Новый Закон о туризме

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 23 ноября 2021 г.

Комментируются нормативные правовые предписания Закона от 11.11.2021 № 129-З «О туризме».

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

● Гражданский кодекс (далее – ГК)

● Закон от 11.11.2021 № 129-З «О туризме» (далее – Закон № 129-З)

● Закон от 25.11.1999 № 326-З «О туризме» (далее – Закон № 326-З)

● Правила оказания туристических услуг, утв. постановлением Совета Министров от 12.11.2014 № 1064 (далее – Правила № 1064)

СОДЕРЖАНИЕ

Пункт 1. Общие положения нормативного правового регулирования в сфере туризма

Пункт 2. Госрегулирование сферы туризма

Пункт 3. Правовое регулирование туристических информационных центров

Пункт 4. Осуществление туристической деятельности

Пункт 5. Организация экскурсионного обслуживания

Основным законодательным актом, регулирующим общественные отношения в сфере туризма, является Закон № 326-З. Законом № 129-З Закон № 326-З и законодательные акты, вносящие в него изменения (дополнения), признаются утратившими силу.

Указанное положение вступает в силу с 01.01.2023.

Закон № 129-З направлен на совершенствование механизмов ведения туристической деятельности на территории Республики Беларусь, а также правовой защиты прав и законных интересов потребителей туруслуг.

Пункт 1. Общие положения нормативного правового регулирования в сфере туризма

Глава 1 Закона № 129-З определяет общие положения нормативного правового регулирования в сфере туризма.

Так, в соответствии со ст. 2 Закона № 129-З предметом правового регулирования Закона № 129-З являются общественные отношения, возникающие при:

● осуществлении юрлицами, ИП туристической деятельности;

● совершении физлицами туристических путешествий;

● экскурсионном обслуживании;

● организации и обеспечении безопасности в сфере туризма.

Закон № 129-З устанавливает, что сфера действия Закона № 129-З наряду с общественными отношениями, предусмотренными ч. 2 ст. 2¹ Закона № 326-З, также не распространяется на общественные отношения, связанные с совершением физлицами путешествий (поездок) на срок, превышающий 1 год.

Вышеуказанное дополнение обусловлено подходами к определению туриста, действующими в рамках Всемирной туристской организации, членом которой является Республика Беларусь. В частности, под туристом понимается лицо, совершающее туристическое путешествие на период от 24 ч до 1 года или осуществляющее не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания.

Статья 1 Закона № 129-З содержит термины и их определения с учетом терминологии, предусмотренной действующей редакцией Закона № 326-З, а также новые и измененные термины.

Так, Закон № 129-З предусматривает внесение изменений в термины «гид-переводчик», «нерезиденты Республики Беларусь», «тур», «туризм», «туристические ресурсы», «туристические услуги», «экскурсионное обслуживание», «экскурсия» и «экскурсовод».

В качестве самостоятельной услуги, составляющей тур, Законом № 129-З предусматриваются экскурсионные услуги, что обусловлено практикой формирования туров субъектами туристической деятельности, подразумевающих познавательные цели туристического путешествия. Термин «туристические услуги» является зеркальным отражением термина «тур», в связи с чем соответствующее изменение также вносится в указанный термин.

Закон № 326-З определяет термин «туризм» как туристическое путешествие, а также деятельность юрлиц, физлиц, в т.ч. ИП, по его организации.

Организация туристического путешествия осуществляется посредством турагентской и туроператорской деятельности, которые являются предпринимательской деятельностью. С учетом ч. 2 ст. 1 и п. 1 ст. 22 ГК предпринимательская деятельность осуществляется как с образованием юрлица, так и без образования юрлица (в качестве ИП). С учетом указанных норм в термин «туризм» внесены соответствующие изменения. Принимая во внимание то, что экскурсия – это частная разновидность туристического путешествия продолжительностью не более 24 ч и то, что экскурсионные услуги могут оказывать как субъекты туристической деятельности, так и иные юридические и физические лица (экскурсоводы, гиды-переводчики, иные лица, наделенные правом проведения экскурсий), термин «туризм» также распространяется на экскурсионное обслуживание.

Применительно к терминам «экскурсионное обслуживание» и «экскурсия» Закон № 129-З вносит изменения с учетом возможности проведения экскурсии с использованием аудиогида (мобильного сопровождения экскурсии).

Закон № 129-З также вносит изменения в термины «гид-переводчик» и «экскурсовод». Определения указанных терминов, содержащиеся в Законе № 326-З, предусматривают наличие у физлиц соответствующей квалификации для проведения экскурсий на территории Республики Беларусь, в т.ч. на иностранном языке, однако не раскрывается характер указанной квалификации.

Закон № 129-З предусматривает более развернутые определения терминов «гид-переводчик» и «экскурсовод», под ними понимаются физлица, обладающие знаниями и профессиональными навыками, необходимыми для проведения экскурсий участникам туристической деятельности на русском, белорусском или иностранном языке.

Закон № 129-З также предусматривает закрепление таких терминов, как «турагент», «туроператор», «услуги, связанные с организацией туристического путешествия».

Термины «турагент» и «туроператор» являются одними из ключевых терминов, используемых в законодательстве о туризме. Вместе с тем Законом № 326-З законодательное определение данных терминов не установлено, равно как раскрытие сути турагентов и туроператоров осуществляется через призму терминов «турагентская деятельность» и «туроператорская деятельность».

Отсутствие соответствующих терминов, как и действующие определения терминов «турагентская деятельность» и «туроператорская деятельность», не позволяет субъектам хозяйствования, особенно тем, для кого туристическая деятельность является новым видом экономической деятельности, однозначно понять, кем и как может осуществляться тот или иной вид деятельности.

В связи с этим Закон № 129-З предусматривает соответствующие термины, а также вносит изменения в термины «турагентская деятельность» и «туроператорская деятельность».

Термины «услуги, связанные с организацией туристического путешествия» и «фактически понесенные расходы» в настоящее время предусмотрены п. 4 Правил № 1064.

Так, под услугами, связанными с организацией туристического путешествия, понимаются услуги по оказанию туристу (экскурсанту) содействия в приобретении туруслуг, в т.ч. консультирование по вопросам приобретения туров и отдельных туруслуг, не входящих в программу туристического путешествия.

Ввиду своего широкого значения зачастую вышеуказанный термин понимается неоднозначно и на практике у субъектов туристической деятельности возникают сложности с его применением, равно как с отнесением тех или иных услуг к данной категории, а также вида договора, необходимого для заключения. Нередко отмечаются случаи, когда для оказания услуг, связанных с организацией туристического путешествия, субъекты туристической деятельности прибегают к договору оказания туруслуг, при этом собственно оказание туруслуг не предполагается.

В связи с этим Закон № 129-З в определении термина «услуги, связанные с организацией туристического путешествия» предусматривает четкий перечень услуг, относящихся к такой категории: консультирование по приобретению туров и иным вопросам совершения туристического путешествия, подбор туров, бронирование мест в транспортных средствах и средствах размещения, услуги по заполнению (оформлению) документов, необходимых для совершения туристического путешествия, и их подаче в соответствующие органы (организации).

Закрепление в Законе № 129-З понятия «фактически понесенные расходы» раскрывается через призму нововведений в отношении одностороннего отказа от договора оказания туруслуг.

Термин «туристические ресурсы» скорректирован с учетом изменений, произошедших в законодательстве о культуре и законодательстве об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов.

Для понимания иных терминов, используемых в Законе № 129-З, в значении, установленном актами законодательства, п. 2 ст. 1 Закона № 129-З предусматривает соответствующее положение.

В статьях 3–5 Закона № 129-З определены НПА, составляющие законодательство о туризме, организационные формы и виды туризма, туристические цели.

Пункт 2. Госрегулирование сферы туризма

Глава 2 Закона № 129-З содержит вопросы госрегулирования сферы туризма. В рамках указанной главы определены основные принципы, цели и приоритетные направления госрегулирования сферы туризма, а также обозначены должностные лица и органы, призванные определять (осуществлять) госполитику в сфере туризма. Одновременно в этой главе закрепляются функции Минспорта как непосредственного органа-регулятора сферы туризма, местных исполнительных и распорядительных органов (ст. 6–12 Закона № 129-З).

Так, в дополнение к существующим функциям Минспорта, установленным актами законодательства, в особенности Положением о Министерстве спорта и туризма Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров от 29.07.2006 № 963, данный госорган наделяется, в частности, следующей функцией – защита прав потребителей туруслуг (вопросы туризма охватываются сферой защиты прав потребителей, предоставление соответствующей функции Минспорту целесообразно).

С 01.01.2011 вступил в силу Указ Президента от 01.09.2010 № 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым отменено лицензирование в отношении ряда видов экономической деятельности. Одним из них стала туристическая деятельность (турагентская, туроператорская). Указанное обстоятельство, с одной стороны, поспособствовало становлению среды естественной конкуренции в сфере туризма и появлению новых субъектов туристической деятельности. С другой стороны, после отмены лицензирования не было введено альтернативных механизмов, которые бы способствовали защите рынка туруслуг, прав и законных интересов субъектов и участников туристической деятельности. Появление же новых субъектов туристической деятельности отчасти спровоцировало крайне негативную тенденцию на рынке туруслуг, что заключается в снижении уровня качества оказываемых услуг, росте вследствие этого количества жалоб со стороны туристов, создании условий для мошеннических схем, преднамеренного ввода в заблуждение и обмана потребителей и т.п.

Описанная ситуация позволяет сделать вывод, что, с одной стороны, требования потребителей, чьи права и законные интересы нарушены действиями туроператора, вполне обоснованы и судами выносились решения в их пользу.

С другой стороны, надлежащим исполнителем и ответчиком перед туристом являлся не российский туроператор «Натали Турс» и даже не белорусское ООО «Компания Натали Турс», а белорусский турагент, который заключал договоры оказания туруслуг с туристом. Несмотря на то, что фактически вред (материальный и моральный) причинен потребителю действиями туроператора, в силу Закона № 326-З турагент несет ответственность за действия/бездействие туроператора как за свои собственные в полном объеме. Для многих белорусских турагентов следствием сложившейся ситуации стали дальнейшая невозможность ведения экономической деятельности и возбуждение процедуры ликвидации.

Таким образом, приведенная ситуация выявила серьезные моменты в законодательстве, которые не позволили в полной мере обеспечить защиту как белорусских потребителей, так и турагентств.

Указанная ситуация является довольно крупным происшествием в сфере туризма за последнее время, однако не единственным. Здесь также можно упомянуть и других субъектов туристической деятельности.

В связи с этим в дополнение к основным целям и приоритетным направлениям госрегулирования сферы туризма, закрепленным в Законе № 326-З, Закон № 129-З также предусматривает в качестве таковых защиту прав и законных интересов субъектов и участников туристической деятельности, а также соответствующие полномочия Минспорта, местных исполнительных и распорядительных органов.

В рамках расширения компетенции Минспорта Закон № 129-З предусматривает полномочия Минспорта на утверждение классификации видов туризма.

Как известно, туризм тесно переплетается с другими сферами деятельности: перевозка, культура, история, архитектура, природоведение и пр. Данная особенность порождает те или иные виды туризма: автомобильный, ностальгический, экологический, агроэкотуризм, событийный, культурно-познавательный и пр.

Закон № 326-З закрепляет 3 основные формы туризма: международный выездной, международный въездной и внутренний туризм, в то время как применительно к видам туризма содержит отсылочную норму, согласно которой организация отдельных видов туризма регулируется законодательством. Так, в частности, основным НПА, регулирующим вопросы осуществления деятельности по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма, является Указ Президента от 09.10.2017 № 365 «О развитии агроэкотуризма».

Предусмотреть в Законе № 129-З все виды туризма не представляется возможным, в связи с чем целесообразно утверждение соответствующей классификации. Классификация видов туризма определяется с учетом туристических целей.

Закон № 129-З исключает нормативное правовое регулирование в отношении Государственного кадастра туристических ресурсов (далее – ГКТР), а также вопросы внешней торговли туруслуг.

ГКТР содержит сведения о статусе туристических ресурсов, их географическом положении и границах, природопользователях, научной, экономической, экологической и культурной ценности, а также режиме их охраны.

Вместе с тем на практике не каждый объект может быть признан туристическим ресурсом, поскольку он должен соответствовать критериям, установленным законодательством. Туристические ресурсы понимаются в широком смысле, поскольку потребности туриста, экскурсанта могут быть удовлетворены в зависимости от целей его путешествия и посещения им конкретных объектов (санаторно-курортные организации, музеи, библиотеки, заказники, магазины беспошлинной торговли, гостиницы и аналогичные средства размещения и т.п.). Для компенсации нормативного правового регулирования в связи с исключением положений о ГКТР Закон № 129-З предусматривает дополнительное регулирование в отношении туристических информационных центров.

Закон № 129-З исключает нормы о внешней торговле туруслугами, поскольку данные нормы регулируются специальным законодательством (в частности, Указом Президента от 27.03.2008 № 178 «О порядке исполнения внешнеторговых договоров»).

Закон № 129-З предусматривает корректировку нормативного правового регулирования в отношении госпрограмм в сфере туризма.

В настоящее время госпрограммы формируются в соответствии с:

● Положением о порядке формирования, финансирования, выполнения и оценки эффективности реализации государственных программ, утв. Указом Президента от 25.07.2016 № 289 (далее – Положение № 289);

● Положением о порядке работы постоянной межведомственной комиссии по государственным программам, утв. постановлением Совета Министров от 04.10.2016 № 800;

● Инструкцией о требованиях к структуре государственной программы и содержанию отчетов о результатах реализации государственной программы, утв. постановлением Минэкономики от 19.08.2016 № 51.

На основании Положения № 289 формирование расходов по программе осуществляется в соответствии с правовыми актами, обусловливающими обязанности Республики Беларусь, ее административно-территориальных единиц по предоставлению бюджетных средств.

В связи с этим Законом № 129-З определено, что финансирование мероприятий в рамках госпрограмм в сфере туризма осуществляется за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов и иных источников, не запрещенных законодательством. Перечень мероприятий госпрограмм в сфере туризма, финансируемых за счет средств республиканского и местных бюджетов, устанавливается Советом Министров.

В рамках госрегулирования сферы туризма Закон № 129-З также охватывает вопросы деятельности Межведомственного экспертно-координационного совета по туризму при Совете Министров (далее – МЭКС). Постановлением Совета Министров от 31.10.2018 № 778 «О внесении изменений и дополнений в постановления Совета Министров Республики Беларусь от 1 августа 2000 г. № 1186 и от 19 июля 2007 г. № 921» внесены изменения в Положение о Межведомственном экспертно-координационном совете по туризму при Совете Министров Республики Беларусь, утв. постановлением Совета Министров от 01.08.2000 № 1186, в соответствии с которыми МЭКС возглавляет Заместитель Премьер-министра Республики Беларусь, а решения МЭКС носят обязательный характер. В то же время Закон № 326-З в качестве одной из целей его создания определяет выработку рекомендаций по проведению госполитики в сфере туризма и по иным вопросам, относящимся к его компетенции.

Для устранения коллизии Закон № 129-З предусматривает в нормах о МЭКС соответствующие изменения. Законом № 129-З корректируется компетенция МЭКС, в частности, из его компетенции исключаются вопросы, связанные с предупреждением, ограничением и пресечением монополистической деятельности и развитием конкуренции в сфере туризма, поскольку указанные вопросы регулирует отдельный госорган – МАРТ.

В свою очередь, Закон № 129-З дополняет компетенцию МЭКС в части выработки решений по совершенствованию законодательства о туризме.

Пункт 3. Правовое регулирование туристических информационных центров

В главе 3 Закона № 129-З предусматривается нормативное правовое регулирование туристических информационных центров (далее – ТИЦ), под которыми понимаются юрлица в форме хозобщества, УП или учреждения либо структурное подразделение юрлица, в т.ч. обособленное подразделение юрлица, расположенное вне места его нахождения (филиал, представительство, иное обособленное подразделение), созданные в целях содействия развитию внутреннего туризма и международного въездного туризма, формирования и распространения информации о туристическом потенциале Республики Беларусь и ее административно-территориальных единиц.

Законом № 129-З закрепляется термин «туристическая индустрия», подразумевающая не только совокупность объектов для размещения туристов, транспортных средств, объектов общепита, объектов и средств развлечения, но и иных объектов, используемых для удовлетворения потребностей туристов, экскурсантов, возникающих во время совершения туристического путешествия и (или) в связи с ним.

В связи с этим Закон № 129-З предусматривает расширение информационной составляющей ТИЦ в части сбора и распространения сведений о туристических ресурсах, гостиницах и аналогичных средствах размещения.

Закон № 129-З предусматривает дополнительное нормативное правовое регулирование в части учета ТИЦ. По данным регионов, в Республике Беларусь зафиксирована деятельность 66 центров. Основной целью создания ТИЦ являются формирование и распространение информации о Республике Беларусь и ее туристическом потенциале. ТИЦ могут создаваться местными исполнительными и распорядительными органами, иными юридическими и физическими лицами. В свою очередь, абз. 7 ст. 11 Закона № 129-З обусловливается необходимостью мониторинга информации, распространяемой ТИЦ, а также для ведения системы учета действующих в стране ТИЦ.

Поскольку ТИЦ также могут создаваться и распространять информацию о туристическом потенциале Республики Беларусь за ее пределами, что отвечает целям их создания, Закон № 129-З определяет, что ТИЦ за рубежом создаются и функционируют на основании законодательства государства нахождения с учетом особенностей национального регулирования.

Пункт 4. Осуществление туристической деятельности

В главе 4 Закона № 129-З одним из нововведений предусматривается введение институтов финансовой (материальной) ответственности туроператора, осуществляющего деятельность в сфере международного выездного туризма.

Указанное нововведение затрагивает исключительно деятельность туроператоров, поскольку, во-первых, функция по формированию туров в соответствии с текущим законодательством закрепляется только за ними (этот же подход сохраняется в Законе № 129-З). Во-вторых, туроператор при реализации собственных туров самостоятельно или посредством сети агентов не освобождается от ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязательств по реализации туров и несет основной объем ответственности, в то время как турагент отвечает лишь своим вознаграждением в рамках договора комиссии или иного не запрещенного законодательством договора с туроператором.

Закон № 129-З предусматривает 3 формы финансовой ответственности туроператора:

● договор страхования гражданской ответственности туроператора за причинение вреда туристу, экскурсанту в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением своих обязательств по договору оказания туруслуг (далее – договор страхования гражданской ответственности);

● банковская гарантия (банковские гарантии) исполнения обязательств по договору оказания туруслуг;

● фонд персональной ответственности туроператора.

Закон № 129-З определяет, что перечисленные формы ответственности носят вариативный характер, т.е. оставляет выбор формы ответственности за туроператором, однако наличие документов, подтверждающих ответственность туроператора, является обязательным.

Одновременно с этим Закон № 129-З устанавливает, что финансовое обеспечение гражданской ответственности туроператора, предусмотренное Законом № 129-З, не требуется для туроператоров, осуществляющих деятельность в сфере международного выездного туризма и имеющих фонд персональной ответственности туроператора.

Относительно указанного механизма Закон № 129-З устанавливает следующие особенности:

● членство туроператора в ассоциации (союзе) субъектов туристической деятельности (далее – ассоциация (союз));

● уплата не реже 1 раза в квартал взноса.

Отчисление туроператором взносов в фонд персональной ответственности туроператора планируется осуществлять за счет его чистой прибыли.

Взносы туроператоров в фонд персональной ответственности туроператора являются единственным источником его формирования, равно как данный фонд имеет строгое целевое назначение, в связи с чем Закон № 129-З предусматривает, что перечисление на специальный счет иных денежных средств не допускается.

В качестве основного целевого назначения денежных средств фонда ответственности туроператора Закон № 129-З предусматривает выплату денежных средств, причитающихся участникам туристической деятельности в целях возмещения реального ущерба, возникшего при неисполнении туроператором своих обязательств по оказанию туруслуг либо в связи с прекращением туроператорской деятельности по причине невозможности исполнения возложенных обязательств, в т.ч. в случае признания туроператора экономически несостоятельным (банкротом).

С учетом указанного целевого назначения Закон № 129-З устанавливает, что перечисление денежных средств в фонд ответственности туроператора осуществляется на специальный счет, открытый в банке ассоциацией (союзом). Порядок создания и функционирования специального счета основан на положениях ст. 207¹ Банковского кодекса и построен по аналогии с положениями Указа Президента от 29.03.2019 № 126 «Об открытии специальных счетов» (далее – Указ № 126), Указа Президента от 12.06.2019 № 236 «О республиканском объединении «Белагросервис» (далее – Указ № 236) и Указа Президента от 01.08.2019 № 288 «О специальных жилых помещениях» (далее – Указ № 288).

Закон № 129-З также допускает возможность использования денежных средств фонда для целей развития туризма, что осуществляется по решению ассоциации (союза) при согласии не менее половины от общей численности туроператоров, являющихся участниками фонда, а также при отсутствии выплат из фонда в течение 3 лет подряд.

Например, по решению правления (иного коллегиального органа) ассоциации (союза) средства фонда персональной ответственности туроператора по итогам года могут быть использованы в будущем году на маркетинговые мероприятия, направленные на продвижение туристического потенциала Республики Беларусь за ее пределами.

С учетом характера целевого назначения Закон № 129-З устанавливает, что расходование со специального счета денежных средств на цели, не предусмотренные в ч. 1 и 2 п. 4 ст. 30 Закона № 129-З, не допускается.

Закон № 129-З предусматривает, что при прекращении туроператором туроператорской деятельности или выходе из ассоциации (союза) средства фонда ответственности туроператора подлежат возврату туроператору, если им в полном объеме исполнены обязательства по всем заключенным договорам. С одной стороны, необходим защитный механизм для субъектов и участников туристической деятельности. С другой стороны, в условиях либерализации экономики указанная норма выступает своеобразным гарантом прав и законных интересов туроператоров и приводит в равновесие правовое положение туроператоров в части обязанности по формированию фонда персональной ответственности туроператора.

Особенностью правового регулирования специального счета также являются вопросы, связанные с его закрытием. В отличие от нормативного правового регулирования в отношении специальных счетов, создаваемых на основании указов Президента (по аналогии с Указом № 126, Указом № 236 и Указом № 288), специальный счет для формирования фонда персональной ответственности туроператора не ограничен по времени и функционирует столько же, сколько сама ассоциация (союз). Одновременно с этим Закон № 129-З предусматривает нормы о закрытии специального счета в случае ликвидации ассоциации (союза), о порядке распределения денежных средств при его закрытии, а также особенности регулирования специального счета и распределения денежных средств при реорганизации ассоциации (союза).

Важно отметить, что с учетом ст. 121 ГК создание ассоциации (союза), участие в таком объединении является добровольным и, следовательно, не установлены из указанного правила исключения, равно как формы финансовой ответственности туроператора являются вариативными.

Как следует из Закона № 129-З, механизмы финансовой ответственности туроператора направлены исключительно на деятельность в сфере международного выездного туризма, поскольку указанная форма туризма сопряжена с максимальным риском для жизни туристов, в то время как для международного въездного туризма и внутреннего туризма такой риск в разы ниже.

Закон № 129-З также устанавливает общее положение о ведении туристической деятельности (как для туроператоров, так и для турагентов). Таковым является включение в реестр субъектов туристической деятельности (далее – реестр), которое следует за направлением в местный исполнительный и распорядительный орган по месту нахождения (месту жительства) субъекта туристической деятельности в порядке, установленном законодательством, уведомления о начале осуществления деятельности по оказанию туруслуг в порядке, установленном законодательством.

Статьей 17 Закона № 129-З определено, что осуществлять туристическую деятельность на территории Республики Беларусь вправе исключительно субъекты туристической деятельности – резиденты Республики Беларусь, если иное не предусмотрено международными договорами Республики Беларусь.

В Законе № 326-З не содержится критерий резидентства применительно к туристической деятельности, равно как отсутствует прямой запрет (ограничение) на ведение деятельности иностранных субъектов туристической деятельности на территории Республики Беларусь через филиалы и представительства.

Лишь небольшая часть иностранных субъектов туристической деятельности работает на территории Республики Беларусь, создавая свои представительства в виде юрлица, остальные работают с белорусскими резидентами напрямую, при этом исключая свою ответственность за ненадлежащее исполнение со своей стороны обязательств.

Указанное нововведение обосновано с позиции защиты рынка туруслуг, а также в свете планируемого присоединения Республики Беларусь к Всемирной торговой организации и проистекает из норм Генерального соглашения о торговле услугами, определяющего формы коммерческого присутствия.

Одновременно с этим Закон № 129-З предусматривает, что правило ст. 17 Закона № 129-З является применимым, если иное не установлено международными договорами Республики Беларусь. Указанное исключение обусловлено обязательствами Республики Беларусь в рамках иных международных организаций, в первую очередь ЕАЭС, в соответствии с правом которого указанный механизм может быть отнесен к категории барьеров (ограничений).

Закон № 129-З также предусматривает нововведение в части повышения ответственности туроператоров за исполнение обязательств по реализации туров. Закон № 326-З определяет, что турагенты и туроператоры выполняют функции по продвижению и реализации туров: туроператоры – как своих, так и сторонних, в т.ч. нерезидентов Республики Беларусь, турагенты – только сторонних, исключительно резидентов Республики Беларусь.

Вместе с тем для целей оказания услуг участникам туристической деятельности туроператор выступает в качестве третьего лица по договору оказания туруслуг, что не освобождает турагента от ответственности за его действия (бездействие) и, более того, заставляет нести перед туристами полную ответственность, в т.ч. материальную. Указанное обстоятельство ставит турагентов в более невыгодное положение по отношению к туроператорам.

В связи с этим Закон № 129-З предусматривает следующие механизмы:

● по договору оказания туруслуг исполнителем определяется туроператор, сформировавший тур, поскольку таковой фактически и является исполнителем по соответствующему туру, в то время как турагент действует в интересах туроператора и осуществляет поиск потенциальных клиентов;

● при формировании тура наряду со сведениями о маршруте туристического путешествия, дате времени и окончания туристического путешествия, услугами, составляющими тур, программа туристического путешествия также должна содержать информацию о туроператоре, сформировавшем тур;

● субъекты туристической деятельности наряду с информацией о программе туристического путешествия и иной информацией, связанной с оказанием туруслуг, также обязаны предоставить информацию о туроператоре, сформировавшем тур, а также информацию о наличии у туроператора, сформировавшего тур, финансового обеспечения гражданской ответственности, а также о порядке обращения участника туристической деятельности за возмещением убытков (вреда), причиненных в результате неисполнения туроператором обязательств по оказанию туруслуг или прекращения им туроператорской деятельности.

В отношении претензионного порядка разрешения споров, предусмотренного ст. 25 Закона № 129-З, Закон № 129-З устанавливает обязательный характер соблюдения указанного порядка до обращения с иском в суд, если иное не установлено договором оказания туруслуг. Указанное обстоятельство обусловлено частыми случаями пренебрежения заказчиками (участниками туристической деятельности) данным порядком и злоупотреблением правом на обращение, предусмотренным ст. 40 Конституции.

Предусмотренный Законом № 129-З претензионный порядок не ограничивает право граждан на обращение, закрепленное в ст. 40 Конституции, а лишь способствует упорядочению действий по разрешению конфликтных ситуаций с исполнителем. При этом для соответствия ст. 25 Закона № 129-З положениям Конституции и иным актам законодательства (ГК, Закон от 09.01.2002 № 90-З «О защите прав потребителей» и иные акты законодательства) Закон № 129-З устанавливает:

● возможность предусмотреть в договоре оказания туруслуг иное регулирование;

● сроки рассмотрения исполнителем претензии, поскольку заказчиком по договору оказания туруслуг выступает участник туристической деятельности, которым являются как физические, так и юридические лица.

Принимая во внимание то, что формирование туров осуществляется исключительно туроператорами, а их продвижение и реализация может осуществляться как туроператорами самостоятельно, так и через сеть турагентов, как и то, что туроператоры не освобождаются от ответственности по собственным турам, ст. 25 Закона № 129-З устанавливает, что заказчик (участник туристической деятельности) направляет претензию исполнителю (туроператору, сформировавшему тур). Претензия также может быть подана в адрес турагента, если реализация тура осуществлялась через него. Турагент в свою очередь привлекает туроператора, сформировавшего тур.

Закон № 129-З устанавливает, что положение о претензионном порядке распространяется в т.ч. на оказание субъектами туристической деятельности услуг, связанных с организацией туристического путешествия.

В то же время надлежащее оказание туруслуг зачастую зависит не столько от действий туроператора, сколько от исполнителя по договору оказания туруслуг, которым зачастую является турагент. Исполнителем должен быть правильно подобран тур, в точности введены в автоматизированную информационную систему данные о туре, заказчике и третьих лицах, которым оказываются услуги. С учетом механизмов финансовой ответственности туроператоров участникам туристической деятельности также должна быть предоставлена информация о наличии у туроператора финансового обеспечения гражданской ответственности, а также о порядке обращения участника туристической деятельности за возмещением убытков (вреда), причиненных в результате неисполнения туроператором обязательств по оказанию туруслуг или прекращения им туроператорской деятельности.

В связи с этим Закон № 129-З расширяет объем обязанностей субъектов туристической деятельности, равно как определяет, что информацию участнику туристической деятельности предоставляет исполнитель (туроператор, сформировавший тур) либо турагент, если реализация тура участнику туристической деятельности осуществляется через турагента.

Для работы турагента с участником туристической деятельности Закон № 129-З предусматривает, что турагент обязан предоставить сведения о полномочиях совершать юридические действия по реализации туров, сформированных туроператором, которые подтверждаются доверенностью, выданной туроператором, сформировавшим тур, либо договором, заключенным между турагентом и туроператором, сформировавшим тур.

Закон № 129-З предусматривает нормы о порядке формирования и ведения реестра. Как и в Законе № 326-З, реестр представляет собой систему учета субъектов хозяйствования, которые осуществляют туристическую деятельность.

Вместе с тем, как показывает практика ведения реестра, субъектами туристической деятельности (как давно действующими, так и недавно зарегистрированными) сведения в реестр подаются в различные временные периоды, поскольку в Законе № 326-З отсутствуют конкретные сроки. Указанное обстоятельство отчасти затрудняет ведение реестра, поскольку внесенные в него сведения по прошествии времени становятся неактуальными, что усложняет работу с потребителем.

Практика ведения реестра также показала, что характер сведений, содержащихся в данном ресурсе, говорит о его малоинформативности, что не позволяет субъектам и участникам туристической деятельности определиться с выбором: для одних – с потенциальным контрагентом, для других – с надлежащим поставщиком услуг.

В части порядка формирования и ведения реестра Закон № 129-З предусматривает:

● дополнение сведений о субъектах туристической деятельности, необходимых для включения в реестр, сведениями о руководителе субъекта туристической деятельности;

● сроки для включения в реестр сведений, внесения в него изменений и исключения из него.

С учетом подп. 3.2 п. 3 Декрета № 7, а также для недопущения замораживания деятельности вновь образованных субъектов туристической деятельности (недавно зарегистрированных в ЕГР) Закон № 129-З предусматривает следующие сроки подачи сведений в реестр:

● субъекты туристической деятельности, за исключением субъектов туристической деятельности, указанных в абз. 3 п. 5 ст. 32 Закона № 129-З, – не позднее 20 рабочих дней со дня направления уведомления о начале осуществления деятельности по оказанию туруслуг в местный исполнительный и распорядительный орган по месту нахождения юрлица (месту жительства ИП) в порядке, установленном законодательством;

● туроператоры, осуществляющие или планирующие осуществлять туроператорскую деятельность в сфере международного выездного туризма, осуществляющие или планирующие осуществлять турагентскую и туроператорскую деятельность в сфере международного выездного туризма, – не позднее 20 рабочих дней со дня возникновения у туроператора способа обеспечения исполнения туроператором обязательств (при наличии нескольких способов обеспечения исполнения туроператором обязательств – со дня возникновения первого из таких способов).

Закон № 129-З также предусматривает, что при установлении Минспортом или уполномоченной им госорганизацией факта невозможности исполнения субъектом туристической деятельности своих договорных обязательств перед субъектами и участниками туристической деятельности на основании вынесенного судебного постановления или решения иного уполномоченного органа Минспорт или уполномоченная им госорганизация вносит соответствующие сведения в реестр. Таковыми обстоятельствами могут считаться признание субъекта туристической деятельности экономически несостоятельным (банкротом), наложение ареста на текущие расчетные (банковские) счета и иные случаи.

Указанная норма является прямым продолжением нововведений Закона № 129-З в части институтов финансовой ответственности туроператора.

В то же время институты, предусмотренные Законом № 129-З, охватывают лишь отдельную категорию субъектов туристической деятельности. В связи с этим, а также для недопущения злоупотребления со стороны субъектов туристической деятельности указать ложные факты невозможности исполнения своих обязательств Закон № 129-З предусматривает исключительно объективные обстоятельства – на основании судебного постановления или решения иного уполномоченного органа. С учетом интересов бизнес-сообщества указанная мера также обусловлена необходимостью избежать излишних оснований для уплаты денежных средств из предусматриваемых финансовых гарантий.

Одновременно Закон № 129-З устанавливает, что при прекращении обстоятельств невозможности исполнения обязательств Минспорт или уполномоченная им госорганизация вносит изменения в реестр. 

Законом № 129-З предусматриваются нововведения в части заключения договора оказания туруслуг. С учетом принципа свободы договора, установленного ст. 391 ГК, такое условие договора оказания туруслуг, как стоимость услуг, срок и порядок их оплаты, согласовывается исключительно между сторонами договора. Вместе с тем на практике субъекты туристической деятельности при составлении договора оказания туруслуг определяют порядок, когда они берут денежные средства лишь за агентские услуги, а основная стоимость тура вносится либо туроператору, либо т.н. принимающей стороне, не поименованной в договоре. При этом указанная часть средств вносится в валюте без выдачи подтверждающих документов.

Указанное обстоятельство ущемляет права потребителей, поскольку при возникновении споров о качестве услуг затрудняется доказывание факта внесения денежных средств. Более того, такие механизмы работы позволяют судить о серых схемах, уходе от налогов и оттоке валюты из страны.

Для предупреждения подобных нарушений, а также для защиты и законных интересов прав потребителей туруслуг Закон № 129-З предусматривает, что заказчик вносит денежные средства субъекту хозяйствования, поименованному в договоре оказания туруслуг как исполнитель, либо турагенту, если реализация тура заказчику (участнику туристической деятельности) осуществляется через турагента.

Одновременно с этим Закон № 129-З предусматривает возможность заключения договора оказания туруслуг в электронном виде. Указанное нововведение обусловлено целесообразностью облегчения работы с потребителем, развитием информационных технологий, а также с учетом ст. 404 ГК.

В соответствии со ст. 404 ГК документ в электронном виде (в т.ч. электронный документ) или договор, заключенный путем обмена текстовыми документами, включая документы в электронном виде (в т.ч. электронные документы), которые подписаны сторонами собственноручно либо с использованием средств связи и иных технических средств, компьютерных программ, информационных систем или информационных сетей, являются разновидностями письменной формы договора.

С учетом вышеуказанной нормы Закон № 129-З предусматривает 2 дополнительные возможности для заключения (исполнения) договора оказания туруслуг. Одна из них предусмотрена п. 6 ст. 22 Закона № 129-З, в соответствии с которым «площадкой» для заключения договора оказания туруслуг может служить сайт субъекта туристической деятельности, где заказчик (турист, экскурсант) может ознакомиться с условиями договора, а также для выражения согласия поставить отметки в соответствующих графах электронной формы.

Принимая во внимание то, что письменная форма договора оказания туруслуг предполагает электронный вид, для признания указанной формы соблюденной применяются п. 3 ст. 404 и п. 3 ст. 408 ГК.

При заключении договора заказчику (туристу, экскурсанту) субъектом туристической деятельности должно быть выдано подтверждение из информационной системы, содержащее текст заключенного договора.

Порядок выдачи субъектом туристической деятельности заказчику (участнику туристической деятельности) вышеуказанного подтверждения регулируется Правилами оказания туристических услуг.

В рамках нововведения о повышении ответственности туроператоров за исполнение обязательств по реализации туров Закон № 129-З предусматривает внесение изменений в порядок доведения субъектом туристической деятельности информации о соблюдении правил личной безопасности туриста, экскурсанта.

Так, наряду со сведениями, предусмотренными ч. 4 ст. 14 Закона № 326-З, Закон № 129-З предусматривает предоставление информации о правилах поведения туриста, экскурсанта при наступлении обстоятельств непреодолимой силы или иных непредвиденных обстоятельств. Предоставление субъектом туристической деятельности указанных сведений обусловлено его обязанностью по обеспечению безопасности туруслуг, а также обобщением сложившейся практики при возникновении указанных обстоятельств (природные катаклизмы, террористические акты, забастовки и пр.).

Помимо этого, Закон № 129-З предусматривает, что информация о соблюдении правил личной безопасности туриста, экскурсанта предоставляется не только при заключении договора оказания туруслуг, но и при реализации туроператором туров субъектам туристической деятельности на основании договоров комиссии или иных не запрещенных законодательством договоров.

Закон № 129-З предусматривает изменения в части одностороннего отказа от исполнения обязательств.

На практике заказчик (турист, экскурсант) вправе в одностороннем порядке отказаться от исполнения обязательств по договору оказания туруслуг при условии оплаты исполнителю фактически понесенных расходов. Такие расходы возникают как в отношении услуг, оказываемых исполнителем лично, так и в отношении услуг, включенных в программу туристического путешествия и оказываемых третьими лицами, привлеченными исполнителем.

В большинстве случаев при одностороннем отказе заказчика от тура возврат денежных средств исполнителем производится не в полном объеме ввиду непосредственно обстоятельств оказания услуг по туру: с туриста удерживаются проживание в гостинице, услуги перевозки, если перевозчик совершил поездку с пустым креслом и т.п.

Вместе с тем, несмотря на действующее нормативное правовое регулирование, зачастую встречаются случаи, когда в документах о фактически понесенных расходах отсутствует четкий источник расходов (средство размещения, перевозчик, услуги гида и пр.), а указывается лишь сумма удержания, которая составляет большую часть приобретенного тура. При этом туроператор отказывает субъекту или участнику туристической деятельности в предоставлении расшифровки расходов, в т.ч. ссылаясь на коммерческую тайну.

В связи с этим Закон № 129-З предусматривает понятие «фактически понесенные расходы» с закреплением того момента, что документ о таких расходах содержит источник, а также последствия неподтверждения исполнителем данных расходов.

В отношении одностороннего отказа со стороны исполнителя нормативное правовое регулирование остается прежним.

Принимая во внимание, что Закон № 129-З предусматривает возможность оказания такого вида услуг, как услуги, связанные с организацией туристического путешествия, положения ст. 24 Закона № 129-З также распространяются на указанный вид услуг.

Пункт 5. Организация экскурсионного обслуживания

В главе 5 Закона № 129-З предусмотрены нововведения по вопросам экскурсионного обслуживания. Так, по аналогии с договором оказания туруслуг Закон № 129-З предусматривает возможность заключения договора оказания экскурсионных услуг путем составления одного текстового документа, в т.ч. в электронном виде (включая электронный документ), или посредством обмена текстовыми документами, включая документы в электронном виде (в т.ч. электронный документ), которые подписаны сторонами собственноручно либо иным способом, позволяющим достоверно установить сторону по договору оказания экскурсионных услуг.

Закон № 129-З устанавливает запрет на осуществление экскурсионного обслуживания без прохождения профессиональной аттестации, подтверждающей квалификацию экскурсовода, гида-переводчика (далее – аттестация).

В соответствии с п. 3 Положения о порядке и условиях проведения профессиональной аттестации, подтверждающей квалификацию экскурсоводов и гидов-переводчиков, утв. постановлением Совета Министров от 12.07.2007 № 895 (далее – Постановление № 895; Положение № 895), аттестация представляет собой экзамен, целью которого является проверка знаний претендентов и умения применять их при проведении экскурсий. Аттестация проходит в 2 этапа: компьютерное тестирование и устное собеседование.

Согласно п. 29 Положения № 895 по итогам прохождения аттестации претенденту выдается свидетельство об аттестации экскурсовода, гида-переводчика, бэдж и перечень тем экскурсий, по которым пройдена аттестация. После получения указанных документов лица, прошедшие аттестацию, вправе осуществлять экскурсионное обслуживание.

На практике отмечаются случаи, когда в отсутствие прямого запрета лица, не проходившие аттестацию и, следовательно, не имеющие свидетельства об аттестации экскурсовода, гида-переводчика, проводят на территории Республики Беларусь экскурсии для туристических групп, в т.ч. иностранных, преподнося экскурсию в вольном стиле и формируя у туристов тем самым неверное представление о Республике Беларусь. Данное обстоятельство заведомо ставит лиц, прошедших аттестацию, в неравное положение с т.н. экскурсоводами-нелегалами. В связи с этим Закон № 129-З устанавливает соответствующий запрет.

В части экскурсионного обслуживания Закон № 129-З одновременно предусматривает возможность использования аудиогидов (мобильных сопровождений экскурсии) при экскурсионном обслуживании.

Под экскурсионным обслуживанием понимается деятельность субъектов туристической деятельности, а также иных юрлиц, физлиц, в т.ч. ИП, по подготовке, организации и проведению экскурсий.

Указанное определение указывает на то, что деятельность, связанная с подготовкой и организацией экскурсий, осуществляется определенным кругом лиц. Как таковые механизмы и способы проведения экскурсий законодательно не определены.

Вместе с тем с учетом практики, а также развития технологий Закон № 129-З предусматривает термин «аудиогид (мобильное сопровождение экскурсии)», которое представляет собой фонограмму на белорусском, русском или иностранном языке, воспроизводимую во время экскурсии в транспортных средствах, организациях культуры, местах выставок и иных местах открыто или индивидуально посредством отдельного технического устройства или приложения для мобильного устройства, предназначенную для ознакомления участников туристической деятельности с туристическими ресурсами, другими объектами, имеющими художественную, историческую и иную значимость.

С учетом планируемого закрепления норм об использовании аудиогидов (мобильных сопровождений экскурсии) Закон № 129-З предусматривает определение термина «аудиогид (мобильное сопровождение экскурсии)», вносит изменения в термин «экскурсионное обслуживание», а также применительно к самому аудиогиду (мобильному сопровождению экскурсии) устанавливает 2 особенности:

● сопутствующий характер экскурсионного обслуживания, оказываемого субъектами туристической деятельности в рамках комплекса туруслуг с использованием аудиогидов (мобильных сопровождений экскурсии), что направлено на недопущение злоупотребления льготой по освобождению от уплаты НДС, предусмотренной подп. 1.32 п. 1 ст. 118 Налогового кодекса;

● аттестация и учет текстов аудиогидов (мобильных сопровождений экскурсии) по аналогии с аттестацией вербальных экскурсий в порядке, установленном Постановлением № 895, равно как запрет на использование аудиогида (мобильного сопровождения экскурсии) без прохождения аттестации.

Предполагается, что аудиогиды (мобильные сопровождения экскурсии) расширят возможности экскурсионного обслуживания, например, при совершении организованными группами туристов, экскурсантов обзорных экскурсий по городу с использованием транспортных средств, а также в учреждениях культуры.

Статьей 42 Закона № 129-З установлено, что его основные положения вступают в силу с 01.01.2023 (за исключением отдельных положений). Указанный срок обусловлен масштабом мероприятий, предусмотренных Законом № 129-З.

Закон № 129-З определяет, что договоры оказания туруслуг, заключенные до вступления в силу Закона № 129-З, действуют в течение указанного в них срока и не подлежат приведению в соответствие с требованиями Закона № 129-З. Указанная норма обусловлена тем, что Закон № 326-З является основным, но не единственным источником нормативного правового регулирования в части договорных обязательств между субъектами и участниками туристической деятельности. Имеющие практическое значение моменты указанных правоотношений устанавливаются, в частности, Правилами № 1064.