Правовой статус Национального олимпийского комитета Республики Беларусь
Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 24 апреля 2018 г.
Анализируется действующее законодательство, регулирующее статус НОК. Приводится его сравнительная характеристика с законодательствами иных государств, нормами международного спортивного права. Предлагаются возможные варианты оптимизации деятельности НОК.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
● Гражданский кодекс (далее – ГК)
● Закон от 04.01.2014 № 125-З «О физической культуре и спорте» (далее – Закон № 125-З)
● Закон от 09.01.2018 № 92-З «О внесении дополнений и изменений в Закон Республики Беларусь «О физической культуре и спорте» (далее – Закон № 92-З)
Современное олимпийское движение (как в целом, так и его структурные части в конкретных странах) испытывает воздействие со стороны объективных и субъективных факторов – основных экономических, социальных, политических и иных процессов, происходящих в мире, регионе, конкретной стране. Очередные зимние Олимпийские игры 2018 года в г. Пхенчхане (Южная Корея) подтвердили этот вывод.
Накануне Олимпийских игр 2018 года в Республике Беларусь был принят Закон № 92-З, который затронул отдельные права и обязанности НОК.
Законодательство, регулирующее правовой статус НОК, в последнее время изменяется в положительную сторону. Влияние на это оказывают многочисленные сторонники развития спортивного права в Республике Беларусь, в т.ч. разработчики проекта Спортивного кодекса и Закона № 125-З, авторы научных публикаций о спортивном праве, депутаты Парламента, участники конференций и конкурсов по спортивному праву, любители физкультуры и спорта.
Основным НПА, регулирующим в настоящее время статус, задачи, функции и иные статутные вопросы деятельности НОК, является Закон № 125-З, в котором впервые подчеркнуты 7 характерных критериев, подтверждающих особое положение НОК в сфере физкультуры и спорта:
1. НОК – это общественная организация.
Справочно
Согласно ч. 1 п. 1 ст. 117 ГК общественными организациями признаются добровольные объединения граждан, в установленном законодательством порядке объединившихся на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей.
2. НОК официально признается Международным олимпийским комитетом (далее – МОК). Такое признание означает, что НОК является субъектом, входящим в олимпийское движение, руководствуется Олимпийской хартией МОК и его устав утверждается МОК.
Справочно
В соответствии с п. 9 правила 27 Олимпийской хартии МОК исполкому МОК предоставлено право принимать любые решения, необходимые для защиты олимпийского движения в стране национального олимпийского комитета, в т.ч. о приостановке или лишении признания такого национального олимпийского комитета, если конституция, законодательство или другие нормативные акты, действующие в этой стране, или любой акт правительственного или иного органа препятствуют деятельности национального олимпийского комитета или формированию и выражению его воли.
3. НОК возглавляет олимпийское движение Беларуси. Указанный критерий не является формальным требованием Олимпийской хартии МОК. Миссия НОК состоит в развитии, продвижении и защите олимпийского движения в Республике Беларусь в соответствии с Олимпийской хартией МОК. Роль НОК раскрывается через его конкретные функции, изложенные в Олимпийской хартии МОК: проводить в жизнь основополагающие принципы Олимпизма посредством реализации программ олимпийского образования на всех уровнях в школах, институтах спортивного и физического воспитания и университетах, принимать и применять на практике Всемирный антидопинговый кодекс и иные.
4. НОК в своей деятельности руководствуется отечественным законодательством, Олимпийской хартией МОК, иными решениями МОК и своим уставом. В указанном случае не до конца разрешен вопрос о соотношении упомянутых уровней правового регулирования. Привычная для многих НПА формула о приоритете норм и принципов международного права в Законе № 125-З не используется. В то же время существуют разночтения между Законом № 125-З и Олимпийской хартией МОК, требующие разрешения. При этом закрепленных в п. 6 ст. 18 Закона № 125-З правовых норм для этого недостаточно.
Справочно
Согласно п. 6 ст. 18 Закона № 125-З НОК осуществляет иные права и обязанности в соответствии с законодательством, Олимпийской хартией МОК, иными решениями МОК и своим уставом.
Внимание
В соответствии с п. 3, 4 правила 27 Олимпийской хартии МОК национальный олимпийский комитет обладает исключительными правами:
● иметь представительство на Олимпийских играх и на региональных, континентальных и всемирных комплексных соревнованиях, проводимых под эгидой МОК. Таким образом, каждый национальный олимпийский комитет может формировать на такие игры свои делегации;
● в выборе и назначении города, который может представлять свою кандидатуру для организации Олимпийских игр.
Примечание
В отечественном законодательстве еще не урегулирован порядок выбора города для организации Олимпийских игр.
Приветствуя сотрудничество НОК с правительственными органами и неправительственными организациями, Олимпийская хартия МОК одновременно в качестве обязанности для НОК устанавливает требование о сохранении своей автономии и противодействии всяческому давлению, включая помимо прочего политическое, правовое, религиозное или экономическое, которое могло бы помешать выполнять Олимпийскую хартию МОК.
5. Общественное регулирование и управление в сфере физкультуры и спорта в пределах своих полномочий в соответствии с законодательством осуществляют НОК, Паралимпийский комитет Республики Беларусь, организации, возглавляющие дефлимпийское движение Беларуси, специальное олимпийское движение Беларуси, федерации (союзы, ассоциации) по виду (видам) спорта, республиканские государственно-общественные объединения, осуществляющие развитие технических, авиационных, военно-прикладных, служебно-прикладных и иных видов спорта, профсоюзы в пределах их полномочий в соответствии с законодательством (п. 3 ст. 11 Закона № 125-З).
Экспертное мнение
Указанная норма для законодательства Республики Беларусь является серьезной новеллой и шагом на пути вперед, поскольку ранее законодательство о спорте не содержало упоминания о каком-либо общественном управлении (общественном регулировании). Все регулировалось государством и его соответствующими органами.
На первый взгляд, в Законе № 125-З следовало бы закрепить прямую правовую норму, которая формально устанавливала бы роль НОК как официального лидера в общественном регулировании и управлении в сфере физкультуры и спорта. Однако фактически правовые нормы о руководящей роли НОК в Законе № 125-З имеются.
Во-первых, НОК возглавляет олимпийское движение Беларуси (ст. 18 Закона № 125-З).
Исходя из совокупного толкования п. 15 ст. 2 Международной конвенции ООН по вопросам образования, науки и культуры «О борьбе с допингом в спорте» (заключена в г. Париже 19.10.2005) (Республика Беларусь присоединилась в соответствии с Законом от 16.07.2008 № 401-З «О присоединении Республики Беларусь к Международной конвенции о борьбе с допингом в спорте») и ст. 6 Закона № 125-З существует необходимость конкретизации понятия «олимпийское движение Беларуси».
Экспертное мнение
Под олимпийским движением Беларуси следует понимать всех лиц, которые согласны руководствоваться Олимпийской хартией МОК и признают полномочия МОК в пределах Республики Беларусь: НОК, организационный комитет Олимпийских игр, Паралимпийский комитет Республики Беларусь, организации, возглавляющие дефлимпийское движение Беларуси, специальное олимпийское движение Беларуси, национальные федерации по видам спорта, входящим в программу Олимпийских игр (по сути, это все организации, упомянутые в п. 3 ст. 11 Закона № 125-З), а также спортсмены, судьи и арбитры, ассоциации и клубы, все организации и учреждения, признанные МОК.
Во-вторых, по отношению к национальным спортивным федерациям и их объединениям НОК имеет такое полномочие, как признание их, т.е. придание официального статуса. Законом № 92-З НОК предоставлено право лишать признания федерации (союзы, ассоциации) по виду (видам) спорта, входящие в состав (являющиеся членами) международных спортивных организаций (абз. 8 п. 3 ст. 18 Закона № 125-З (в ред. от 09.01.2018)).
Для того чтобы определить модель вертикали общественного регулирования и управления в сфере физкультуры и спорта, следует выстроить концепцию отношений, складывающихся между НОК, с одной стороны, и Паралимпийским комитетом Республики Беларусь, организациями, возглавляющими дефлимпийское движение Беларуси и специальное олимпийское движение Беларуси, – с другой. Необходимо также более полно раскрыть отношения НОК со спортивными федерациями и иными субъектами, осуществляющими общественное регулирование и управление в сфере физкультуры и спорта, в т.ч. в управленческой, организационной, праворегулирующей, финансовой и иных сферах.
Примечание
Несмотря на провозглашенное в ст. 11 Закона № 125-З право НОК на общественное управление и регулирование, реальных регулирующих правовых актов НОК нет.
Под правовым регулированием понимается осуществление посредством системы правовых средств (юридических норм, правовых отношений, правовых предписаний и др.) упорядочения общественных отношений (Гавриленко, В.Г. Юридический энциклопедический словарь / В.Г. Гавриленко; под науч. ред. Н.И. Ядевич. – Минск: Право и экономика, 2011).
Экспертное мнение
Чтобы вышеуказанные нормы не остались декларацией, они должны быть четко сформулированы и закреплены в законодательстве. Также должна быть сформирована практика их применения.
6. Отечественный законодатель последовательно и далее пошел по пути закрепления и повышения роли общественных организаций в спорте. В связи с этим сочетание государственного и общественного регулирования и управления в сфере физкультуры и спорта закреплено в качестве:
● принципа госполитики в сфере физкультуры и спорта (ст. 9 Закона № 125-З);
● основы регулирования и управления в сфере физкультуры и спорта (ст. 11 Закона № 125-З).
Не во всех государствах имеется подобное сочетание, по сути, функций государства и общественных спортивных организаций в деле управления и регулирования физкультурой и спортом.
Примечание
В Законе Республики Казахстан от 03.07.2014 № 228-V «О физической культуре и спорте» речь идет только о госрегулировании в сфере физкультуры и спорта и нет упоминания об общественном управлении и регулировании в указанной сфере. Но Национальный олимпийский комитет Республики Казахстан и спортивные федерации также являются общественными организациями, имеют свои функции и задачи.
В ст. 3 Федерального закона от 04.12.2007 № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» имеется сочетание госрегулирования отношений в области физкультуры и спорта с саморегулированием таких отношений субъектами физкультуры и спорта в качестве принципа, на котором основывается российское законодательство о спорте и физкультуре.
Экспертное мнение
Белорусским общественным спортивным организациям во главе с НОК совместно с госорганами, отвечающими за госполитику в сфере физкультуры и спорта, необходимо применять на практике сочетание функций государства и общественных спортивных организаций в деле управления и регулирования в сфере физкультуры и спорта.
7. Частично предусмотрены механизмы реализации сочетания государственного и общественного регулирования и управления в сфере физкультуры и спорта. Один из таких механизмов представляют собой договоры о развитии вида (видов) спорта (ст. 11 Закона № 125-З).
Справочно
Согласно ч. 1 п. 4 ст. 11 Закона № 125-З в целях обеспечения согласованных действий по регулированию и управлению в сфере физкультуры и спорта, скоординированных действий по развитию видов спорта между Минспортом, НОК, федерациями (союзами, ассоциациями) по виду (видам) спорта, включенными в реестр федераций (союзов, ассоциаций) по виду (видам) спорта (за исключением федераций (союзов, ассоциаций) по техническим, авиационным, военно-прикладным, служебно-прикладным видам спорта), заключаются договоры о развитии вида (видов) спорта.
Буквальное толкование указанной нормы предполагает, что стороны договоров о развитии вида (видов) спорта должны быть равноправны. В то же время согласно ч. 3 п. 4 ст. 11 Закона № 125-З типовой договор о развитии вида (видов) спорта утверждается Минспортом.
Экспертное мнение
В целях соблюдения принципа сочетания государственного и общественного управления ч. 3 п. 4 ст. 11 Закона № 125-З должна быть изложена в следующей редакции: «Типовой договор о развитии вида (видов) спорта утверждается Министерством спорта и туризма Республики Беларусь и Национальным олимпийским комитетом Республики Беларусь».
Положительным моментом является то, что типовой договор о развитии вида (видов) спорта, форма которого установлена постановлением Минспорта от 11.07.2014 № 25, был согласован с НОК. Однако понятие согласования не является тождественным понятию утверждения. Такую ошибку необходимо исправить.
Примечание
В указанном случае должны учитываться положения Олимпийской хартии МОК, которая закрепляет для национального олимпийского комитета требование сохранять свою автономию и противодействовать всяческому давлению, включая помимо прочего политическое, правовое, религиозное или экономическое, которое могло бы помешать выполнять Олимпийскую хартию МОК.
Законом № 92-З внесены изменения в норму п. 4 ст. 11 Закона № 125-З (в ред. от 09.01.2018), согласно которой в целях обеспечения согласованных действий по регулированию и управлению в сфере физкультуры и спорта, скоординированных действий по развитию видов спорта, по которым сформированы национальные команды Республики Беларусь по видам спорта, между Минспортом, НОК, соответствующими федерациями (союзами, ассоциациями) по виду (видам) спорта, включенными в реестр федераций (союзов, ассоциаций) по виду (видам) спорта (за исключением федераций (союзов, ассоциаций) по техническим, авиационным, военно-прикладным и служебно-прикладным видам спорта), заключаются договоры о развитии вида (видов) спорта.
Таким образом, с 19.07.2018 согласованные действия по регулированию и управлению в сфере физкультуры и спорта, скоординированные действия по развитию возможны будут на основе договоров только по тем видам спорта, по которым сформированы национальные команды Республики Беларусь. Следовательно, сокращена функция НОК в отношении тех видов спорта, по которым нет национальных команд Республики Беларусь.
Экспертное мнение
В ч. 2 п. 4 ст. 11 Закона № 125-З (в ред. от 09.01.2018) НОК не упоминается. Возможно, такие изменения законодательства необходимы и важны для НОК и Минспорта, однако физкультура и спорт от этого не выигрывают.
Должны быть разработаны и внедрены и иные механизмы по реализации сочетания государственного и общественного регулирования и управления в сфере физкультуры и спорта, кроме типовых договоров о развитии вида (видов) спорта. Указанными механизмами могут быть совместная разработка и принятие правовых актов в сфере физкультуры и спорта, проведение общих спортивных мероприятий, в т.ч. соревнований, совместное внедрение новых международных и национальных спортивных правил, технологий и т.д. Иными словами, чем чаще и теснее будут сотрудничать Минспорт и НОК, тем больше будет пользы для физкультуры и спорта. Предпосылка для этого уже существует: среди субъектов, осуществляющих госрегулирование и управление в сфере физкультуры и спорта, первым назван Президент, который в свою очередь возглавляет и НОК.
