Взаимоотношения исполнительных и распорядительных органов с товариществами собственников: управление или контроль

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 27 сентября 2021 г.

На основе законодательства и судебной практики дается ответ на вопрос о том, должны ли органы управления товарищества собственников следовать предписаниям местных исполнительных и распорядительных органов и предусмотрена ли ответственность за их неисполнение.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Жилищный кодекс (далее – ЖК)

● Кодекс об административных правонарушениях (далее – КоАП)

● Закон от 04.01.2010 № 108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» (далее – Закон № 108-З)

Товарищества собственников жилых домов (далее – ТС) создаются с целью сохранения и содержания общего имущества совместного домовладения, владения и пользования им. В процессе осуществления указанных целей ТС неизбежно взаимодействуют с местными исполнительными и распорядительными органами, осуществляющими функции контроля за деятельностью организаций собственников. Однако анализ нормативных правовых предписаний показывает, что законодательство содержит только общие положения о компетенции должностных лиц указанных органов, детально не регламентируя их властные полномочия по отношению к ТС. Указанное обстоятельство создает условия для возможного превышения должностных полномочий: местные исполнительные и распорядительные органы нередко издают обязательные для исполнения предписания, т.е. фактически выполняют не только контрольную, но и управленческую функцию. Должны ли органы управления ТС следовать подобным предписаниям и какова ответственность за их неисполнение?

Полномочия должностных лиц местных исполнительных и распорядительных органов определены ЖК и Законом № 108-З.

Так, в соответствии с п. 2 ст. 9 ЖК районные, городские исполкомы, местные администрации районов в городах в области жилищных отношений в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, помимо полномочий, указанных в п. 1 ст. 9 ЖК, также осуществляют:

● контроль за соблюдением жилищного законодательства, в т.ч. за эксплуатацией жилфонда, состоянием в госорганах, других организациях учета нуждающихся в улучшении жилищных условий;

● контроль за деятельностью, в т.ч. финансово-хозяйственной, организаций застройщиков, контроль за деятельностью ТС.

Пунктом 1 ст. 186 ЖК определено, что контроль за деятельностью, в т.ч. финансово-хозяйственной, организаций застройщиков, контроль за деятельностью ТС осуществляют областные, Минский городской, районные, городские исполкомы, местные администрации районов в городах в порядке, установленном законодательными актами.

Согласно п. 2 ст. 186 ЖК местные исполнительные и распорядительные органы на соответствующей территории:

● принимают меры по защите прав и законных интересов членов организаций собственников;

● согласовывают кандидатуру председателя правления организации собственников;

● вносят кандидатуру для избрания председателем правления на рассмотрение общего собрания членов организации собственников в случае отсутствия у организации собственников такой кандидатуры;

● вносят предложение о проведении внеочередного общего собрания (собрания уполномоченных) членов организации собственников, в т.ч. для решения вопросов о досрочном прекращении полномочий членов правления, председателя правления, ревизионной комиссии организации собственников;

● назначают уполномоченное лицо в случаях, предусмотренных ЖК, в порядке, установленном актами законодательства;

● осуществляют иные полномочия в соответствии с законодательством.

Иные полномочия местных исполнительных и распорядительных органов предусмотрены ст. 43–45 Закона № 108-З. Анализ ст. 43 и 44 Закона № 108-З позволяет сделать вывод о том, что исполкомы первичного и базового уровней в целом не обладают какими-либо властными полномочиями по отношению к ТС.

В силу ст. 45 Закона № 108-З к полномочиям местных администраций в области жилищных правоотношений относятся:

● осуществление контроля за соблюдением жилищного законодательства, законодательства в области жилищного строительства, благоустройства соответствующей территории;

● осуществление деятельности по профилактике правонарушений;

● обеспечение осуществления на соответствующей территории контроля за соблюдением законодательства, осуществление разъяснения вопросов применения законодательства, относящихся к компетенции органов местного управления и самоуправления.

Из указанного следует, что в сфере жилищных правоотношений полномочия исполнительных органов носят контрольный, а не управленческий характер. ЖК, Закон № 108-З или иные нормативные правовые предписания законодательства не наделяют должностных лиц исполнительных и распорядительных органов полномочиями по вынесению обязательных для выполнения требований в отношении неопределенного круга лиц, а также не содержат указаний на то, что их невыполнение влечет установленную законом ответственность.

Кроме того, в силу п. 3 Указа Президента от 16.10.2009 № 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта запрещается и влечет привлечение должностных лиц контролирующих (надзорных) органов к установленной законодательными актами ответственности. В случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта.

В то же время на практике наблюдается иной подход к рассматриваемому вопросу.

Судебная практика.

Заместителем главы районной администрации в г. Минске председателю правления ТС были предъявлены следующие требования:

● принять меры по предоставлению свободного доступа к путям эвакуации в местах общего пользования жилого дома (далее – МОП);

● принять меры по устранению загромождений в МОП, в т.ч. в лифтовых холлах и общих балконах;

● провести обследование МОП на предмет самовольной установки металлических дверей и дверных коробок;

● принять меры по демонтажу самовольно установленных металлических дверей и дверных коробок в МОП.

О выполнении указанного требования ТС предписано письменно уведомить администрацию в установленный срок.

По истечении предоставленного срока комиссией, вышедшей для обследования МОП жилого дома, было установлено, что требование предписания исполнено не в полном объеме. По указанному факту в отношении председателя правления ТС был составлен протокол об административном правонарушении по ст. 24.3 КоАП, предусматривающей ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица госоргана (организации) при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе. На основании указанного протокола председателю правления ТС вменялось в вину невыполнение законного требования заместителя главы администрации района в городе при исполнении им служебных полномочий по осуществлению контроля за деятельностью ТС на территории подконтрольного района.

Дело об административном правонарушении было направлено для рассмотрения в районный суд, но возвращено на доработку, поскольку в протоколе не конкретизировано, в чем именно заключалось неповиновение председателя правления ТС законным требованиям должностного лица.

После того как дело об административном правонарушении с исправленным протоколом было вновь передано в районный суд, председатель правления был привлечен к административной ответственности за совершение правонарушения, предусмотренного ст. 24.3 КоАП.

В обоснование вынесенного постановления суд указал, что предпринятые председателем правления ТС меры оказались недостаточными, поскольку при повторном обследовании МОП было установлено, что выявленные ранее нарушения не были устранены.

Постановление районного суда было обжаловано в суд второй инстанции по следующим основаниям:

1) председателем правления ТС были приняты все предусмотренные законодательством меры для исполнения требований администрации:

● в адрес собственников, допустивших нарушения, были направлены предписания о необходимости их устранения;

● поданы исковые заявления в суд и впоследствии возбуждены исполнительные производства;

2) лицом, виновным в неисполнении требований администрации, является не председатель правления ТС, сделавший все от него зависящее, а сами члены ТС, не исполнившие предписание и решение суда.

Суд второй инстанции отменил постановление районного суда с направлением дела на новое рассмотрение. При рассмотрении жалобы суд пришел к выводу, что районный суд не проверил, наделено ли должностное лицо администрации района правом вынесения требований, обязательных для исполнения неопределенным кругом лиц, не подчиненных ему по службе, а также может ли неисполнение предъявленного требования влечь для таких лиц установленную ст. 24.3 КоАП ответственность.

В ходе повторного рассмотрения дела об административном правонарушении должностное лицо, составившее протокол, в подтверждение наличия полномочий представило должностную инструкцию заместителю главы районной администрации, согласно п. 2.1 которой последний обязан осуществлять руководство жилищно-коммунальным хозяйством и благоустройством района и отвечать за организацию в районе работы с ТС, жилищно-строительными потребительскими кооперативами.

Лицо, в отношении которого ведется административный процесс, и его защитник возражали по существу применения положений представленной инструкции к рассматриваемому делу, поскольку она является локальным актом и не может возлагать какие-либо обязанности на лиц, которые не являются работниками соответствующего госоргана.

Иных доказательств наличия у должностного лица полномочий заявлять подобные требования суду представлено не было.

Постановлением районного суда председатель правления ТС был вновь признан виновным в неповиновении законному требованию должностного лица при исполнении им служебных полномочий лицом, не подчиненным ему по службе, и привлечен к административной ответственности в виде штрафа. В обоснование наличия у заместителя главы администрации района полномочий на предъявление таких требований суд сослался на ч. 2 ст. 9, ст. 186 ЖК, ст. 45 Закона № 108-З, а также должностную инструкцию заместителю главы администрации района.

Постановление районного суда было обжаловано в суд второй инстанции, однако в удовлетворении жалобы был отказано по тем же причинам, которые были приведены в постановлении районного суда.

Постановление о наложении административного взыскания на председателя правления ТС вступило в законную силу.

Из указанного можно сделать следующие выводы:

● местные исполнительные и распорядительные органы, а также суды сочли законной практику, при которой должностное лицо районной администрации не только контролирует деятельность ТС, но и дает обязательные для исполнения требования, тем самым частично подменяя органы управления организации собственников;

● за неисполнение требований должностного лица контролирующего органа председатель правления ТС может быть привлечен к административной ответственности по ст. 24.3 КоАП.