Проблемные вопросы практики применения Закона от 05.01.2004 № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» и Закона от 24.10.2016 № 437-З «Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия»

Материал подготовлен с использованием правовых актов по состоянию на 30 декабря 2020 г.

Раскрываются проблемные вопросы практики применения Закона от 05.01.2004 № 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» и Закона от 24.10.2016 № 437-З «Об оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия», выявленные в результате проведенного НЦЗПИ правового мониторинга.

Общие положения

Одним из новых и эффективных способов выявления проблемных вопросов, возникающих в практике применения актов законодательства, является правовой мониторинг.

В начале 2020 года Национальным центром законодательства и правовых исследований (далее – НЦЗПИ) был организован и проведен правовой мониторинг 2 законов: новой редакции Закона № 262-З и Закона № 437-З. Указанные законодательные акты на момент проведения правового мониторинга применялись на практике около 3 лет.

Задачами правового мониторинга являлись:

● оценка эффективности Закона № 262-З и Закона № 437-З;

● выявление и анализ недостатков правового регулирования общественных отношений (в т.ч. пробелов (неурегулированности отношений), коллизий (противоречий в регулировании), неясности, нечеткости и неопределенности нормативных правовых предписаний);

● выработка предложений по совершенствованию Закона № 262-З и Закона № 437-З, практики их применения.

В рамках правового мониторинга были проведены такие мероприятия, как:

● непосредственный анализ новой редакции Закона № 262-З и Закона № 437-З специалистами НЦЗПИ;

● направление запросов заинтересованным госорганам, иным организациям о предоставлении в пределах компетенции информации о практике применения новой редакции Закона № 262-З, Закона № 437-З, анализ полученных ответов;

● проведение сбора информации и предложений в отношении Закона № 262-З и Закона № 437-З посредством создания специальной темы для обсуждения на сайте «Правовой форум Беларуси» и в специальной рубрике «Правовой мониторинг» на официальном сайте НЦЗПИ в сети Интернет, анализ полученной информации и предложений;

● анализ выводов и предложений, содержащихся в судебных решениях;

● анализ статей, комментариев и иных публикаций, содержащихся в специальной, в т.ч. научной, литературе, в СМИ, справочных правовых системах, на сайтах и иных информационных ресурсах, размещенных в сети Интернет;

● анализ обращений граждан, в т.ч. ИП, и юрлиц, поступивших в НЦЗПИ и относящихся к предмету регулирования новой редакции Закона № 262-З и Закона № 437-З.

Основные общие выводы, которые сделаны по результатам правовых мониторингов, можно свести к следующему.

Закон № 262-З и Закон № 437-З следует признать в целом качественными законодательными актами, а само регулирование – эффективным.

Отдельные недостатки, выявленные в Законе № 262-З и Законе № 437-З, не носят концептуального характера и не оказывают существенного негативного влияния на правоприменение, могут быть устранены при очередной комплексной корректировке Закона № 262-З и Закона № 437-З.

Конкретные проблемные вопросы, выявленные в ходе мониторинга, разнообразны, но следует остановиться на наиболее общих, с точки зрения широты круга субъектов технического нормирования и стандартизации, которые они затрагивают или могут затронуть.

Закон № 262-З

Проблемные вопросы, связанные с различными аспектами применения ст. 21, 23 Закона № 262-З

1. Проблема оперативного получения актуальной и исчерпывающей информации о ТКП и СТБ, обязательных для соблюдения.

Согласно п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 23 Закона № 262-З общим правилом является добровольность для применения ТКП и СТБ. Только в определенных Законом № 262-З случаях они становятся обязательными для соблюдения субъектами технического нормирования и стандартизации, в т.ч. юрлицами и ИП (п. 4, 5 ст. 21, п. 5, 6 ст. 23 Закона № 262-З). В таком случае можно говорить об императивных, т.е. установленных (предписанных) государством случаях обязательности ТКП и СТБ, а также о случаях добровольного самообязывания субъектов технического нормирования и стандартизации на соблюдение ТКП и СТБ.

У большинства субъектов технического нормирования и стандартизации, применяющих ТКП и СТБ, периодически возникает конкретный практический вопрос: какие ТКП и СТБ обязательны для соблюдения по решению государства (императивно)? Несоблюдение требований соответствующих обязательных ТКП и СТБ может повлечь административную и иную ответственность, другие неблагоприятные последствия. Где и как можно получить актуальный и исчерпывающий перечень обязательных для соблюдения ТКП и СТБ, каким образом узнать, является ли конкретный интересующий их ТКП или СТБ добровольным для применения или обязательным для соблюдения?

Специальных, утвержденных госорганами (их НПА), исчерпывающих перечней ТКП и СТБ, обязательных для соблюдения, не существует. В связи с этим отдельные субъекты технического нормирования и стандартизации, в т.ч. в ходе правового мониторинга, ставили вопрос о целесообразности установления такого перечня (закрепления в Законе № 262-З положений, определяющих статус и порядок формирования (ведения) соответствующего перечня), но в итоге обсуждения основными госорганами-регуляторами такая идея поддержана не была. Так, спорным остается вопрос о статусе подобного перечня (это будет нормативный или ненормативный правовой акт, как он должен утверждаться). Неясно также, какой именно госорган (организация) должен вести (формировать, утверждать) такой перечень, учитывая, например, что ТКП могут утверждаться любыми республиканскими органами госуправления и т.п.

В настоящее время субъекту технического нормирования и стандартизации необходимо, основываясь на Законе № 262-З, осуществлять аналитическую поисковую работу по законодательству самостоятельно или воспользоваться результатами поиска, проведенного госорганами, иными лицами, в т.ч. через доступ к определенным информационным ресурсам в сети Интернет либо через направление обращений в компетентные госорганы (организации).

Самостоятельный поиск ссылок на ТКП или СТБ в определенных видах НПА возможен, прежде всего, через справочные правовые системы, информационные правовые системы.

ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ

Такой способ является эффективным (позволяет обеспечить максимальную полноту и актуальность отобранной информации) и одновременно не требует:

1) наличия определенных специальных знаний и навыков работы со справочными правовыми системами;

2) некоторых юридических познаний (например, следует правильно указать в поисковых формах виды НПА, в которых следует искать ссылки на ТКП или СТБ, при этом необходимо учитывать, что ряд НПА, содержащих ссылки на ТКП и СТБ, являются временными и срок их действия может истечь и т.п.).

ПРИМЕЧАНИЕ

Имеются некоторые случаи-исключения, выпадающие из общей схемы, например, ссылки на СТБ в Постановлении № 849, которые фактически делают эти СТБ обязательными для соблюдения.

Самостоятельный поиск представляет собой поиск самим субъектом технического нормирования и стандартизации, результаты которого не подтверждены официально (документально), т.е. использование соответствующих результатов содержит определенные риски для субъекта. У субъекта технического нормирования и стандартизации всегда может присутствовать элемент сомнения, правильно ли он произвел поиск, учел ли он все нюансы, в т.ч. позицию правоприменительных госорганов.

Использование общедоступных информационных ресурсов в сети Интернет. Субъект может воспользоваться перечнями обязательных для соблюдения ТКП и СТБ, подготовленных специалистами госорганов и иных организаций, размещенных на определенных информационных ресурсах в сети Интернет, которые, однако, не имеют статуса перечней, определенных законодательством. Фактически речь идет об информационно-методической помощи со стороны государства субъектам технического нормирования и стандартизации. Это более простой способ для субъекта технического нормирования, информация является публичной и официальной, хотя и не носит нормативного правового характера. При этом важно учитывать проблему актуальности информации в указанных перечнях: насколько полны перечни и оперативно ли они обновляются.

В этом случае речь идет о следующих информационных ресурсах:

1) официальные сайты госорганов, утвердивших ТКП и СТБ. На таких сайтах должны публиковаться тексты ТКП и СТБ, на которые даны ссылки в НПА определенного вида, делающих такие ТКП и СТБ обязательными для соблюдения (подп. 1.1.1 п. 1 Указа Президента от 16.07.2007 № 318 «О доведении до всеобщего сведения технических нормативных правовых актов»);

2) сайт Национального фонда технических нормативных правовых актов в сети Интернет, где имеется рубрика «Обязательные технические кодексы установившейся практики и государственные стандарты/Перечень документов», в которой размещен перечень НПА, содержащих ссылки на ТКП и СТБ, с указанием на конкретные ТКП и СТБ, на которые ссылаются эти акты.

Кроме того, возможен поиск через Национальный правовой Интернет-портал, поскольку исходя из подп. 3.6 п. 3 Декрета № 7 ТНПА, являющиеся обязательными для соблюдения субъектами хозяйствования, в т.ч. обязательные для соблюдения ТКП и СТБ, подлежат включению в Национальный реестр правовых актов (далее – НРПА) и официальному опубликованию на Национальном правовом Интернет-портале.

Направление обращений в компетентные госорганы (организации). Юрлицо или гражданин вправе обратиться в компетентные госорганы, иные организации (например, в Госстандарт в отношении ТКП или СТБ, иной республиканский орган госуправления в отношении утвержденного им ТКП) с вопросом, является ли тот либо другой ТКП или СТБ ТНПА, добровольным для применения либо обязательным для соблюдения.

2. Неверная трактовка положений Закона № 262-З о придании обязательности ТКП и СТБ.

Ссылка на ТКП и СТБ в НПА придает им обязательность только тогда, когда она сделана в НПА определенного вида. При этом для ТКП и СТБ виды таких актов отличаются. Так, согласно п. 4 ст. 21 Закона № 262-З в случае, когда в законодательном акте, техрегламенте Республики Беларусь либо ином НПА Совета Министров дана ссылка на ТКП, требования этого ТКП становятся обязательными для соблюдения.

В соответствии с п. 5 ст. 23 Закона № 262-З в случае, когда в техрегламенте Республики Беларусь дана ссылка на СТБ, требования этого СТБ становятся обязательными для соблюдения.

ПРИМЕЧАНИЕ

Для военной сферы, сферы защиты госсекретов и иной информации ограниченного распространения, области использования атомной энергии, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, электросвязи обязательность соблюдения ТКП и СТБ может быть также установлена актом законодательства, принимаемым (издаваемым) уполномоченным госорганом, реализующим госполитику в соответствующей сфере (области).

Отдельными субъектами технического нормирования и стандартизации, как и в ряде публикаций (комментариев), дается неверная трактовка указанных нормативных правовых предписаний Закона № 262-З.

Так, некоторые субъекты технического нормирования и стандартизации (авторы комментариев) при применении (разъяснении) нормативных правовых предписаний п. 4 ст. 21 Закона № 262-З фактически отождествляют термины «законодательные акты» и «акты законодательства». В то же время согласно Закону № 130-З термин «акты законодательства» по своему содержанию шире термина «законодательные акты». К законодательным актам относятся Конституция, законы, включая кодексы, а также декреты и указы Президента. Акты законодательства – это все без исключения НПА, в т.ч. законодательные акты.

Подобное ошибочное отождествление ведет к неправильным выводам о том, что ссылка в любом НПА на ТКП делает его обязательным для соблюдения.

Аналогичный пример связан с неточной интерпретацией нормативных правовых предписаний п. 5 ст. 23 Закона № 262-З, касающихся обязательности СТБ, при которых термин «технический регламент Республики Беларусь» фактически подменяется термином «обязательный для соблюдения нормативный правовой акт».

3. Некорректная судебная практика в части административной ответственности за несоблюдение ТКП и СТБ.

Обязательность ТКП и СТБ является исключением из общего правила. При этом перечень исключений определен Законом № 262-З.

В некоторых изученных в ходе правового мониторинга судебных решениях по делам об административных правонарушениях в качестве основания для привлечения к ответственности указывается на несоблюдение положений определенных ТКП и СТБ (прежде всего, в сфере строительства). В то же время, полагаем, что вопрос о юридической силе ТКП и СТБ в контексте их обязательности для соблюдения или добровольности для применения не всегда специально исследовался судом.

Судебная практика.

В постановлении экономического суда в отношении ООО основанием для привлечения к ответственности должностного лица этой организации по ч. 1 ст. 21.3 КоАП послужило в т.ч. несоблюдение п. 8.7.8 и 8.11.2 ТКП 45.1-03-314-2018 «Возведение строительных конструкций, зданий и сооружений. Основные требования» (далее – ТКП 45.1-03-314-2018).

На основании ч. 1 ст. 21.3 КоАП невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательных для соблюдения требований ТНПА в области технического нормирования и стандартизации или иных обязательных требований ТНПА в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности при проектировании, проведении инженерных изысканий, строительстве или эксплуатации зданий и объектов инженерной инфраструктуры влекут наложение штрафа в размере от 4 до 20 БВ, на ИП – от 10 до 40 БВ, а на юрлицо – от 25 до 100 БВ.

В то же время ссылки на ТКП 45.1-03-314-2018 в законодательных актах, техрегламентах Республики Беларусь или иных НПА Совета Министров не содержатся, что свидетельствует о добровольности указанного ТКП для субъектов хозяйствования в силу Закона № 262-З.

Указание на то, что конкретный субъект хозяйствования заявил об обязательности соблюдения ТКП 45.1-03-314-2018 в добровольном порядке (самообязывание), в судебном постановлении отсутствовало (постановление экономического суда Минской области от 22.03.2019 (дело № 1-15Ап/19)).

ПРИМЕЧАНИЕ

В качестве аналогичных примеров также можно привести постановление экономического суда Минской области от 03.06.2019 (дело № 53-16Ап/2019), постановление экономического суда Минской области от 03.06.2019 (дело № 55-16Ап/2019), постановление экономического суда Минской области от 26.09.2019 (дело № 36-15Ап/2019) и др.

В связи с этим информация, подготовленная по итогам правового мониторинга, была выслана в адрес Госстандарта (как органа, участвующего в административном процессе), а также Верховного Суда для сведения и использования в работе.

4. Пробельные (неурегулированные) и спорные вопросы, касающиеся ссылок в НПА на ТКП и СТБ.

Последствия установления в НПА ссылки на ТКП и СТБ, которые, в свою очередь, содержат ссылки на иные ТКП и СТБ. Закон № 262-З не ограничивает право ссылаться в определенных видах НПА (далее – ссылочные НПА) на ТКП и СТБ (далее – акты 1) с целью придания им обязательного характера. При этом во многих случаях акты 1 ссылаются на другие ТКП и СТБ (далее – акты 2). При этом следует определить юридическую силу актов 2, являются ли они добровольными для применения или обязательными для соблюдения.

Формально исходя из положений Закона № 262-З акты 2 не становятся обязательными для соблюдения, поскольку непосредственная ссылка на них в ссылочных НПА отсутствует, а есть только ссылка на акты 1. На практике встречается и широко применяется иная трактовка: акты 2, по мнению ряда госорганов и организаций, также становятся (должны становиться) обязательными для соблюдения. При этом основной аргумент соответствующей позиции указанных госорганов (организаций) состоит в том, что применение актов 1 может быть затруднительно (невозможно) в полном объеме без применения тех положений, которые отсылают к актам 2 либо самих актов 2. С практической точки зрения подобная позиция заслуживает определенного внимания, учитывая, что ссылки в ТКП и СТБ на иные ТКП и СТБ являются стандартной практикой.

Однако НЦЗПИ считает, что для указанной позиции на данный момент нет надлежащего юридического обоснования. Кроме того, принятие такой позиции ведет к неконтролируемому разрастанию массива якобы обязательных ТКП и СТБ, которые формально таковыми не являются, не проходят обязательную юридическую экспертизу, не включаются в НРПА и не публикуются на Национальном правовом Интернет-портале.

Ввиду отсутствия в настоящий момент компромисса в регламентации указанного вопроса НЦЗПИ во взаимодействии с заинтересованными госорганами (организациями) продолжает его проработку в контексте возможного перспективного совершенствования положений Закона № 262-З.

Последствия ссылки в НПА не на весь ТКП или СТБ, а на его отдельные требования, например, пункты. Закон № 262-З допускает в ссылочных НПА делать ссылку на ТКП или СТБ в целом и не оговаривает случай проставления ссылки на отдельные требования (разделы, пункты, подпункты и т.п.) ТКП или СТБ.

На практике в ряде случаев в ссылочных НПА используются ссылки на отдельные положения ТКП или СТБ, например, Постановление № 849. В связи с этим возникает вопрос о допустимости такой ссылки и ее последствиях.

НЦЗПИ полагает, что ссылка на отдельные требования ТКП и СТБ, хотя и не предусмотрена Законом № 262-З, но с учетом практики нормотворчества, а также интересов субъектов технического нормирования и стандартизации должна быть в перспективе легализована с возможностью установления обязательности не всего ТКП и СТБ, а их отдельных требований, если ссылка использована в соответствующих видах ссылочных НПА. Вместе с тем позиция НЦЗПИ по вопросу возможности закрепления в Законе № 262-З ссылки на отдельные требования ТКП и СТБ не разделяется некоторыми госорганами, которые полагают, что такой подход не упростит механизм применения НПА.

Кроме того, предложенный подход в части возможности ссылаться на отдельные требования ТКП и СТБ потребует одновременной корректировки иных, кроме Закона № 262-З, законодательных актов, например, Декрета № 7, а также актов, касающихся проведения обязательной юридической экспертизы ТНПА, создаст некоторые практические трудности в части корректного выбора тех технических требований, на которые необходимо сослаться.

Ввиду отсутствия на данный момент единства мнений по указанному вопросу НЦЗПИ во взаимодействии с заинтересованными госорганами (организациями) продолжает его проработку в контексте возможного совершенствования правового регулирования.

Последствия несовпадения сферы действия НПА, в котором содержится ссылка на ТКП или СТБ, и сферы действия (области применения) ТКП или СТБ. В пункте 3 ст. 5 техрегламента Республики Беларусь «Минеральные удобрения. Безопасность» (TP 2010/014/BY), утв. постановлением Совета Министров от 19.04.2010 № 577, установлено, что массовую долю биурета определяют в соответствии с ГОСТ 2081 «Карбамид. Технические условия» (далее – ГОСТ 2081). При этом ГОСТ 2081, помимо метода определения массовой доли биурета, устанавливает марки карбамида, требования к его физико-химическим показателям, маркировке, упаковке, правилам приемки.

Если подходить формально, то исходя из Закона № 262-З все положения ГОСТ 2081 являются обязательными для соблюдения.

Однако НЦЗПИ склонен согласиться с позицией органа-регулятора в том, что в указанном случае должна определенным образом учитываться как сфера действия соответствующего НПА, в котором содержится ссылка, так и сфера действия конкретного нормативного правового предписания этого НПА, т.е. для каких целей и, следовательно, в какой части необходимо применять технический акт, на который дана ссылка.

Вместе с тем указанная позиция не оговорена ни в Законе № 262-З, ни в иных законодательных актах, что ставит вопрос о необходимости совершенствования законодательства в перспективе.

Иные проблемные вопросы Закона № 262-З

1. Проблемы применения перечней ТКП и СТБ, взаимосвязанных с техрегламентами Республики Беларусь (ст. 24 Закона № 262-З).

Несмотря на то, что указанный вопрос исчерпывающим образом урегулирован в Законе № 262-З, на практике он поднимается регулярно.

На основании ст. 24 Закона № 262-З Госстандартом либо иным госорганом, уполномоченным Советом Министров, при необходимости может утверждаться перечень ТКП и (или) СТБ, взаимосвязанных с техрегламентом Республики Беларусь, например:

● Перечень государственных стандартов, взаимосвязанных с техническим регламентом Республики Беларусь «Минеральные удобрения. Безопасность» (ТР 2010/014/BY), утв. постановлением Госстандарта от 25.05.2010 № 24;

● Перечень технических нормативных правовых актов, взаимосвязанных с техническим регламентом Республики Беларусь «Корма и кормовые добавки. Безопасность» (ТР 2010/025/BY), утв. постановлением Госстандарта и Минлесхоза от 02.11.2010 № 65/68;

● Перечень технических нормативных правовых актов, взаимосвязанных с техническим регламентом «Здания и сооружения, строительные материалы и изделия. Безопасность» (ТР 2009/013/ВY), утв. постановлением Минстройархитектуры от 04.03.2016 № 7;

● Перечень государственных стандартов, взаимосвязанных с техническим регламентом Республики Беларусь «Средства электросвязи. Безопасность» (ТР 2018/024/BY), в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований указанного технического регламента, утв. постановлением Минсвязи от 24.10.2018 № 11.

При этом субъектов технического нормирования и стандартизации волнует вопрос о том, обязательны ли для соблюдения или добровольны для применения включенные в такие перечни ТКП и СТБ. Ответ содержится в Законе № 262-З.

Во-первых, в п. 1 ст. 24 Закона № 262-З при ссылке на такой перечень указано, что в результате применения этих ТКП и СТБ на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований техрегламента Республики Беларусь.

Во-вторых, в п. 2 ст. 24 Закона № 262-З предусматривается, что неприменение таких ТКП и СТБ субъектами технического нормирования и стандартизации не может рассматриваться как несоблюдение требований техрегламента Республики Беларусь.

Иными словами, все ТКП и СТБ, включенные в утвержденные госорганами перечни ТКП и (или) СТБ, взаимосвязанные с техрегламентом Республики Беларусь, являются добровольными для применения.

Значение перечня заключается в том, чтобы:

● рекомендовать субъектам технического нормирования и стандартизации конкретные способы достижения показателей техрегламента Республики Беларусь («мягкое техническое регулирование»);

● дать субъектам технического нормирования и стандартизации преимущество (если они следуют этим ТКП и СТБ) в виде презумпции соответствия техрегламенту Республики Беларусь. Смысл такой презумпции в следующем: считается, что если субъекты технического нормирования и стандартизации применили на добровольной основе ТКП и СТБ из перечня, то они обеспечили соответствие продукции требованиям соответствующего техрегламента Республики Беларусь, если не будет доказано иное. В то же время субъекты технического нормирования могут не руководствоваться включенными в перечень ТКП и СТБ, использовать собственные приемы, способы, методы, разработки, технику и технологии при условии, что они обеспечат соблюдение всех положений техрегламента Республики Беларусь. При этом оценка соответствия требованиям техрегламента Республики Беларусь будет фактически осуществляться на основе анализа рисков.

2. Проблемы добровольного заявления лица о соблюдении требований ТКП, СТБ и технических условий (далее – ТУ) (ст. 21, 23 и 26 Закона № 262-З).

В 2017–2020 годах в НЦЗПИ поступило много обращений, связанных с разъяснением отдельных положений Закона № 262-З, в т.ч. о том, в каком порядке совершается заявление лица о добровольном применении им в своей деятельности требований ТНПА в области технического нормирования и стандартизации, и о том, действует ли обязательность соблюдения требований этих актов в отношении неограниченного (неопределенного) круга лиц.

В компетенцию НЦЗПИ не входит разъяснение положений актов законодательства о техническом нормировании и стандартизации. Вместе с тем в порядке взаимодействия и оказания помощи было высказано мнение НЦЗПИ по всем обращениям, не являющееся официальным толкованием или разъяснением положений актов законодательства.

В частности, НЦЗПИ были сформулированы следующие позиции о порядке (форме) добровольного заявления лица о соблюдении требований ТКП, СТБ и ТУ, имеющие общее ориентирующее значение для практики применения п. 5 ст. 21, п. 5 ст. 23 и п. 11 ст. 26 Закона № 262-З.

По мнению НЦЗПИ, соответствующее заявление может быть сделано лицом любым способом, в т.ч. путем указания обозначения акта в маркировке, эксплуатационной или иной документации, рекламе и т.п., и в любой форме (устной, письменной, электронной и т.п.) при условии, что возможно однозначно определить содержание такого заявления и оно выражено во вне: является гласным (публичным), адресованным индивидуально неопределенному кругу лиц либо непосредственно адресовано конкретным лицам (органам). При этом, по мнению НЦЗПИ, термин «заявление» используется в Законе № 262-З в более широком смысле, отличном от значения термина «заявление» по Закону от 18.07.2011 № 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц». Такой вывод следует, в частности, из признания способом такого заявления указания обозначения акта в рекламе или технической документации на продукцию.

Выводы, сделанные, прежде всего, в отношении ТКП и СТБ, по мнению НЦЗПИ, могут быть распространены и на случай, когда ТУ становятся обязательными для соблюдения в силу добровольного заявления (волеизъявления) соответствующего лица.

НЦЗПИ были также сформулированы позиции о действии обязательных для соблюдения ТНПА в области технического нормирования и стандартизации по кругу лиц с учетов вида таких актов, имеющие общее ориентирующее значение для практики применения.

Так, исходя из п. 2 ст. 1, п. 8 ст. 2, п. 2 ст. 67 Закона № 130-З, Закона № 262-З НЦЗПИ полагает, что обязательные для соблюдения ТНПА в области технического нормирования и стандартизации действуют в отношении всего круга лиц, как правило, индивидуально неопределенного, но возможно и индивидуально определенного (например, ТУ, стандарты организаций), на которых распространяется действие таких актов исходя из предмета (области применения, сферы действия), а если речь идет о случаях, когда обязательность соблюдения актов возникла в силу добровольного заявления конкретного лица (п. 5 ст. 21, п. 5 ст. 23, п. 11 ст. 26 Закона № 262-З), – такая обязательность возникает только у лица, сделавшего соответствующее заявление.

Закон № 437-З

1. Проблема регулирования аккредитации на законодательном уровне только для целей оценки соответствия техническим требованиям.

В настоящее время вопросы аккредитации юрлиц в Национальной системе аккредитации Республики Беларусь (далее – НСА) на законодательном уровне комплексно урегулированы только для целей оценки соответствия техническим требованиям, т.е. для сертификации продукции, работ, услуг, иных объектов или декларирования соответствия продукции в рамках Закона № 437-З. Таким образом, действующая НСА, правовой статус которой закреплен в Законе № 437-З, формально предназначена только для аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), проводящих испытания в рамках процедур сертификации и декларирования соответствия. При этом вне сферы регулирования Закона № 437-З, формально и вне сферы НСА, находятся испытательные и иные аналогичные лаборатории (организации), проводящие испытания (измерения), включая межлабораторные сличительные испытания, не связанные напрямую с сертификацией и декларированием соответствия, например, для целей контроля качества, а также поверку и калибровку средств измерений, метрологическую аттестацию, отдельные виды инспекций (техосмотр, техническое освидетельствование и др.) и экспертиз (далее – иные лаборатории).

В то же время необходимость законодательного урегулирования процедур аккредитации иных лабораторий вытекает из того, что в актах Главы государства и ряде иных актов отраслевого законодательства, а также в праве ЕАЭС содержатся требования об аккредитации некоторых видов иных лабораторий, в т.ч. в рамках НСА.

ПРИМЕЧАНИЕ

Например, подобные требования установлены:

● подп. 3.4 п. 3 Указа Президента от 31.12.2019 № 499 «Об обращении лекарственных средств»;

● ч. 3 п. 15 Правил технической эксплуатации систем питьевого водоснабжения и водоотведения (канализации) населенных пунктов, утв. постановлением Совета Министров от 04.09.2019 № 594;

● п. 5 Порядка включения аккредитованных органов по оценке соответствия (в том числе органов по сертификации, испытательных лабораторий (центров)) в единый реестр органов по оценке соответствия Евразийского экономического союза, а также его формирования и ведения, утв. Решением Совета ЕЭК от 05.12.2018 № 100.

Указанные и иные правовые акты, предполагающие аккредитацию иных лабораторий в НСА, не в полной мере корреспондируют нормативным правовым предписаниям Закона № 437-З.

На практике, учитывая положения соответствующих правовых актов, а также необходимость реализации госполитики в сфере безопасности и качества отдельных объектов, аккредитация некоторых видов иных лабораторий все же осуществляется, но фактически на основании ведомственного НПА – Правил аккредитации, утв. постановлением Госстандарта от 31.05.2011 № 27.

Таким образом, в настоящее время имеется определенная неурегулированность вопросов аккредитации в НСА, несогласованность законодательного регулирования и правоприменительной практики.

ЭКСПЕРТНОЕ МНЕНИЕ

Устранять соответствующие недостатки путем внесения изменений в Закон № 437-З не вполне корректно, поскольку аккредитация в рамках НСА будет (может) охватывать в т.ч. сферы (области), не связанные с сертификацией и декларированием соответствия (обеспечение единства измерений, обращение лекарственных средств, питьевое водоснабжение, промышленная безопасность, безопасность перевозки опасных грузов и др.). Подобные изменения способны деформировать предмет правового регулирования Закона № 437-З, нарушить стройность и логичность построения его нормативных правовых предписаний. В связи с этим целесообразно вести речь о разработке нового самостоятельного закона в сфере аккредитации в НСА с одновременным внесением изменений в Закон № 437-З, направленных на исключение из него вопросов аккредитации органов по оценке соответствия.

ПРИМЕЧАНИЕ

Отдельные законы, касающиеся аккредитации в национальных системах аккредитации, приняты в России, Казахстане, Армении, Азербайджане, Украине и ряде других государств СНГ, многих европейских государствах, включая Австрию, Бельгию, Чехию, Германию, Италию, Польшу.

Учитывая, что закон в сфере аккредитации в НСА будет являться качественно новым законодательным актом, направленным на регламентацию механизма аккредитации в различных отраслях (сферах) общественных отношений и в различных целях, прогнозируемый значительный объем закона и определенную сложность его по содержанию (специфичность отношений), необходимость тщательной предварительной проработки и согласования определенных концептуальных вопросов межведомственного характера, например, какие сферы (области) будут относиться к обязательной аккредитации в НСА, а в каких возможна добровольная аккредитация в НСА, подготовке закона должна предшествовать разработка соответствующей концепции. Подготовка концепции такого закона включена в настоящее время в проект плана подготовки законопроектов на 2021 год.

2. Проблема отсутствия законодательно закрепленной возможности провести оценку соответствия требованиям строительных норм и строительных правил (ст. 2 Закона № 437-З).

С принятием Указа № 217 в национальной системе ТНПА появились такие новые их виды, как строительные нормы (обязательные для соблюдения) и строительные правила (добровольные для применения). При этом Указ № 217 не предусмотрел процедур оценки соответствия требованиям указанных ТНПА. Положения Закона № 437-З, касающиеся, в частности, сертификации, декларирования соответствия, для оценки объектов и процессов в сфере строительства, на предмет соблюдения строительных норм и строительных правил применены быть не могут, поскольку Закон № 437-З установил исчерпывающий перечень правовых актов (документов), на соответствие которым проводится оценка соответствия техническим требованиям, и в нем строительные нормы и строительные правила отсутствуют. Фактически возникла ситуация, когда существовавшая ранее оценка соответствия, в частности обязательная и добровольная сертификация ряда работ в сфере строительства (отделочных работ и работ по возведению строительных конструкций здания и сооружений), далее осуществляться не может.

ПРИМЕЧАНИЕ

Указанный вывод подтверждается в разъяснении Минстройархитектуры от 04.09.2019, в котором определено, что обязательная и добровольная сертификация работ в строительстве, в отношении которой вступили в силу строительные нормы и строительные правила, с даты введения их в действие осуществляться не может, а сертификаты, выданные до даты введения в действие строительных норм и строительных правил, утрачивают юридическую силу.

При этом Минстройархитектуры видит в создавшейся ситуации проблему для строительной отрасли. В то же время, по мнению НЦЗПИ, ситуация не столь однозначная.

Во-первых, неясны причины, по которым разработчики Указа № 217 не предусмотрели в нем процедур оценки соответствия требованиям строительных норм и строительных правил. Возможно, это было упущением либо осознанным шагом по дерегулированию строительной деятельности.

Во-вторых, введение обязательных процедур оценки строительных норм, вероятно, с одной стороны, будет обусловлено необходимостью обеспечения безопасности, однако, с другой стороны, создаст дополнительную нагрузку на строительный бизнес. Закрепление соответствующих процедур в форме обязательной сертификации или иных формах требует всестороннего обсуждения с целью достижения оптимального баланса интересов государства и субъектов предпринимательской деятельности. В то же время введение добровольных процедур оценки соответствия строительным правилам может быть выгодно для отдельных субъектов хозяйствования в контексте создания конкурентных (маркетинговых) преимуществ на рынке строительных работ (услуг).

С учетом этого на основании предложения Минстройархитектуры решено в перспективе дополнительно проработать вопрос о возможности расширения сферы действия п. 3 ст. 2 Закона № 437-З в части круга ТНПА, на соответствие требованиям которых осуществляется оценка соответствия, за счет строительных норм и строительных правил, в т.ч. учитывая цели принятия (концепцию) Указа № 217.

3. Проблема отсутствия у органов по сертификации права приостанавливать или отменять (прекращать) действие сертификатов не полностью, а в определенной части (п. 1 ст. 28 Закона № 437-З).

Органы по сертификации при наличии определенных оснований (нарушения или иные обстоятельства) и при соблюдении ряда условий вправе приостанавливать или отменять (прекращать) действие сертификатов соответствия, выданных в отношении продукции (п. 1 ст. 28, подп. 1.4 п. 1 ст. 33 Закона № 437-З). При этом Закон № 437-З предусматривает приостановление или (отмену) прекращения действия сертификатов полностью, в отношении всей номенклатуры продукции, указанной в сертификате, независимо от того, касаются ли нарушения (обстоятельства) всей или части номенклатуры продукции. 

Подобная ситуация представляется недостаточно справедливой, влечет несоразмерные негативные последствия для субъектов оценки соответствия – владельцев сертификатов и вызывает нарекания с их стороны.

В связи с этим в целях улучшения правового положения владельцев сертификатов НЦЗПИ предложено рассмотреть вопрос о возможности предоставления органам по сертификации права приостановления либо отмены (прекращения) действия сертификатов на продукцию не полностью, а в части продукции, не соответствующей техническим требованиям, без приостановления или отмены (прекращения) действия сертификата в целом в том случае, если в одном сертификате указаны различные виды (группы) продукции.

4. Проблема отсутствия у органов по сертификации права не приостанавливать действие сертификата, а давать их владельцам определенный срок на устранение нарушений (п. 3 ст. 28 Закона № 437-З).

При наличии определенных оснований и при соблюдении ряда условий орган по сертификации, выявивший устранимые нарушения (обстоятельства), обязан по общему правилу приостановить действие выданного сертификата (п. 3 ст. 28, подп. 1.4 п. 1 ст. 33 Закона № 437-З).

В то же время в отдельных случаях нарушения, допущенные владельцами сертификатов, могут являться несущественными или формальными, не создавать угрозу причинения вреда охраняемым интересам (например, были определенные погрешности (неточности) в оформлении документации), и такая мера, как приостановление действия сертификата, может быть несоразмерна самому нарушению (обстоятельству), а ее применение воспринимается субъектами оценки соответствия – владельцами сертификатов как чрезмерная и несправедливая санкция.

Учитывая это, НЦЗПИ предложено в перспективе закрепить в Законе № 437-З нормативное правовое предписание о том, что орган по сертификации вправе не приостанавливать действие сертификата, если выявленные нарушения непосредственно не влияют на безопасность сертифицированного объекта, носят несущественный характер (технические ошибки и описки в документации, неправильное ее оформление и другие аналогичные нарушения) и могут быть устранены владельцем сертификата в определенный срок (например, до 10 дней со дня их выявления). В случае если такие нарушения не были устранены владельцем сертификата в срок до 10 дней, органом по сертификации по общему правилу принимается решение о приостановлении действия сертификата.

5. Проблема внутренней несогласованности положений Закона № 437-З в части вопроса о том, должно ли органом по аккредитации приостанавливаться действие аттестатов аккредитации сразу же при поступлении обращений (жалоб) на действия аккредитованных органов по сертификации и испытательных лабораторий, либо такое приостановление возможно только после проверки и подтверждения фактов, изложенных в обращениях (жалобах), проведения периодической оценки компетентности (п. 1 ст. 49, п. 1, 2 ст. 56 Закона № 437-З).

Согласно подп. 1.13 п. 1 ст. 49 Закона № 437-З орган по аккредитации в пределах компетенции осуществляет проверку фактов, изложенных в поступивших обращениях ИП, иных граждан, а также юрлиц в отношении аккредитованных субъектов, для принятия решений о необходимости проведения периодической оценки компетентности в целях определения обоснованности таких обращений. В случае если по результатам проведения периодической оценки компетентности не подтвердится компетентность аккредитованного субъекта, то у органа по аккредитации имеются основания принять решение о приостановлении действия аттестата аккредитации (подп. 1.5 п. 1 ст. 56 Закона № 437-З).

Вместе с тем в силу п. 2 ст. 56 Закона № 437-З нарушения или обстоятельства, являющиеся основанием для приостановления действия сертификата, могут быть выявлены органом по аккредитации, в т.ч. на основании проверки фактов, изложенных в обращениях ИП и иных граждан, а также юрлиц.

Таким образом, имеется явная неопределенность: приостанавливать действие аттестата возможно лишь после подтверждения фактов, изложенных в обращении, и неподтверждения компетентности аккредитованного субъекта, по результатам проведенной периодической оценки компетентности, или можно приостановить действие аттестата, а затем провести оценку компетентности в целях определения обоснованности соответствующего обращения.

На практике указанная неоднозначность позволяет органу по аккредитации (РУП «Белорусский государственный центр аккредитации») принимать, по мнению субъектов, необоснованные решения о приостановлении действия аттестата аккредитации: сначала приостанавливать действие аттестата, а затем проводить оценку соответствия компетентности, по результатам проведения которой могут не найти подтверждения факты, изложенные в обращениях, что негативно отражается на деятельности аккредитованного субъекта и на время приостанавливает его работу.

В целях устранения неоднозначного понимания и применения нормативных правовых предписаний Закона № 437-З в указанном вопросе НЦЗПИ предлагается в перспективе скорректировать Закон № 437-З, закрепив в нем подход о том, что основанием для приостановления действия аттестата является неподтверждение компетентности по результатам периодической оценки компетентности, в т.ч. если такая периодическая оценка стала следствием рассмотрения обращения.

6. Проблема отсутствия у Госстандарта права на отмену (изменение) решений органа по аккредитации при обжаловании таких решений (подп. 1.4 п. 1, подп. 3.4 п. 3 ст. 58 Закона № 437-З).

В соответствии с подп. 3.4 п. 3 ст. 58 Закона № 437-З аккредитованный субъект имеет право обжаловать решения или действия (бездействие) органа по аккредитации в Госстандарт, а в случае несогласия с его решением либо неполучения ответа в 30-дневный срок – в суд.

В ходе правового мониторинга было установлено, что при обжаловании решения органа аккредитации складывается ситуация, когда Госстандарт излагает только свое мнение по возникшей спорной ситуации, но удовлетворить поданную жалобу на вынесенное решение органа аккредитации не может. Так, например, в ответе на жалобу одного из аккредитованных субъектов Госстандарт указал, что полномочий на отмену решений органа аккредитации по приостановлению, возобновлению, отмене действия выданных им аттестатов аккредитации Госстандарт исходя из полномочий в области аккредитации, перечисленных в ст. 7 Закона № 437-З, не имеет и предложил обратиться в суд.

Таким образом, эффективно воспользоваться досудебным порядком обжалования невозможно. Это приводит к затягиванию сроков для обращения в суд за защитой нарушенных прав, несмотря на то, что ситуация могла бы быть разрешена Госстандартом во внесудебном порядке путем отмены решения органа аккредитации, как не соответствующего требованиям законодательства.

Аналогичное нормативное правовое предписание закреплено в подп. 1.4 п. 1 ст. 58 Закона № 437-З в отношении обжалования решения и (или) действий (бездействия) органа по аккредитации в Госстандарт заявителем на проведение аккредитации.

В ходе правового мониторинга НЦЗПИ пришел к следующим выводам. Полномочия по отмене решений органа по аккредитации, который является самостоятельной организацией, хотя и подчиненной Госстандарту, в Законе № 437-З, иных актах законодательства не предусмотрены. Это в определенной степени снижает эффективность обязательного досудебного порядка обжалования решений органа по аккредитации, но не делает его полностью бесполезным, например, Госстандарт, рассмотрев жалобу, может в своем ответе признать ее необоснованной с приведением подробной аргументации, с которой в итоге согласится заявитель и не будет в последующем обращаться в суд.

Учитывая изложенное, НЦЗПИ предлагается в перспективе рассмотреть вопрос о целесообразности изменения положений Закона № 437-З, связанных с обжалованием действий (бездействия) органа по аккредитации, иных субъектов в досудебном порядке (включая целесообразность наделения Госстандарта правом отмены решений органа по аккредитации по итогам рассмотрения жалобы), в т.ч. с учетом требований международных организаций в области аккредитации, зарубежного опыта.

ВЫВОД

Проведенные правовые мониторинги Закона № 262-З и Закона № 437-З позволили выявить одни из наиболее проблемных вопросов практики применения указанных законов. Такие вопросы после их проработки, как представляется, станут основой для совершенствования национального законодательства о техническом нормировании, стандартизации, оценке соответствия техническим требованиям и аккредитации органов по оценке соответствия.