Оспаривание хозяйствующим субъектом действий (бездействия) Евразийской экономической комиссии
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 15 июля 2021 г.
На основе практики Суда Евразийского экономического союза раскрывается предмет оспаривания хозяйствующим субъектом действий (бездействия) Евразийской экономической комиссии, а также соблюдение досудебного порядка урегулирования спора.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Договор о Евразийском экономическом союзе от 29.05.2014 (далее – Договор о ЕАЭС)
● Регламент Суда Евразийского экономического союза, утв. Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23.12.2014 № 101 (далее – Регламент Суда ЕАЭС)
● Порядок рассмотрения обращений хозяйствующих субъектов об оспаривании решений Евразийской экономической комиссии, их отдельных положений или действий (бездействия) Евразийской экономической комиссии, утв. решением Коллегии ЕЭК от 19.03.2013 № 46 (далее – Порядок)
● решение Коллегии ЕЭК от 22.12.2020 № 179 «О внесении изменений в Решение Коллегии Евразийской экономической комиссии от 19 марта 2013 г. № 46» (далее – Решение № 179)
Общие положения
Оспаривание действий (бездействия) ЕЭК является одной из наиболее часто встречающихся в практике Суда ЕАЭС категорий споров (наряду с оспариванием решений ЕЭК).
ЕЭК является постоянно действующим регулирующим органом ЕАЭС и в пределах своих полномочий обеспечивает реализацию международных договоров, входящих в право ЕАЭС. По рассматриваемой категории дел обращение в Суд ЕАЭС является для заявителей способом защиты и восстановления нарушенных действиями (бездействием) наднационального регулятора прав и интересов, а для Суда ЕАЭС способом обеспечения единообразного применения ЕЭК Договора о ЕЭАС, международных договоров в рамках ЕАЭС, международных договоров ЕАЭС с третьей стороной и решений органов ЕАЭС.
Компетенция Суда ЕАЭС по оспариванию действий (бездействия) ЕЭК закреплена в п. 39 Статута Суда Евразийского экономического союза, являющегося приложением 2 к Договору о ЕАЭС (далее – Статут Суда ЕАЭС). Правом на обращение в Суд ЕАЭС по рассматриваемой категории дел наделены государства – члены ЕАЭС и хозяйствующие субъекты.
Примечание
Под хозяйствующим субъектом понимается юрлицо, зарегистрированное в соответствии с законодательством государства – члена ЕАЭС или третьего государства, либо физлицо, зарегистрированное в качестве ИП в соответствии с законодательством государства – члена ЕАЭС или третьего государства.
Исходя из положений Статута Суда ЕАЭС, в настоящее время физлица, не являющиеся ИП, не обладают locus standi для обращения в Суд ЕАЭС. Ответчиком по рассматриваемой категории дел всегда является ЕЭК.
Для рассмотрения Судом ЕАЭС заявления хозяйствующего субъекта необходимо одновременное соблюдение 2 обязательных условий:
● действия (бездействие) ЕЭК непосредственно затрагивают права и законные интересы хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности;
● действия (бездействие) ЕЭК повлекли нарушение прав и законных интересов хозяйствующего субъекта, предоставленных Договором ЕАЭС и (или) международными договорами в рамках ЕАЭС (решение Суда ЕАЭС от 03.03.2016 по делу по заявлению ИП Тарасика К.П. об оспаривании бездействия ЕЭК).
Предмет обращения: что есть действие, а что – бездействие?
При обращении в Суд ЕАЭС хозяйствующему субъекту необходимо четко определить предмет спора. Чтобы правильно сформулировать требования и избежать в дальнейшем сложностей с их доказыванием, целесообразно принимать во внимание подходы Суда ЕЭАС, сложившиеся на практике в отношении интерпретации понятий «действие» и «бездействие».
Ни Статут Суда ЕЭАС, ни Регламент Суда ЕЭАС, ни иные правовые акты, входящие в право ЕАЭС, не раскрывают содержание понятий «действие» и «бездействие» в контексте п. 39 Статута Суда ЕАЭС, а также не проводят между ними различий.
До настоящего времени Судом ЕАЭС не выносились решения по делам по заявлениям об оспаривании действий ЕЭК, соответственно, позиция Суда ЕАЭС относительно содержания этого понятия пока не сформулирована.
В практике Суда ЕАЭС заявления хозяйствующих субъектов об оспаривании действий ЕЭК несколько раз подавались в Суд ЕАЭС, однако решения по существу по ним не были вынесены.
Судебная практика.
В 2018 году в Суд ЕАЭС с таким иском обратилось ЗАО Торговая компания «Яршинторг», однако дело было прекращено на ранней стадии в связи с отзывом заявления. В этом деле, по мнению заявителя, оспариваемые действия ЕЭК выражались в начале антидемпингового расследования, а также действиях по непроведению оценки последствий воздействия антидемпинговой меры на конкуренцию на товарном рынке литых алюминиевых колесных дисков в рамках антидемпингового расследования в отношении литых алюминиевых колесных дисков, происходящих из Китайской Народной Республики и ввозимых на таможенную территорию ЕАЭС (постановление Суда ЕАЭС от 17.09.2018 об отказе в принятии к производству заявления ЗАО Торговая компания «Яршинторг» об оспаривании действий ЕЭК).
Судебная практика.
В деле по заявлению ООО «Ойл Марин Групп» истец обратился в Суд ЕАЭС с иском об оспаривании действий ЕЭК, которые, по мнению истца, выразились в отказе ЕЭК в проведении мониторинга и контроля исполнения международных договоров в рамках ЕАЭС. Однако в ходе судебного заседания истец уточнил свои требования и квалифицировал отказ ЕЭК как бездействие (решение Суда ЕАЭС от 11.10.2018 по делу по заявлению ООО «Ойл Марин Групп» об оспаривании бездействия ЕЭК).
Экспертное мнение
В отсутствие нормативного закрепления содержания понятия «действие» оно должно трактоваться широко и включать любые действия ЕЭК, имеющие правовое значение. Например, в пределах своих полномочий ЕЭК вправе принимать решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств – членов ЕАЭС (их оспаривание вынесено в отдельную категорию споров, рассматриваемых Судом ЕАЭС), распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер, и рекомендации, не имеющие обязательного характера. Распоряжения и рекомендации могут оспариваться в Суде ЕАЭС в качестве действий ЕЭК. В ином случае может быть ограничено право хозяйствующих субъектов на доступ к правосудию.
Категория «бездействие» часто фигурирует в практике Суда ЕАЭС, и подход к ее содержанию сформировался.
Судебная практика.
В решении по делу по заявлению ИП Тарасика К.П. Суд ЕАЭС указал: «Юридически значимое бездействие – это регламентированное правом пассивное поведение субъекта, выраженное в неиспользовании лицом предоставленных ему возможностей либо несовершении им обязательных действий. Бездействие противоправно, если право предписывает, обязывает субъекта действовать в соответствующих ситуациях определенным образом, однако он воздерживается, не выполняет своих обязанностей».
Далее Суд ЕАЭС пришел к выводу о том, что в общем смысле «неправомерное бездействие» – это неисполнение либо ненадлежащее исполнение наднациональным органом (должностным лицом) обязанностей, возложенных на него правом ЕАЭС, в частности, оставление обращения хозяйствующего субъекта без рассмотрения полностью или частично, дача ответа заявителю не по существу обращения, если рассмотрение этого обращения относится к компетенции наднационального органа (должностного лица) (решение Суда ЕАЭС от 28.12.2015 по делу по заявлению ИП Тарасика К.П. об оспаривании бездействия ЕЭК).
Таким образом, Суд ЕАЭС сформировал концепцию, согласно которой бездействие – это не только пассивное поведение субъекта, но и совершение активных действий, которые не соответствуют нормативным предписаниям.
Придерживаясь указанной концепции расширительного толкования бездействия, Суд ЕАЭС в своей практике признавал в качестве неправомерного бездействия:
● отрицательный ответ ЕЭК, если совершение испрашиваемого заявителем действия является ее прямой обязанностью, которая не может быть делегирована иным лицам (решение Суда ЕАЭС от 14.04.2021 по делу по заявлению ЗАО «СУЭК-КУЗБАСС»);
● выполнение ЕЭК не в полном объеме обязанности по осуществлению мониторинга и контроля исполнения международных договоров в рамках ЕАЭС, решений ЕЭК (решение Суда ЕАЭС от 11.10.2018 по делу по заявлению ООО «Ойл Марин Групп» об оспаривании бездействия ЕЭК);
● формальный ответ ЕЭК на запрос заявителя, не содержащий разъяснения по существу обращения (решение Суда ЕАЭС от 26.03.2020 по делу по заявлению АО «Транс Логистик Консалт», решение Суда ЕАЭС от 27.04.2021 по делу по заявлению ООО «ДХЛ Глобал Форвардинг»).
Отметим, что подход Суда ЕАЭС к толкованию понятия «бездействие» отличается от подхода Суда ЕС, который трактует указанное понятие ограничительно. В деле Komponistenverband v Commission Суд ЕС указал, что бездействие (failure to act) означает неисполнение обязанности принять решение или занять позицию, а не принятие меры, отличной от желаемой или необходимой, по мнению заинтересованного лица. Указанный подход неизменно принимался и в последующих решениях Суда ЕС. Таким образом, оспорить отрицательный ответ органа ЕС, включая Европейскую комиссию, который не устраивает заявителя, в качестве бездействия не представляется возможным.
В определенной степени правовая позиция Суда ЕАЭС относительно интерпретации бездействия получила нормативное закрепление в праве ЕАЭС на уровне Решения № 179 (вступило в силу с 27.01.2021), которым были внесены изменения в Порядок.
Важно
Справочно
Для целей Порядка под бездействием понимается невыполнение ЕЭК своих обязанностей, предусмотренных Договором о ЕАЭС или решениями ЕЭК, в т.ч. непринятие ЕЭК решения, если его принятие является обязанностью ЕЭК в соответствии с положениями Договора о ЕАЭС или иных международных договоров в рамках ЕАЭС.
Пункт 182 Порядка предусматривает, что заявитель может обратиться в Суд ЕАЭС с заявлением, содержащим те же требования, что были указаны в обращении, если он не согласен с ответом ЕЭК на свое обращение.
Нормативное определение бездействия, закрепленное в Порядке, достаточно широко и может включать как пассивное бездействие, так и активные действия ЕЭК. Указанное определение используется только в контексте Порядка (п. 2 Порядка). В контексте п. 39 Статута Суда ЕАЭС указанное определение в практике Суда ЕАЭС не использовалось.
Примечание
Нормативное определение понятия «действие» Порядком не предусмотрено.
Внимание
Если, по мнению хозяйствующего субъекта ЕЭК, нарушаются его права и законные интересы, предоставленные правом ЕАЭС, и такое нарушение выражается не в форме решения ЕЭК, способом восстановления прав и законных интересов может послужить заявление об оспаривании действий (бездействия) ЕЭК в Суд ЕАЭС. При этом при обращении в Суд ЕАЭС во избежание оставления заявления без движения хозяйствующему субъекту необходимо, помимо прочего, четко указать в заявлении права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушены оспариваемым действием (бездействием) ЕЭК, а также описать действие (бездействие) ЕЭК, как этого требует п. 1 ст. 9 Регламента Суда ЕАЭС.
Соблюдение досудебного порядка урегулирования спора
Важным моментом для хозяйствующего субъекта при обращении в Суд ЕАЭС с заявлением об оспаривании действий (бездействия) ЕЭК является соблюдение досудебного порядка разрешения спора.
Обязательный досудебный порядок разрешения спора предусмотрен п. 43 Статута Суда ЕАЭС, согласно которому спор не принимается к рассмотрению Судом ЕАЭС без предварительного обращения заявителя к ЕЭК для урегулирования вопроса в досудебном порядке путем консультаций, переговоров или иными способами, предусмотренными Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках ЕАЭС, за исключением случаев, прямо предусмотренных Договором о ЕАЭС. Такой случай, например, предусмотрен абз. 4 п. 14 Протокола об общих принципах и правилах конкуренции (приложение 19 к Договору о ЕАЭС), согласно которому не требуется предварительное обращение в ЕЭК в рамках урегулирования вопроса в досудебном порядке при обращении хозяйствующего субъекта в Суд ЕАЭС с заявлением об обжаловании решения ЕЭК по делу о нарушении общих правил конкуренции на трансграничных рынках. Однако указанной нормой не предусмотрено освобождение от соблюдения досудебного порядка при оспаривании действий (бездействия) ЕЭК в сфере конкуренции на трансграничных рынках.
Руководствуясь формальным подходом, при интерпретации п. 43 Статута Суда ЕАЭС в делах об оспаривании действий (бездействия) ЕЭК можно прийти к выводу о том, что фактически до обращения в Суд ЕАЭС с заявлением хозяйствующему субъекту необходимо пройти 2 стадии:
● между хозяйствующим субъектом и ЕЭК должен возникнуть спор относительно действий (бездействия) ЕЭК. Можно предположить, что обе стороны осведомлены о споре после обращения хозяйствующего субъекта в ЕЭК об осуществлении, прекращении осуществления определенного действия (бездействия) и получения от ЕЭК ответа на соответствующее обращение;
● только после того, как обе стороны знают о наличии спора, хозяйствующий субъект должен обратиться в ЕЭК для его урегулирования в досудебном порядке.
Таким образом, при формальном подходе до обращения в Суд ЕАЭС с иском хозяйствующему субъекту необходимо дважды обратиться в ЕЭК. Такая интерпретация имеет право на существование, поскольку обращение хозяйствующего субъекта в Суд ЕАЭС в такой ситуации не станет для ЕЭК неожиданностью. Подобный подход согласуется и с иными положениями Статута Суда ЕАЭС. В частности, согласно п. 45 Статута Суда ЕАЭС по взаимному согласию сторон спора спор может быть передан на рассмотрение Суда ЕАЭС до истечения срока, указанного в п. 44 Статута Суда ЕАЭС (установлен 3-месячный срок для досудебного урегулирования вопроса). Таким образом, п. 45 Статута Суда ЕАЭС подразумевает, что обе стороны до обращения в Суд ЕАЭС знают о наличии спора.
Однако Суд ЕАЭС в указанном вопросе придерживается иного подхода.
Судебная практика.
В деле по заявлению АО «Транс Логистик Консалт» заявитель обратился в ЕЭК с запросом о проверке обоснованности решений о классификации товара в соответствии с ТН ВЭД ЕАЭС и о начале процедуры принятия решения о классификации маломерных судов. ЕЭК в своем ответе сообщила, что не вправе давать оценку действиям таможенных органов государств – членов ЕАЭС и разъяснила порядок принятия решений о классификации отдельных видов товаров.
Указанный ответ истец расценил как бездействие ЕЭК. В своих возражениях ЕЭК указывала, что ее поведение при рассмотрении запроса заявителя, подготовке и направлении ответа не может быть квалифицировано как бездействие, поскольку, подготовив и направив ответ по обозначенным вопросам, ЕЭК совершила действия, направленные на разъяснение заявителю невозможности выполнения указанных требований в связи с отсутствием полномочий и оснований. Также ЕЭК отмечала, что данное обращение с запросом не является обращением заявителя в рамках досудебного разрешения спора.
В своем решении Коллегия Суда ЕАЭС отклонила довод ЕЭК о том, что для соблюдения досудебного порядка истец должен был повторно к ней обратиться с заявлением об оспаривании полученного ответа ЕЭК. По мнению Суда ЕАЭС, досудебный порядок разрешения спора соблюден, если заявитель получил надлежащий ответ ЕЭК на свой запрос. Иное бы противоречило позиции, согласно которой исходя из стандарта защиты слабой стороны обязанность по исчерпанию средств защиты не применяется автоматически и предполагает анализ эффективности данных средств защиты.
Также Суд ЕАЭС отметил, что заявитель освобождается от обязательства по исчерпанию конкретного средства правовой защиты, если такое использование было бы неразумным на практике и представляло бы непропорциональное препятствие для эффективного осуществления права на индивидуальное обращение. По мнению Суда ЕАЭС, повторное обращение к ЕЭК в другой процедуре с тем же вопросом является неразумным и на практике представляет собой непропорциональное препятствие к доступу к Суду ЕАЭС (решение Суда ЕАЭС от 26.03.2020 по делу по заявлению АО «Транс Логистик Консалт» об оспаривании бездействия ЕЭК).
Таким образом, в указанном решении Суд ЕАЭС пришел к выводу о том, что хозяйствующий субъект не должен 2 раза обращаться в ЕЭК для соблюдения досудебного порядка разрешения спора при оспаривании ее действий (бездействия). Этот подход был последовательно применен в последующих решениях Суда ЕАЭС (решение Суда ЕАЭС от 14.04.2021 по делу по заявлению ЗАО «СУЭК-КУЗБАСС», решение Суда ЕАЭС от 27.04.2021 по делу по заявлению ООО «ДХЛ Глобал Форвардинг»).
При этом наблюдается отличность подходов Суда ЕАЭС и ЕЭК к вопросу соблюдения досудебного порядка разрешения спора, поскольку в большинстве рассмотренных дел ЕЭК возражала против соблюдения досудебного порядка хозяйствующим субъектом, поскольку первичное обращение заявителя в ЕЭК и получение ответа, по мнению ЕЭК, не свидетельствует о наличии спора.
Внимание
С 27.01.2021 в связи со вступлением в силу Решения № 179, если заявителем оспариваются действия (бездействие) ЕЭК, в обращении указываются сведения о предыдущих обращениях заявителя в ЕЭК, касающихся вопроса совершения ЕЭК каких-либо действий (ч. 4 п. 10 Порядка). Таким образом, приведенное нормативное правовое предписание Порядка косвенно указывает на необходимость обращения хозяйствующего субъекта в ЕЭК до непосредственного обращения в рамках досудебного порядка разрешения спора.
В Порядке отсутствует нормативное правовое предписание, согласно которому неуказание сведений о предыдущих обращениях заявителя в ЕЭК являлось бы основанием для признания досудебного порядка несоблюденным. В то же время неуказание таких сведений может стать поводом для ЕЭК не рассматривать обращение.
Согласно п. 9 Порядка обращение может быть подано в ЕЭК как в виде документа на бумажном носителе путем направления заполненного формуляра обращения (приложение к Порядку), так и в виде электронного документа, формируемого путем заполнения формуляра обращения, размещенного на официальном сайте ЕАЭС. Электронный формуляр размещен на официальном сайте ЕЭК в разделе «Обращения». При выборе в разделе IV «Предмет обращения» формуляра «БЕЗДЕЙСТВИЕ КОМИССИИ» появляется обязательное для заполнения поле «Реквизиты соответствующих писем заявителя и, при наличии, ответов Комиссии на них». Если оставить указанное поле пустым, электронное обращение не будет отправлено.
Таким образом, если отправить обращение на бумажном носителе и не указать сведения о предыдущих обращениях в ЕЭК, как этого требует формуляр, такое обращение может быть оставлено ЕЭК без рассмотрения и, как следствие, без ответа.
В конечном счете Суд ЕАЭС будет решать, соблюден ли в такой ситуации досудебный порядок. До настоящего времени Суд ЕАЭС не рассматривал дела по заявлениям хозяйствующих субъектов об оспаривании действий (бездействия) ЕЭК, в которых бы ставился вопрос о соблюдении досудебного порядка разрешения спора в соответствии с положениями обновленного Порядка. Изменится ли по этому вопросу подход Суда ЕАЭС, выработанный в практике, покажет время.
Учитывая нацеленность положений Статута Суда ЕАЭС на совершение конкретных действий по досудебному урегулированию спора (указание на способы – консультации, переговоры и др., 3-месячный срок для досудебной процедуры), а также отсутствие практики Суда ЕАЭС по обновленному Порядку, во избежание возражений со стороны ЕЭК и сведения к нулю риска отказа Суда ЕАЭС в принятии заявления к рассмотрению из-за несоблюдения досудебного порядка хозяйствующим субъектам целесообразно изначально обращаться в ЕЭК с запросом о совершении определенных действий, после получения ответа, если он не удовлетворит заявителя, обращаться в ЕЭК в рамках процедуры досудебного разрешения спора и прикладывать подтверждение предыдущего обращения в ЕЭК, как того требует Порядок.
