Правовые последствия применения ссылок на технические кодексы установившейся практики и госстандарты в иных НПА
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 14 мая 2021 г.
Рассматриваются правовые последствия применения ссылок на технические кодексы установившейся практики и госстандарты Республики Беларусь в иных НПА независимо от их вида и юридической силы.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Закон от 05.01.2004 № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» (далее – Закон № 262-З)
● Декрет Президента от 23.11.2017 № 7 «О развитии предпринимательства» (далее – Декрет № 7)
Закон № 262-З в отличие от ранее действовавшей редакции прямо предусматривает возможность приведения ссылок на технические кодексы установившейся практики (далее – ТКП) и госстандарты Республики Беларусь (далее – СТБ) в иных НПА независимо от вида таких НПА и их юридической силы (п. 3 ст. 21, п. 4 ст. 23 Закона № 262-З).
Иными словами, ссылаться на ТКП и СТБ можно в любых НПА: как в законодательных актах и актах Правительства, так и в ведомственных актах, в НПА, не являющихся техническими, а также в ТНПА. Необходимость проставления такой ссылки может быть обусловлена различными причинами. При этом интерес для правоприменения имеют как случаи проставления общей ссылки, когда ТКП или СТБ не идентифицируются (например, в акте законодательства содержится абстрактная (неконкретизированная) ссылка на госстандарты (все или их группу с учетом предмета регулирования НПА) без указания их обозначений (номера, года утверждения), так и случаи использования в НПА ссылок с идентификацией, позволяющей точно определить конкретные акты, на которые делается ссылка.
Примечание
В качестве ссылки с идентификацией можно рассматривать указание в НПА, например, на «СТБ 1500-2004 «Техническое нормирование и стандартизация. Термины и определения», «СТБ 1500», «ТКП 121-2008 (02300) «Пожарная безопасность. Электропроводка и аппараты защиты внутри зданий. Правила устройства и монтажа», «ТКП 474-2013 (02300) «Категорирование помещений, зданий и наружных установок по взрывопожарной и пожарной опасности», утв. постановлением МЧС от 29.01.2013 № 4.
Важно
Правовые последствия приведения ссылок на ТКП и СТБ в НПА будут не всегда одинаковыми для правоприменителя, что связано с вопросом юридической силы самих ТКП и СТБ, видом НПА, в котором применена ссылка, и разновидностью соответствующей ссылки.
Закон № 262-З впервые установил четкие правила относительно юридической силы ТКП и СТБ в контексте их обязательности. Так, по общему правилу ТКП и СТБ являются ТНПА в области технического нормирования и стандартизации, добровольными для применения (п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 23 Закона № 262-З). Из указанного правила Законом № 262-З установлены определенные исключения, когда ТКП и СТБ становятся обязательными для соблюдения, в т.ч. связанные со ссылками на соответствующие ТКП и СТБ в НПА.
При этом законодатель:
● определяет виды НПА, использование ссылок в которых делает ТКП и СТБ обязательными для соблюдения;
● указывает на то, что речь идет не об общих ссылках, а о ссылках с идентификацией (использование в Законе № 262-З слов «требования этого технического кодекса установившейся практики», «требования этого государственного стандарта», а также уточнение о том, что соответствующая ссылка должна содержать указание на обозначение ТКП или СТБ, позволяющее такой ТКП или СТБ идентифицировать) (ч. 1 п. 4 ст. 21, ч. 1 п. 5 ст. 23 Закона № 262-З).
Законом № 262-З предусмотрены следующие связанные со ссылками в НПА общие случаи, когда изначально добровольные ТКП и СТБ становятся обязательными:
● для ТКП – это случаи ссылок с идентификацией в тексте законодательного акта (закона, декрета или указа Президента), техрегламента Республики Беларусь, утвержденного Советом Министров (далее – техрегламент), иного НПА Совета Министров (ч. 1 п. 4 ст. 21 Закона № 262-З);
● для СТБ – это случаи ссылок с идентификацией в тексте техрегламента (ч. 1 п. 5 ст. 23 Закона № 262-З).
Аналогичные случаи установлены в подп. 3.9 п. 3 Декрета № 7.
Ссылки с идентификацией на ТКП или СТБ в иных видах НПА, кроме вышеперечисленных, а также общие ссылки на ТКП и СТБ в любых НПА исходя из положений Закона № 262-З не влекут обязательность соответствующих ТКП и СТБ: они по-прежнему сохраняют статус добровольных для применения ТНПА, если не становятся обязательными для соблюдения по иным основаниям, предусмотренным Законом № 262-З (п. 5 ст. 21, п. 6 ст. 23 Закона № 262-З).
Внимание
Указанные общие случаи, когда изначально добровольные ТКП и СТБ становятся обязательными посредством ссылок на них в НПА, в военной сфере, сфере защиты госсекретов и иной информации ограниченного распространения, в области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, электросвязи, могут быть дополнены специальным случаем установления обязательности ТКП и СТБ для юрлиц и ИП актами законодательства уполномоченного госоргана, реализующего госполитику в соответствующей сфере (области) (ч. 2 п. 4 ст. 21, ч. 2 п. 5 ст. 23 и ч. 2 п. 2 ст. 29 Закона № 262-З, примечание 9 к подп. 3.9 п. 3 Декрета № 7).
Примечание
На практике подобные акты законодательства уполномоченного госоргана, реализующего госполитику в соответствующей сфере (области), в настоящее время еще не приняты, несмотря на то, что попытки их разработки предпринимаются. При этом Закон № 262-З, как и Декрет № 7, не оговаривает юридическую технику, которая должна использоваться для установления обязательности ТКП и СТБ. Возможно, что это может быть техника ссылки на ТКП или СТБ, в т.ч. с идентификацией.
Исходя из подп. 2.6 п. 2 ст. 4 Закона № 262-З, обязательность ТКП и СТБ может быть непосредственно установлена правовыми актами Президента, например, в перечне служебного и гражданского оружия и боеприпасов, а также конструктивно сходных с оружием изделий, подлежащих обязательному подтверждению соответствия в рамках Национальной системы подтверждения соответствия Республики Беларусь, установленном Указом Президента от 30.08.2002 № 473, приведены ссылки на ряд СТБ (их отдельные положения), устанавливающих технические требования к оружию и боеприпасам, подлежащим обязательной сертификации. Таким образом, заявители на сертификацию в отношении указанной продукции и владельцы сертификатов соответствия Национальной системы подтверждения соответствия Республики Беларусь также должны соблюдать соответствующие СТБ (их отдельные положения).
Примечание
В перечне объектов обязательного подтверждения соответствия Национальной системы подтверждения соответствия Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров от 21.10.2016 № 849 (далее – Перечень), приведено много ссылок на СТБ (их отдельные требования). Формально исходя из положений Закона № 262-З указанные в Перечне СТБ не являются обязательными для соблюдения, однако поскольку речь идет об обязательном подтверждении соответствия (обязательной сертификации, декларировании соответствия), то фактически эти стандарты являются обязательными для заявителей на сертификацию и владельцев сертификатов, а также лиц, принимающих декларацию.
Экспертное мнение
Следует признать ошибочным встречающееся у некоторых правоприменителей мнение о том, что ссылка на ТКП или СТБ в любом без исключения НПА (например, в ведомственном НПА) и в любом виде (например, в виде общей ссылки) делает этот ТКП или СТБ либо все ТКП или СТБ в определенной сфере (по определенному вопросу) обязательными для соблюдения. Подобная позиция противоречит Закону № 262-З и Декрету № 7.
Также существует проблема юридической корректности формулировок, используемых в НПА при ссылках на ТКП или СТБ.
Экспертное мнение
Представляются неверными по сути и некорректными по форме случаи ссылок на ТКП или СТБ в НПА, при которых используются языковые конструкции, обязывающие соблюдать требования ТКП или СТБ, но при этом такие виды НПА исходя из положений Закона № 262-З и Декрета № 7 не могут придавать ТКП или СТБ обязательный характер. Например, следует признать некорректными нормативные правовые предписания некоторых НПА республиканских органов госуправления в сферах (областях), не относящихся к военной сфере, сфере защиты госсекретов и иной информации ограниченного распространения, области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, электросвязи, которые в противоречие п. 4 ст. 21 и п. 5 ст. 23 Закона № 262-З обязывают субъектов правоприменения соблюдать какой-либо ТКП или госстандарт (через использование таких слов, как «обязаны», «должны», «руководствуются», «применяют» и др., которые с учетом контекста словоупотребления императивно (безальтернативно) предписывают определенному субъекту применять ТКП или госстандарт). Подобные языковые конструкции ссылок не только противоречат Закону № 262-З и Декрету № 7, но и вводят в заблуждение правоприменителя, соответственно, они должны исключаться из проектов НПА либо при необходимости уточняться, в т.ч. по результатам обязательной юридической экспертизы, а если НПА уже приняты и действуют, – корректироваться в рамках приведения таких НПА в соответствие с Законом № 262-З и Декретом № 7.
Указанное не означает запрет ссылаться на ТКП и госстандарты в НПА, не указанных в п. 4 ст. 21 и п. 5 ст. 23 Закона № 262-З. Случаи корректного использования ссылок на ТКП и СТБ в НПА, которые не могут придавать ТКП или СТБ обязательный характер, условно подразделяются на 2 группы:
1. Это случаи, когда конструкции ссылок в этих НПА предоставляют субъектам право применения ТКП или СТБ, в т.ч. в качестве одной из альтернатив поведения, либо рекомендуют субъектам применение ТКП или СТБ (через употребление слов «вправе», «могут», «либо… либо», «рекомендуется» и др., которые с учетом контекста словоупотребления диспозитивно (альтернативно) управомочивают субъекта и (или) предлагают (рекомендуют) субъекту применять ТКП или СТБ). Право пользоваться ТКП и СТБ как добровольными ТНПА и так есть у субъектов права в силу общих нормативных правовых предписаний Закона № 262-З. Возникает вопрос: зачем в таком случае формулировать подобного рода управомочивающие, рекомендательные ссылки? Полагаем, что такая ситуация может быть актуальной, если нормотворческий орган желает сориентировать и направить правоприменителя, предложить ему определенные, наилучшие, по его мнению, модели поведения с учетом сложившейся практики, передового отечественного и зарубежного опыта, современных достижений науки, техники и технологий.
Пример 1.
Корректная ссылка на СТБ в НПА республиканского органа госуправления:
«45. Изготовитель обязан обеспечить безопасность производимой им продукции.
При необходимости изготовитель продукции вправе применять СТБ 124-2500 либо утвержденные им технические условия или разработанную им техническую, технологическую документацию на продукцию».
2. Это любые иные случаи, когда ссылки на ТКП или СТБ в НПА по своему смыслу не влекут прямой обязанности субъектов правоприменения руководствоваться этими актами.
Пример 2.
Корректная ссылка на СТБ в НПА республиканского органа госуправления:
«16. В случае если качество… продукции соответствует 1-му классу согласно пункту 2.3 СТБ…, закупочная цена на такую продукцию рассчитывается согласно приложению 1. В случае если качество… продукции соответствует 2-му классу согласно пункту 2.4 СТБ…, закупочная цена на такую продукцию рассчитывается согласно приложению 2».
Ключевой практический вопрос заключается в том, что делать правоприменителю в случае некорректной ссылки на ТКП или СТБ в действующем НПА, вынуждающей его соблюдать требования ТКП или СТБ. В таком случае существуют 2 варианта поведения для правоприменителя:
● несмотря ни на что соблюдать такие ТКП или СТБ. В любом случае подобное поведение ненаказуемо и может считаться добровольным волеизъявлением субъекта правоприменения;
● не соблюдать ТКП или СТБ, обосновывая (а при необходимости отстаивая) позицию о том, что в силу Закона № 262-З и Декрета № 7 соответствующие ТКП или госстандарты добровольны для применения. При этом следует учитывать различные риски, связанные с возможными спорами с участием госорганов.
Также необходимо рассмотреть вопрос о ссылках в НПА на межгосударственные стандарты (далее – ГОСТ) (подп. 1.6 п. 1 ст. 1 Закона № 262-З, ст. 1 Соглашения о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации, заключенного в г. Москве 13.03.1992), которые хотя и не являются СТБ, но вводятся в действие на территории Республики Беларусь в качестве СТБ (п. 3 ст. 28 Закона № 262-З). Все отмеченное выше в части СТБ справедливо и для ГОСТ.
Экспертное мнение
Принципиальным является вопрос о том, введен ли соответствующий ГОСТ в действие на территории Республики Беларусь, т.е. имеется ли решение Госстандарта о введении его в действие на территории Республики Беларусь в качестве СТБ. Если такое решение отсутствует, любая ссылка на ГОСТ в НПА госорганов некорректна.
Вывод
