Новое административное право, или К вопросу о концепции административной юстиции
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 28 апреля 2021 г.
Рассматриваются различные аспекты понимания административной ответственности и административной юстиции. Анализируются особенности развития административно-деликтного права через призму ответственности государства и его должностных лиц. Раскрываются проблемы административной юстиции.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Кодекс об административных правонарушениях (далее – КоАП)
● Гражданский процессуальный кодекс (далее – ГПК)
В конце 2019 года Главой государства была поставлена задача о системной проработке нового административного законодательства, сокращении числа административных правонарушений и приближении всего блока нормативных правовых предписаний об административных правонарушениях к реальной действительности, интересам всего общества, а не к выполнению ведомственных показателей и реализации политики привлечения большего числа граждан к административной ответственности. Это обусловлено тем, что каждый год к административной ответственности привлекается значительное количество граждан и юрлиц, из-за чего можно сделать вывод о незаконопослушности граждан либо иной вывод.
Для выполнения поставленной задачи требовались пересмотр всего блока административного законодательства, смена существующей концепции и разработка новых стандартов. На суд общественности в мае 2020 г. был вынесен проект обновленного КоАП, который долго обсуждался, редактировался и был направлен в Национальное собрание, а впоследствии был принят и подписан Главой государства. Новый КоАП вступил в силу с 01.03.2021.
Новый КоАП существенным образом не отличается от КоАП 2003 года, хотя, как указывается, он был обновлен на 40 %. Среди основных его достоинств разработчики выделяли в основном профилактическую направленность, поскольку КоАП предусматривает:
● превентивные (профилактические в своей основе) меры воздействия;
● выделение особой главы, посвященной административной ответственности несовершеннолетних;
● формирование категорий административных правонарушений (проступки, значительные правонарушения, грубые правонарушения);
● дифференциацию административных взысканий (введение общественных работ);
● снижение верхних пределов санкций;
● упрощение процедуры ведения административного процесса;
● введение ускоренного административного судопроизводства, особого порядка наложения и освобождения от ответственности.
Указанные нововведения были направлены на усиление профилактической и снижение карательной функций административного закона, реализацию принципов гуманизации и либерализации административного законодательства. Также ставилась цель – создание законодательных механизмов для максимального ограничения сферы наложения административных взысканий до пределов, которые бы отвечали оптимально необходимым стандартам, требуемым для поддержания общественного порядка.
Таким образом, глобальная административная реформа, главным образом выразившаяся в формальной корректировке нормативных правовых предписаний действующего административно-деликтного и процессуально-исполнительного законодательства, в очередной раз поставила на повестку дня вопрос о сущности административного правонарушения и административной юстиции как таковой.
Экспертное мнение
При пересмотре и конкретизации административного законодательства (как материального, так и процессуального) была упущена уникальная возможность кардинального реформирования всего блока административной юстиции.
Административная ответственность представляет собой один из видов юридической ответственности, которая применяется за широкий круг различных по своему определению правонарушений. При этом не следует забывать, что регулирование общественных отношений, которые составляют суть публичных мер воздействия на социальные ценности, охраняется не только нормами административного права и представляет предмет регулирования различных отраслей отечественного права.
В своей первичной основе административная ответственность зародилась в советской правовой действительности, результатом чего стало выделение из области уголовного права составов правонарушений, которые не обладали большой степенью общественной опасности и являлись незначительными (мелкими) деликтами. Они не требовали наложения на виновное лицо уголовно-правовых мер воздействия – карательных санкций, вследствие чего в дальнейшем возникла необходимость в упрощении процедуры рассмотрения таких дел. Из указанного следует положение о схожести нормативных правовых предписаний уголовного и административного права, т.к. административно-деликтное право в своей основе заимствовало и применяет основные институты уголовного права, немного модифицировав их. В связи с этим в юридической среде распространено мнение, что административное право – это уголовное право, но включающее мелкие санкции с упрощенной процедурой рассмотрения дел. Основная идея административно-деликтного права базируется на разрешении незначительных социальных конфликтов – мелких правонарушений и привлечении лиц к ответственности за проступки, которые не представляют такой большой опасности, как преступления.
Вместе с тем, если говорить об административной ответственности и административной юстиции, следует учитывать, что это разные понятия. Административная ответственность не может рассматриваться только в том контексте, который сегодня превалирует в КоАП, – как порицание лица, совершившего административное правонарушение, и наложение административного взыскания на физлицо, совершившее административное правонарушение, и на юрлицо, подлежащее административной ответственности (ч. 1 ст. 4.1 КоАП).
Кроме того, само административно-деликтное право не столь однородно и едино, как представляется на первый взгляд, поскольку искусственно соединяет в себе неодинаковую ответственность физических и юридических лиц за нарушение нормативных правовых предписаний и ответственность государства в лице его органов перед иными субъектами (в первую очередь гражданами) при ущемлении их интересов и нарушении гарантированных прав и свобод. В этом случае возникает вопрос: может ли административное право (в широком смысле этого слова) совмещать в себе разнопорядковые явления – ответственность гражданина и государства и основываться на единых стандартах доказывания, принципах судопроизводства, видах взысканий и процедуре разрешения дел?
Этот вопрос понимания сути административной юстиции предполагает, что государство в лице его органов и должностных лиц должно нести ответственность перед своими гражданами. В этом смысле «ответственное государство» – это государство, которое принимает на себя социальные обязательства, учитывает интересы широких слоев населения в самых разных вопросах и при решении разнообразных задач (решение о сносе конкретного здания, строительстве детской площадки, прокладке трубопроводных магистралей, участии в конкурсе и т.д.).
Государство должно отвечать перед своими гражданами, и в этом смысле административная ответственность не может только сводиться к ответственности физических и юридических лиц за нарушение действующих правил и нормативных правовых предписаний. Поскольку в Республике Беларусь институт конституционной жалобы отсутствует, то правовая и институциональная системы должны были ее компенсировать посредством установления баланса и широкого спектра возможностей обжалования гражданами действий государственных и иных органов. Это было возможно только в рамках административной юстиции и расширения понятия административной ответственности.
Однако это сделано не было, и следует констатировать, что административная юстиция никак не связана с административным правом, поскольку споры граждан с органами госуправления и проверка законности их действий в настоящее время регулируются положениями гражданско-процессуального (хозяйственного) законодательства. Например, гл. 29 ГПК специально регламентирует вопросы, связанные с производством по делам, возникающим из административно-правовых отношений. При этом дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются судами по правилам искового производства с учетом незначительных особенностей, присущих производству по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Суд проверяет законность и обоснованность действий госорганов, организаций и должностных лиц, действия (бездействие) которых обжалуются, а в некоторых случаях – лишь их законность.
Об этом речь также идет в гл. 25 Хозяйственного процессуального кодекса, где предусмотрена возможность подачи заявления в суд, рассматривающий экономические дела, о признании недействительным ненормативного правового акта госоргана, органа местного управления и самоуправления, иного органа, который не соответствует законодательству и которым нарушаются права и законные интересы юрлиц, ИП или граждан.
Примечание
Такая модель была унаследована из советского права и по настоящее время не изменилась. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, в своей основе характеризуется спором об административном праве. При этом в основе такого спора лежат властно-распорядительные отношения, не всегда связанные с имущественными правоотношениями. При этом возникает вопрос: почему к таким публично-правовым спорам применяются частные начала и принципы разрешения дел? Как можно брать за основу принцип, в соответствии с которым каждая сторона доказывает факты, на которые ссылается как на основание своих требований или возражений (ст. 179 ГПК).
Таким образом, получается, что рассмотрение административных споров о нарушении субъективных публичных прав между гражданами и госорганами является не административно-правовой, а гражданско-процессуальной сферой. При этом очевидно, что у гражданина, обжалующего решение или действия госоргана, изначально имеется меньше процессуальных возможностей для защиты своих прав и ему трудно получить необходимые документы и сведения в органах государственной власти и управления, тем более когда речь идет о неправомерных действиях должностных лиц этих органов1.
Экспертное мнение
В контексте реформирования административной юстиции целесообразно было разделить публично-правовой характер споров в сфере административного управления (налоговых, таможенных, земельных, избирательных, административно-управленческих и т.д.) и отделить их от частноправовых отношений, регулируемых нормативными правовыми предписаниями гражданского законодательства, поскольку в таком случае речь идет не об имущественных отношениях, а о реализации властно-распорядительных функций госорганов. При этом основанием для возникновения такого спора является действие или решение госоргана или представляемого им должностного лица. Поэтому, предусматривая публичные права и свободы человека и гражданина, государство как институциональное формирование обязано посредством формулирования нормативных правовых предписаний обеспечить своим гражданам защиту от возможных посягательств на их права и свободы, установить гарантии и механизмы защиты от необоснованного вторжения в их жизнь должностных лиц госорганов и публичных структурных формирований. Делать это необходимо особым образом, а не смешивать частноправовые и публичные функции различных лиц и организаций, не дифференцируя ответственность государства в лице его органов и гражданина, не проводя различий в процедурных аспектах рассмотрения таких дел и элементов доказывания.
Примечание
Для классической европейской правовой доктрины административная ответственность представляет собой ответственность публичной администрации перед частными лицами. Иными словами, речь идет об ответственности государства перед индивидом. В этом и состоит суть материальной стороны административной ответственности. При этом выстраиваемое вокруг теоретической конструкции «административная ответственность государства за деятельность представителей своей администрации» административное право в целом является технической основой публичного права.
Критерием выделения самостоятельной административной ответственности служит в таком случае статус субъекта права, несущего ответственность за свои действия. С этой точки зрения, государство как центральное институциональное образование должно претерпевать определенного рода лишения и ограничения (нести ответственность) за действия своей администрации (органов госуправления и должностных лиц), способной нарушать закон и причинять этим вред гражданам. Однако само государство не может нести ответственность в том же режиме, как и частные лица. В связи с этим и возникает потребность в появлении специального вида ответственности публично-правовых образований (государства в целом, его должностных лиц и т.д.) перед частными лицами, которую в романо-германском праве и обозначают в качестве «административной ответственности»2.
Административное правосудие должно быть доступным для всех граждан. Однако в настоящее время гражданин уязвимее должностного лица госоргана, с которым он спорит. В таком случае нельзя бремя доказывания возлагать на самого гражданина, поскольку не может быть принципа равенства. Административное правосудие должно исходить из защиты прав своих граждан от неправомерных действий и незаконных решений. Формат подобной защиты не может сводиться к правилам искового производства в гражданско-процессуальном смысле, поскольку суть спора имеет публичный характер.
Экспертное мнение
Существующее в настоящее время в рамках ГПК производство по делам из административных правоотношений и заполняющее этот пробел правосудие не являются рациональными, поскольку речь не идет об имущественной ответственности государства перед гражданином, основанной на нормах частного права, а связаны исключительно с публичным спором.
Дела подобной категории должны рассматривать специализированные административные суды, где был бы предусмотрен набор специально разработанных процессуальных правил, основная идея которых состоит в следующем: бремя доказывания должно возлагаться на госорган, а не на гражданина (физическое или юридическое лицо). При этом материальная основа такого административного права и ответственности должна быть иной, чем в настоящее время.
Вывод
Важной характеристикой административной юстиции как особого институционального формирования является наличие правового конфликта в исполнительно-распорядительной сфере по поводу неправомерности осуществляемых прав госорганами или их должностными лицами. Следовательно, есть все основания утверждать, что это особая разновидность споров публично-правового характера, при разрешении которых необходимо формулировать свои правила, устанавливать особые процессуальные нормы и гарантии, наличие которых бы содержало специфику предмета спора и лиц, участвующих в нем.
В связи с этим вопрос о модернизации административно-деликтного права не затрагивает сути реформирования административной юстиции и административной ответственности. Содержание административной ответственности заключается в ответственности государства (его органов и должностных лиц) перед своими гражданами, а административная юстиция должна рассматриваться как способ наложения меры ответственности – взыскания – на госорганы в случае нарушения существующих предписаний, а не наоборот.
Библиография
1. Старилов, Ю.Н. Административная юстиция в России / Ю.Н. Старилов // Lex Russica. – 2016. – № 1. – С. 23.
2. Головко, Л.В. Производство по делам об административных правонарушениях и административная юстиция: различия в процессуальной природе / Л.В. Головко [Электронный ресурс] // Режим доступа: https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=30603100#pos=42;74. – Дата доступа: 28.04.2021.
