенной части КоАП. В статье 3.30 ПИКоАП органы, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, систематизированы в соответствии с их ведомственной подчиненностью.

Сокращен перечень органов, уполномоченных на рассмотрение дел и составление протоколов об административных правонарушениях.

Уточнен порядок обжалования действий и решений судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс, не связанных с вынесением окончательного решения по делу.

ПИКоАП установлены требования к содержанию жалобы на действия и решения судьи, должностного лица органа, ведущего административный процесс.

Кроме того, предусматривается, что жалоба на постановление о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенное по окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, поданная по истечении установленных для ее подачи сроков, рассмотрению не подлежит, о чем письменно сообщается лицу, подавшему жалобу.

Кроме того, в ПИКоАП реализованы следующие нововведения:

1) скорректировано понятие органа, ведущего административный процесс. В частности, установлено, что административное преследование и решение вопроса о применении мер административной ответственности должно осуществляться только уполномоченными госорганами и организациями, что будет согласовываться с публичным, государственно-властным характером административного процесса;

2) уточняются полномочия прокурора по вопросам:

● поручения подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению органу, ведущему административный процесс;

● отмены постановления о прекращении дела об административном правонарушении, вынесенного органом, ведущим административный процесс, по окончании подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению;

3) установлены:

● порядок обжалования постановлений, поручений и указаний прокурора по делу об административном правонарушении органом, ведущим административный процесс;

● порядок применения технических средств в процессе доказывания;

● запрет на задержание свыше 3 ч лиц, в отношении которых запрещено применение административного ареста, для обеспечения исполнения указанного административного взыскания;

● возможность составления нового протокола об административном правонарушении до направления дела об административном правонарушении на рассмотрение в случае несоблюдения требований к содержанию протокола об административном правонарушении либо к перечню прилагаемых к нему материалов;

● порядок исправления описок, опечаток и арифметических ошибок, допущенных при вынесении постановления по делу об административном правонарушении.

Введение в действие КоАП и ПИКоАП

Введение в действие КоАП и ПИКоАП предусмотрено Законом № 93-З с 01.03.2021.

Закон № 93-З содержит ряд переходных положений. В частности, до приведения законодательства в соответствие с КоАП и ПИКоАП акты законодательства применяются в той части, в которой они им не противоречат.

С 01.03.2021 прекращаются дела об административных правонарушениях, которые согласно КоАП, другим законодательным актам, предусматривающим административную ответственность, не являются административными правонарушениями, а также дела об административных правонарушениях, по которым истек срок наложения административного взыскания.

Кроме того, подлежат пересмотру вынесенные до 01.03.2021 и неисполненные (полностью или частично) постановления о наложении административных взысканий в случаях, когда нормативные правовые предписания КоАП улучшают положение лиц, совершивших административные правонарушения, по сравнению с КоАП 2003 года.

Новыми кодексами изменена процессуальная компетенция госорганов (госорганизаций), должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, осуществлять подготовку дел к рассмотрению, а также рассматривать указанные дела. В связи с этим Законом № 93-З предусматривается, что должны быть переданы по компетенции не рассмотренные до 01.03.2021 дела об административных правонарушениях.

Таким образом, положения Закона № 93-З направлены на обеспечение непрерывности ведения административного процесса, в т.ч. с 01.03.2021, когда вступят в силу новые КоАП и ПИКоАП.